海南行政審批制度改革新路徑

梅振中

海南行政審批制度改革新路徑

梅振中

行政審批制度改革是正確處理好政府和市場關(guān)系的重要一環(huán)。海南要總結(jié)以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，打破行政審批制度改革碎片化、部門化、表象化的格局，并在做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，注重改革措施的系統(tǒng)性，立體化、模塊化地深入推進改革。在精簡審批數(shù)量的同時，將行政審批改革與12個重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展、多規(guī)合一、權(quán)力清單等工作結(jié)合起來，強化規(guī)范管理，注重上收與下放審批事項的科學(xué)性，充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)推進改革，不斷提升行政審批制度改革的綜合效應(yīng)。

行政審批；制度改革；規(guī)范

行政審批制度改革是政府改革工作的重要突破口和抓手。從2000年開始，海南省政府已經(jīng)對省級行政審批權(quán)進行了11輪集中清理，審批數(shù)量從1000多項減少到了200多項，取得了良好的效果。在全面深化改革的大背景下，海南應(yīng)繼續(xù)深入推進行政審批制度改革，并在總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷增強行政審批制度改革的系統(tǒng)性，擴大改革效應(yīng)，釋放改革紅利，提升改革的綜合效應(yīng)，爭取做到行政審批事項最少、流程最優(yōu)、速度最快、服務(wù)最好。

一、系統(tǒng)推進行政審批制度改革的必要性

在持續(xù)開展了十幾年的行政審批制度改革后，單從數(shù)量上來看，現(xiàn)有的行政審批事項已經(jīng)大幅減少。但從每年兩會上人大代表、政協(xié)委員關(guān)于行政審批制度改革的建議提案以及辦事企業(yè)和群眾的反映來看，行政審批的數(shù)量仍然較多，審批效率較低，且辦事難的情況時有發(fā)生。改革的結(jié)果與外界的感知不一致，其主要原因是行政審批制度改革存在碎片化、部門化、表象化的問題，缺乏系統(tǒng)性。

（一）注重系統(tǒng)性是行政審批制度改革深入開展的客觀需要

行政審批制度改革涉及到上下級政府、部門之間的職權(quán)配置問題，必須十分慎重。海南之前所進行的行政審批集中清理基本上是在凝聚共識的前提下穩(wěn)步推進。在取消、下放和調(diào)整每個行政審批事項，都要反復(fù)征求意見，不停地做相關(guān)部門的工作，直到幾乎所有的部門都同意。一旦出現(xiàn)相關(guān)部門不同意的情形，就不會動這項行政審批事項，甚至還有出現(xiàn)反復(fù)折騰的情況。應(yīng)該說，到目前為止，阻力小、容易取消的行政審批事項都已經(jīng)取消、下放或者調(diào)整，比如取消業(yè)務(wù)量為零或者比較少的行政審批事項就相對容易。剩下的都是有一定的文件依據(jù)、改革阻力大的行政審批事項，是難啃的硬骨頭。再走以前改革的老路子，一項一項的取消、下放或者調(diào)整，不僅要面對部門的強大阻力，而且由于缺乏配套性，效果不一定好。尤為注意的是一旦由于單個行政審批事項改革的效果差，反而會成為攻擊對象，進而影響全面改革的進程。下一步，海南行政審批制度改革一定要有系統(tǒng)性，注重改革措施的整體性和協(xié)同性，應(yīng)當(dāng)有針對性的就某一領(lǐng)域或者企業(yè)、群眾反映強烈的某個方面，集中力量推進。這種系統(tǒng)推進改革的方法，沒有明確的指向某個部門，可以減少改革的阻力，會收到意想不到的效果。

（二）系統(tǒng)推進行政審批制度改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求

隨著經(jīng)濟增速的放緩、下行壓力的增大、投資需求的相對疲軟，市場主體對投資軟環(huán)境的要求更高。在國家嚴(yán)格限制減免稅費、低價提供土地資源等招商方式的情況下，海南各級政府對市場主體的支持實際上只能體現(xiàn)在提供服務(wù)、優(yōu)化管理方面，尤其是政府的行政審批速度一定要快。因為商機轉(zhuǎn)瞬即逝，如果行政審批數(shù)量過多、流程過長，再加上各種重復(fù)或者交叉審批，個別工作人員的低效率或者刁難等情況，投資項目就很有可能流產(chǎn)或者轉(zhuǎn)到其他地區(qū)。必須抓住寶貴時機，加快改革，以政府效率的提升來促進市場優(yōu)化配置資源，營造公平競爭的營商環(huán)境。這些年海南經(jīng)濟的快速發(fā)展為行政審批改革積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，一定要立足省情，在盡量做到“卡爾多改進”的情況下，綜合采取取消、調(diào)整、優(yōu)化等多種措施，系統(tǒng)推進行政審批制度改革。必要時還要敢于打破部門利益的藩籬，犧牲部分單位或者個人的利益。

二、系統(tǒng)推進行政審批制度改革的下一步方向

海南行政審批制度改革已經(jīng)進入了深水區(qū)和攻堅期，必須統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進，做到相互配套、控制風(fēng)險。而要想增強行政審批制度改革的系統(tǒng)性，必須重新審視現(xiàn)有的行政審批改革模式，克服以往盲目追求行政審批數(shù)量的減少、改革工作碎片化、不能形成合力等弊端，認(rèn)真研究、科學(xué)謀劃下一步的行政審批制度改革工作。

（一）行政審批制度改革要與當(dāng)前經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要有機結(jié)合

穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)是當(dāng)前海南省的重要工作目標(biāo)，應(yīng)把行政審批制度改革與項目投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等相關(guān)措施結(jié)合起來。要拋棄以往行政審批制度改革追求單純的數(shù)量減少的弊病，而是以某個領(lǐng)域或者行業(yè)為目標(biāo)來整體推進，對該行業(yè)或者領(lǐng)域涉及的行政審批事項進行統(tǒng)一處理，精簡審批數(shù)量，壓縮審批流程，爭取該行業(yè)或者領(lǐng)域的行政審批速度得到有效提升。

（二）要把行政審批下放與上收有機結(jié)合起來

海南之前將很多省級和地級市政府行政審批權(quán)下放給縣級政府。但部分市縣由于人手不足、缺乏專業(yè)人才等因素承接不好，導(dǎo)致審批的速度更慢、效率更低，辦事企業(yè)和群眾投訴的數(shù)量相比于下放前反而增多。省級政府除了近幾年將一些有關(guān)資源的行政審批事項上收由省級相關(guān)部門審批之外，對市縣政府及部門的行政審批權(quán)上收的情況很少（包括市縣政府及部門沒有能力實施的行政審批事項等）。上收與下放行政審批前后的評估論證不夠，協(xié)調(diào)性相對較差。今后，要更加重視行政審批權(quán)的下放和上收的科學(xué)性，充分調(diào)動省級政府與市縣政府的積極性和發(fā)揮各自的優(yōu)勢，合理配置行政審批權(quán)。

（三）要把行政審批的數(shù)量精簡和規(guī)范管理有機結(jié)合起來

海南之前進行的11輪行政審批制度改革往往局限于審批數(shù)量的精簡。改革以數(shù)量作為單一標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，忽視了改革質(zhì)量和對象的實際體驗。這也是導(dǎo)致辦事群眾對行政審批仍然不滿意的重要原因之一。而且，對保留下來行政審批事項的管理也不夠規(guī)范，各個行政審批事項之間、各要素的具體內(nèi)容、流程的先后順序等還存在許多不規(guī)范的地方，造成不同審批人員對有關(guān)政策法規(guī)和受理要求的理解不同，以及各行政區(qū)域內(nèi)的管理要求各異，對統(tǒng)一行政審批事項，市場會有不同的受理、審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。從各級政府政務(wù)中心公開的行政審批情況來看，大多限于對各個行政審批的基本情況的公布，缺乏精細(xì)化的管理。對各個行政審批的要素、材料要求、告知程序、中介服務(wù)、格式文本、一次性告知書等往往沒有詳細(xì)提供，導(dǎo)致企業(yè)和群眾辦事困難。個別單位和辦事人員在公開的行政審批之外，還以事前備案等為名變相進行行政審批。

（四）行政審批制度改革要與其他重要改革工作結(jié)合起來

全面深化改革涉及到方方面面的問題，其中“多規(guī)合一”、權(quán)力清單制度、農(nóng)墾改革、工業(yè)園區(qū)改革等被列為海南省委省政府重點改革事項。要將行政審批制度改革與“多規(guī)合一”等省重點改革事項統(tǒng)一起來，共同推進，形成合力，借助其他改革成果，增強改革措施的配套性。

三、系統(tǒng)推進行政審批制度改革的具體措施

為了提高行政審批制度改革的系統(tǒng)性，在制定具體改革措施時需要進行模塊化處理，立體化、集成化推進，對具有相同性質(zhì)或者互相關(guān)聯(lián)的行政審批事項，綜合采取取消、下放、上收、調(diào)整、并聯(lián)、流程再造、精簡材料等多種方式來一并改革，爭取在某些方面取得有突破性的成果。

