印尼大米生產(chǎn)的癥結(jié)及對(duì)策分析

◎王道征 魏 寧

印尼大米生產(chǎn)的癥結(jié)及對(duì)策分析

◎王道征 魏 寧

糧食安全是當(dāng)今國際政治的重要議題，確保糧食供需平衡對(duì)國家安全意義重大。作為熱帶國家，印尼有優(yōu)越的水稻種植條件，充足的勞動(dòng)力，肥沃廣袤的土地，然而印尼國內(nèi)水稻生產(chