海洋環(huán)境協(xié)同治理的需求分析：基于政府部門職責分工的視角

一、問題的提出和內容框架

生態(tài)環(huán)境是一個具有很強的跨界特性的領域，涉及自然與社會領域的眾多要素，而這些要素之間界限不清、關系復雜，從而在生態(tài)環(huán)境治理過程中帶來眾多問題。我們對《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃重點工作部門分工方案》（以下簡稱《分工方案》）中85個具體事項中涉及的職能部門數(shù)量進行了文本分析，結果表明:規(guī)劃涉及的85項重點工作中，只需1個部門完成的事項僅有2項，涉及3個及以上職能部門協(xié)調的事項高達81項，每個事項平均需要大約6個部門才能完成。其中，第35項關于完善突發(fā)環(huán)境事件應急救援體系的事項有關責任部門多達13個。由此可見，政府部門間的協(xié)同治理是有現(xiàn)實需要的。本文聚焦于國務院海洋環(huán)保相關職能部門之間職責分工“橫向協(xié)同”探討，基于情境特質-主體多元性-職責分工-協(xié)同需求這一邏輯鏈條，通過文本分析對涉及到海洋環(huán)保業(yè)務相關性的多元主體進行類型劃分展示主體的多元性，分析不同主體在不同環(huán)節(jié)的分工情況，從而得出海洋環(huán)境協(xié)同治理的必要性并對其展望。

二、基于海洋環(huán)保業(yè)務相關性的多元主體類型及職能現(xiàn)狀

梳理不同主體與海洋環(huán)境治理業(yè)務關系并進行科學分類，是復雜的跨部門組織機構協(xié)同關系分析的基礎。在這一劃分中主要是強調海洋環(huán)保業(yè)務的主管部門和協(xié)助部門的區(qū)分。

與海洋環(huán)境治理和保護直接相關的主管部門和輔助部門有兩類，根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和對國務院各政府部門的官方網(wǎng)站發(fā)布的有關職責的梳理得出，中華人民共和國環(huán)境保護部是全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調和監(jiān)督；國家海洋局負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作，這兩個部門為主管部門。中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國農業(yè)部、國家旅游局、中華人民共和國公安部、中華人民共和國水利部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部、中華人民共和國國土資源部、中華人民共和國監(jiān)察部、中國氣象局、中華人民共和國財政部、中華人民共和國科技部等部門涉及到海洋環(huán)保的職責，為輔助部門。由此可見，在我國政府組織結構中，與海洋環(huán)境治理和保護相關的部門超過了10個，海洋環(huán)保業(yè)務主體是多元的。

以《分工方案》的部門劃分為基礎，圍繞“規(guī)劃和標準制定、污染控制、調查評價、監(jiān)督問責”等環(huán)節(jié)中各項具體的環(huán)保業(yè)務為例，系統(tǒng)瀏覽相關政策法規(guī)、規(guī)劃和三定規(guī)定文本，來梳理國務院各部門在海洋環(huán)境治理中的職責分工現(xiàn)狀。

1.相關部門在海洋污染治理的規(guī)劃與標準上的職責分工現(xiàn)狀

國家海洋局：會同有關部門組織擬訂海洋事業(yè)發(fā)展、海洋主體功能區(qū)、海洋生態(tài)環(huán)境保護、海島保護等規(guī)劃，推動完善海洋事務統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調機制；組織編制并實施海洋觀測網(wǎng)規(guī)劃；負責組織擬訂并實施海洋科技發(fā)展規(guī)劃，擬訂海洋技術標準；組織擬訂海洋生態(tài)環(huán)境保護標準、規(guī)范；組織擬訂污染物排?？偭靠刂浦贫?；制定海洋環(huán)境監(jiān)測監(jiān)視和評價規(guī)范。

中華人民共和國農業(yè)部：組織起草漁業(yè)的法律、法規(guī)草案；負責組織擬訂漁業(yè)政策、規(guī)劃和標準，制定伏季休漁制度，發(fā)布禁漁令；擬定漁業(yè)產(chǎn)業(yè)技術標準；組織國家海洋局等擬訂保護海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的政策制度。

中華人民共和國環(huán)境保護部：組織制定各類環(huán)境保護標準、基準和技術規(guī)范；擬訂核事故有關規(guī)劃、標準；組織制定主要污染物排放總量控制和排污許可證制度，提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標。

2.相關部門在海洋污染控制中的職責分工現(xiàn)狀

國家海洋局：組織海洋生態(tài)環(huán)境的調查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學研究；負責防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作；排海污染物排海總量控制。

中華人民共和國環(huán)境保護部：指導協(xié)調地方政府重特大突發(fā)環(huán)境事件的應急、預警工作，協(xié)調解決有關跨區(qū)域海洋環(huán)境污染糾紛，統(tǒng)籌協(xié)調國家重點海域污染防治工作；承擔從源頭上預防、控制環(huán)境污染的責任；環(huán)境保護部指導、協(xié)調和監(jiān)督海洋污染防治工作，并負責防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作。

中華人民共和國交通運輸部：交通運輸部及其中國海事隊伍履行防治船舶污染行政管理和執(zhí)法職責；負責相關水上設施污染事故的應急處置；與國家海洋局共同建立污染防治的協(xié)調配合機制并組織實施。

中華人民共和國農業(yè)部：負責防治漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動植物對海域的污染；指導漁業(yè)節(jié)能減排工作。

3.相關部門在海洋污染調查與評估中的職責分工現(xiàn)狀

國家海洋局：組織海洋生態(tài)環(huán)境的調查評價；加強重特大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件調查處理；組織調查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛；組織實施海洋調查測量；按規(guī)定權限調查處理海洋環(huán)境污染事故。

中華人民共和國環(huán)境保護部：組織評估生態(tài)環(huán)境質量狀況；牽頭協(xié)調重大環(huán)境污染事故、生態(tài)破壞事件的調查處理。

中華人民共和國農業(yè)部：組織開展海洋野生動植物資源調查；組織重要涉漁工程環(huán)境影響評價；組織協(xié)調水生生物資源和漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境調查評估。

中華人民共和國國土資源部：調查處理國土資源重大違法案件；組織實施海洋資源調查評價、海洋礦產(chǎn)資源勘查；海洋環(huán)境地質勘查和評價工作。

中華人民共和國交通運輸部：船舶及其有關作業(yè)活動造成海洋環(huán)境污染的，應當立即采取措施予以制止并現(xiàn)場調查取證；負責中央管理相關水上設施污染事故的調查處理工作。

4.相關部門在海洋環(huán)境治理中監(jiān)督問責的職責分工現(xiàn)狀

中華人民共和國環(huán)境保護部：負責重大環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督執(zhí)法檢查；開展環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行和環(huán)境問題整改情況后督察，健全重大環(huán)境事件和污染事故責任追究制度。

國家海洋局：負責組織實施國家海洋督察制度。

中華人民共和國監(jiān)察部：主管全國監(jiān)察工作，對國務院各部門及其公務員實施監(jiān)察；對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察；按照國務院的規(guī)定，組織協(xié)調、檢查指導政務公開和糾正損害群眾利益的不正之風工作。

中華人民共和國農業(yè)部：組織和監(jiān)督重大漁業(yè)污染事故監(jiān)督問責。

中華人民共和國交通運輸部：中國海警在維權巡航執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)船舶及其有關作業(yè)活動造成海洋環(huán)境污染的，應當立即采取措施予以制止并現(xiàn)場調查取證，處罰工作依照有關防治船舶污染的國際公約和法律法規(guī)由相關主管部門進行處理。

中華人民共和國公安部：對海洋局予以業(yè)務指導。

從上述分析可以看出：第一，相關部門之間存在著職責重疊，如國家海洋局“組織海洋生態(tài)環(huán)境的調查評價”、中華人民共和國環(huán)境保護部“組織評估生態(tài)環(huán)境質量狀況”；又如，國家海洋局“組織實施海洋調查測量”，國土資源部“組織實施海洋資源調查評價”，職責之間的邊界比較模糊。第二，相關主體之間職責分散，如《海洋環(huán)境保護法》在處理包括海上油污在內的海上污染事故時，根據(jù)污染事故發(fā)生的海域，分別由環(huán)保部、海洋局、交通運輸部、農業(yè)部進行執(zhí)法處理。環(huán)保部負責防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害、海洋傾倒廢棄物等的環(huán)境保護工作，海洋局負責所轄港區(qū)水域內非軍事船舶和非漁業(yè)、非軍事船舶及外國籍船舶造成的污染海洋環(huán)境的管理和處理，交通運輸部對船舶污染進行管理控制，農業(yè)部負責漁港漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的管理。該規(guī)定看似分工明確，但實務中并非如此，如輸油管道爆炸而發(fā)生的海上油污事故，極易導致漁港、沿海港口、海洋專屬經(jīng)濟區(qū)等多個海域或轄區(qū)的污染，多頭管理的困境顯而易見。第三，相關規(guī)章制度不明確，給海洋環(huán)境管理帶來挑戰(zhàn)?！度珖Ｑ髽藴驶笆濉卑l(fā)展規(guī)劃》強調海洋標準與總量控制、排污許可、生態(tài)紅線等制度配套，但實際的標準制定中并沒能如其所愿。首先按照三定方案中“中華人民共和國環(huán)境保護部應負責污染物排放的總量控制”制度的制定與實施，在查閱其有關“總量控制”的政策文件時發(fā)現(xiàn)并沒有細則和確切方案，而作為海洋環(huán)境主管部門的國家海洋局也需要對排海污染總量進行控制，但事實上沒有相關具體規(guī)劃與標準。并且企業(yè)排放標準和河流水質標準不統(tǒng)一，河流水質標準體系和海洋水質標準不銜接也是海洋治理的主要矛盾，就使得明確的事務沒有一致明確的控制標準。排污許可證方面，《排污許可證管理暫行規(guī)定》和《控制污染物排放許可制實施方案》規(guī)定了許可證的制定與管理由中華人民共和國環(huán)境保護部負責，但有關排海污染許可的規(guī)劃與標準卻沒能找到?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五十五條以及《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》第四條都指出海洋傾倒廢棄物的主管部門是中華人民共和國國家海洋局，可進一步的查閱發(fā)現(xiàn)國家海洋局的排海許可證的頒發(fā)與中華人民共和國環(huán)境保護部并沒有相應的標準依從的說明。生態(tài)紅線目前只作為目標提出，中華人民共和國環(huán)境保護部作為主管部門并沒出臺生態(tài)保護紅線劃定與管理的規(guī)劃標準，而海洋局近日《海岸線保護與利用管理辦法》中對海洋領域的岸線生態(tài)紅線保護指出要“建立自然岸線保有率控制制度，到2020年，全國自然岸線保有率不低于35%”。不難看出，當前的海洋環(huán)境的立法工作大部分針對單項海洋資源的管理事務而制定，一些單項法律規(guī)章就會過分突出本部門的視角。