（一）要分領(lǐng)域、分行業(yè)來聯(lián)合推進行政審批改革

要對現(xiàn)有的省級和市縣政府行政審批權(quán)進行統(tǒng)一梳理，跳出單個行政審批的視角，打破部門之間的制約，通盤考慮相關(guān)行政審批事項的關(guān)聯(lián)性、相似性、交叉性、替代性等因素，將涉及某個領(lǐng)域或者行業(yè)的政府相關(guān)部門及其行政審批事項集中起來進行改革，聯(lián)合推進，協(xié)同處理。能夠取消的盡量取消，能夠簡化的盡量簡化，解決好交叉審批、反復(fù)審批的問題，并將涉及該領(lǐng)域或者行業(yè)的行政審批事項整合程一個行政審批模塊，爭取對外以一個行政審批的形式出現(xiàn)，其余的對內(nèi)轉(zhuǎn)化成為多個部門之間的并聯(lián)審批或者征求意見。這樣一來，該領(lǐng)域或者行業(yè)的行政審批速度和規(guī)范化程度才會有質(zhì)的提升。從目前的情況來看，可以考慮將大量與項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生相關(guān)，包括直接相關(guān)和間接相關(guān)的行政審批事項進行模塊化處理的試點。要認(rèn)真梳理與項目投資有關(guān)的行政審批，尤其是涉及12個重點產(chǎn)業(yè)的審批事項，大力進行精簡優(yōu)化，確實提高項目建設(shè)的速度；取消或者降低有關(guān)新型產(chǎn)業(yè)方面的準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面的行政審批流程，以促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；對與當(dāng)事人關(guān)系更加密切、審批業(yè)務(wù)量更大、涉及民生的行政審批事項進行梳理，從個人全面發(fā)展的角度，從生、長、老、病、死等各個環(huán)節(jié)入手，爭取整合成幾個行政審批模塊，為群眾生活提供更加便利的條件等。

（二）要適當(dāng)將市縣政府部分的行政審批權(quán)上收由省政府及其部門來行使

要統(tǒng)一對現(xiàn)有的市縣政府行政審批權(quán)進行調(diào)研評估，嚴(yán)格履行征求意見、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等程序，在充分考慮省級政府和市縣政府行政審批實施能力的基礎(chǔ)上，將方便企業(yè)和群眾辦事的行政審批事項堅決下放給市縣政府。同時考慮將一些市縣政府及部門審批速度較慢、效率較低、效果較差的事項上收由省級政府部門實施，做到人力資源的優(yōu)化配置。對有關(guān)自然資源的統(tǒng)一調(diào)配、項目的集中審批等領(lǐng)域，要采取鏈條式集中辦理、聯(lián)合審批的方式，統(tǒng)一由同一級政府相關(guān)部門審批；實行“多規(guī)合一”以后，有關(guān)規(guī)劃的審批權(quán)要盡量集中到省級政府部門；要取消那種省級政府部門與市縣政府部門同時進行的審批事項，將兩級審批精簡為一級審批；重點對之前下放市縣的省級行政審批事項要進行調(diào)研評估，對下放效果不好的行政審批事項，要考慮重新收回由省級政府部門來行使。

（三）要更加重視下放行政審批事項的科學(xué)性和合理性

大量的簡政放權(quán)會留下社會服務(wù)和管理的真空，在這樣的條件下，如果沒有承接者，改革還是沒有成功。所以，在下放行政審批權(quán)時，要加強調(diào)查研究，除了考慮地理上的便利、方便企業(yè)和群眾之外，還要認(rèn)真研判各個市縣承接能力、審批的關(guān)聯(lián)性等因素，再決定是否下放。

1.要結(jié)合各個市縣的不同情況來有針對性的分別下放行政審批事項。下放行政審批權(quán)時不要大一統(tǒng)，要考慮每一個市縣的實際情況，征求每一個市縣的意見，要分市縣的不同情況來下放行政審批，至少應(yīng)當(dāng)分為縣級市和縣、自治縣兩種情況。因為把縣級政府當(dāng)作地級政府來看待，將一些本應(yīng)由地級市審批的事項下放給縣級政府，縣級市的政府尚難以承接，更何況經(jīng)濟發(fā)展落后、人口較少的普通的縣、自治縣。尤其是將省級及地級市行政審批權(quán)下放市縣時要充分借鑒現(xiàn)有?？谑小⑷齺喪械慕?jīng)驗，看是否由地級市下放到區(qū)政府及其部門、下放后的執(zhí)行效果如何等，再決定是否下放市縣。甚至可以考慮對19市縣中的每一個市縣進行有針對性地單獨下放行政審批權(quán)。

2.要分職能部門來區(qū)別下放行政審批權(quán)。有些職能部門的行政審批事項的業(yè)務(wù)量不大、專業(yè)能力要求也不高，可以考慮下放給市縣；有些職能部門的行政審批業(yè)務(wù)量比較大、對專業(yè)能力要求比較高，而從市縣政府相關(guān)部門的情況來看，其人員編制、專業(yè)能力等根本難以承接，則不應(yīng)下放。比如有些市縣政府的相關(guān)部門只有4、5個人，卻有20多項行政審批事項。實際上除去局領(lǐng)導(dǎo)，只有2、3個人在具體從事這20多項行政審批，根本應(yīng)付不過來；一些行政審批的技術(shù)性要求很高，市縣找不到相應(yīng)的專業(yè)人員來從事這項工作。

3.需要中介機構(gòu)進行評估評審的行政審批事項要慎重下放。由于海南經(jīng)濟發(fā)展較慢等原因，海南省的中介機構(gòu)大部分都集中在?？冢嚓P(guān)市縣并沒有相關(guān)的機構(gòu)。有些行政審批需要中介機構(gòu)進行評估評審，提供一些證明材料，來輔助行政機關(guān)進行審批。下放這一類行政審批權(quán)時，要調(diào)查了解市縣是否有相關(guān)的中介機構(gòu)，再決定下放，否則到頭來還是需要行政相對人在海口和其他市縣之間來回跑，更加費事。

4.要注意考慮下放行政審批事項的關(guān)聯(lián)性問題。不少行政審批事項之間相互關(guān)聯(lián)，共同服務(wù)于某個目標(biāo)，比如某類項目審批等。在下放這類行政審批事項時，要顧及審批的替代性、相似性、交叉性，爭取一并下放，提高放權(quán)的協(xié)同性、聯(lián)動性。還可以考慮以標(biāo)的的大小、難易程度等作為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)定行政審批的層級，讓省級和市縣政府對同一個行政審批事項均享有審批權(quán)，以避免做一件事，需要在省和市縣之間來回奔跑。

（四）要加強對現(xiàn)有行政審批事項的規(guī)范管理

規(guī)范審批行為、壓縮審批時限是改革的重點和難點。除了繼續(xù)取消或者調(diào)整行政審批事項之外，對現(xiàn)有的行政審批也要進行規(guī)范管理，優(yōu)化流程，提高效率。

1.提高行政審批的公開透明度。進一步梳理規(guī)范行政審批事項，明確優(yōu)化審批流程，列出詳細(xì)行政審批的要素，提供行政審批申請書的模板及填寫說明等，給行政相對人辦事提供便利。

2.大力推行網(wǎng)上審批。要進一步完善行政審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)行政審批材料、結(jié)果跨部門互認(rèn)、共享共用，提供實時查詢行政審批事項辦理進展情況等，鼓勵行政相對人從網(wǎng)上申請行政審批。

3.探索一窗受理、并聯(lián)審批?？梢钥紤]將多級審批改為一級審批加上內(nèi)部征求意見的模式，實行一個窗口對外，提高行政效率。至少應(yīng)當(dāng)將一些相同、相近或者相關(guān)聯(lián)的行政審批事項以及相關(guān)職能部門人員集中起來進行審批，減少審批的環(huán)節(jié)。

4.精簡申報材料。凡無法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的材料一律取消；對一些部門保存的材料可以通過共享的方式取得；在前一個行政審批環(huán)節(jié)中已經(jīng)提交過的材料，下一個審批環(huán)節(jié)不應(yīng)再要求當(dāng)事人提供。

5.實行書面一次性告知。目前，有關(guān)部門工作人員在辦理行政審批時一般實行的是口頭告知，行政相對人既難以準(zhǔn)確獲知信息，也不利于進行監(jiān)督。建議今后海南省各級政府及其部門在行政審批告知時實行書面以一次性告知，并根據(jù)行政審批事項的具體情況，科學(xué)設(shè)計一次性書面告知書的格式，以提高告知的成效。

6.要杜絕各種變相行政審批行為。一些部門和人員經(jīng)常打著備案、要求事先檢查和確認(rèn)等名義變相進行行政審批，對此一定嚴(yán)格禁止。

（五）要將行政審批制度改革與當(dāng)前開展的“多規(guī)合一”改革等其他重點改革共同推進

目前，海南省正在推行省域“多規(guī)合一”改革、全力清單制度、園區(qū)改革、農(nóng)墾改革等多項重點改革工作。要將行政審批制度改革與上述重點改革工作有機結(jié)合起來，相輔相成，相互促進。行政審批制度改革既可以借鑒其他改革的成果，也要為其他改革提供助力。