多元主體相關職責的重疊、分散化現(xiàn)象導致了協(xié)同的需求，同時也導致了協(xié)同的高難度。

三、結論與研究展望

綜上所述，導致海洋環(huán)境治理協(xié)同需求的邏輯鏈條可歸結為：情境特質，即海洋環(huán)境領域客觀存在的“跨界”特性，這一特性導致了利益相關者的多元性，就政府部門而言，涉及了中華人民共和國環(huán)境保護部、國家海洋局、中華人民共和國農業(yè)部等諸多部門；主體的多元性產(chǎn)生了分工需求，而分工使得主體間的關系錯綜復雜，造成了不同程度的職責交叉、分散;海洋環(huán)境治理的整體性要求分散化治理主體之間的協(xié)同。本文基于政府部門職責分工論證了海洋環(huán)境治理的協(xié)同需求?？缃缣匦栽矫黠@，協(xié)同的需求也就更旺盛，難度也會加大。

進入到改革的深水區(qū)，簡政放權、頂層設計及建立和提升跨部門組織機構協(xié)同治理能力，都是十八大以來政府改革的重點。為此，本文在綜合國內外研究的基礎上，建議在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中注意以下三點：一要強調理念的協(xié)同。協(xié)同既是思想認識的統(tǒng)一，更是行動上的互補和一致性。環(huán)保原本就是社會公益，各部門都是在為環(huán)境保護做貢獻，其實各部門長遠利益也是一致的。在利益協(xié)同下，應該互相理解、支持，為共同改善我們的生存環(huán)境形成環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線。要將協(xié)同理念貫穿于海洋環(huán)境治理始終。二要重視程序的協(xié)同。如常設性專門協(xié)調機構的運作管理程序，非常設性機構如部際聯(lián)席會議設立的門檻條件、啟動程序、運作程序、終止程序等程序性安排；再如信息交流平臺和交流的程序規(guī)則，促進協(xié)同的激勵（如財政激勵）和問責工具等“配套技術”。三要完善結構的協(xié)同?；谥袊绮块T協(xié)同的現(xiàn)狀，周志忍與蔣敏娟提出了三種組織模式:以權威為依托的等級制縱向協(xié)同模式；以“部際聯(lián)席會議”為代表的橫向協(xié)同模式；圍繞專項任務開展的條塊間橫向協(xié)同模式，而后兩者已成為協(xié)同常采取的組織模式。在國家重大海上溢油應急能力建設方面，由中華人民共和國交通運輸部、國家海洋局、中華人民共和國環(huán)境保護部等23個部門對國家重大海上溢油應急處置事務召開聯(lián)席會議。目前專門針對海洋治理的“部際聯(lián)席會議”主要有海上溢油和海上搜救的“部際聯(lián)席會議”，針對海洋環(huán)境的綜合治理并沒有聯(lián)席會議。完善結構的協(xié)同，實現(xiàn)海洋環(huán)保跨部門協(xié)同的合理性結構安排尤為重要。

[1]楊志云，殷培紅，和夏冰：《政府部門職責分工及交叉的公眾感知:基于環(huán)境管理領域的分析》，《中國行政管理》2015年第6期。

[2]徐艷晴，周志忍：《水環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同機制探析——分析框架與未來研究方向》，《江蘇行政學院學報》2014年第12期。

[3]高悅：《治理渤海環(huán)境污染要形成合力》，http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2017/2017gzlh/rwft/201703/t2017030 6_55008.html2017-03-06.

[4]周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機制探析——一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期。