1.將行政審批制度改革與“多規(guī)合一”改革有機結(jié)合。在現(xiàn)有的法律框架下，各種規(guī)劃之間是銜接關(guān)系，導(dǎo)致各規(guī)劃之間互為前置、沖突不斷，直接影響到了建設(shè)項目的行政審批。2015年中央同意海南省開展“多規(guī)合一”改革以來，其中一個重要的目的就是精簡有關(guān)規(guī)劃的行政審批，編制的海南省總體規(guī)劃（空間類）也將為下一步有關(guān)規(guī)劃的行政審批改革提供了技術(shù)支撐。要以此為契機，積極探索以總體規(guī)劃代替項目立項審批、以區(qū)域性規(guī)劃的評估評審覆蓋單個項目評估評審等行政審批改革措施，并集中在統(tǒng)一的信息平臺進行同步、聯(lián)合行政審批，一攬子解決土地、林地、海洋等規(guī)劃審批問題。

2.將行政審批制度改革融入權(quán)力清單制度改革。推行權(quán)力清單制度是推進深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，其中包括行政審批清單。要結(jié)合中央有關(guān)部門的具體要求，進一步對全省的行政審批事項進行清理，將一些似是而非、打擦邊球性質(zhì)的事項排除出行政審批目錄，列入其他權(quán)力清單等。尤其是要加強對與行政許可密切相關(guān)的政府內(nèi)部審批事項的清理。因為外部的行政許可實際上與政府內(nèi)部審批往往是相互依存，相互交織的，共同構(gòu)成嚴(yán)密的行政管理網(wǎng)絡(luò)。行政相對人在提出申請之后，復(fù)雜的內(nèi)部審批同樣會影響效率。目前，海南行政審批制度改革的主要涉及行政許可，對政府內(nèi)部審批的改革工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要盡快啟動對各級政府內(nèi)部行政審批的清理工作，能取消的盡量取消，能簡化的盡量簡化，壓縮內(nèi)部流轉(zhuǎn)的程序和環(huán)節(jié)。還可以借鑒公司的管理模式，有針對性的將外部的行政許可轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的行政審批，并以政府內(nèi)部工作效率的提高來促進外部工作效率的提升。同時，還可以考慮配套的對有關(guān)經(jīng)濟管理部門的“三定”方案等進行重新編制和推行，精簡機構(gòu)和人員，多管齊下，力爭在審批部門、權(quán)限、人員、時間、效率等方面更加優(yōu)化。

3.要將行政審批制度改革與與園區(qū)、農(nóng)墾等改革工作緊密結(jié)合起來。要對涉及農(nóng)墾改革的行政審批事項進行梳理，尤其是政府及其部門授權(quán)或者委托原省農(nóng)墾總局的行政審批權(quán)，進一步理順農(nóng)墾與市縣政府、省政府有關(guān)部門的關(guān)系，避免農(nóng)墾總局不再作為實體機構(gòu)存在后可能產(chǎn)生的行政管理真空，為下一步的農(nóng)墾改革提供制度保障。要發(fā)揮工業(yè)園區(qū)在行政審批制度改革中的試點作用，充分利用園區(qū)扁平化管理、聚集在特定區(qū)域等優(yōu)勢，在嚴(yán)格控制風(fēng)險的情況下，積極探索一站式審批、負(fù)面清單、聯(lián)合驗收等改革措施，并在條件成熟的時候，將在園區(qū)試行有效的各種措施推廣到園區(qū)之外。

（六）要充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)來推動行政審批制度改革

海南作為經(jīng)濟特區(qū)，所擁有的特殊優(yōu)勢之一就是能夠?qū)曳煞ㄒ?guī)的具體規(guī)定進行變通，實施特殊的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟管理體制。在進行行政審批制度改革的過程中，也要充分運用有步驟的繼續(xù)暫停實施、下放和上收更多的行政審批事項。一是要逐步從停止實施和下放業(yè)務(wù)量小的行政審批事項到停止實施和下放業(yè)務(wù)量大的行政審批事項。二是要逐步從停止實施和下放一般性的行政審批事項到停止實施和下放關(guān)鍵性的行政審批事項。三是要取消或者合并一些重復(fù)性的行政審批事項，包括同級政府多個部門之間、上下級政府主管部門之間對幾乎相同的事項進行的反復(fù)審批。四是要上收一些市縣實施效果較差的行政審批事項。五是要減少行政審批事項的要素內(nèi)容。六是要集中清理海南之前通過立法增設(shè)的行政審批事項或者增加的行政審批要素。

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（作者單位：海南省法制辦）

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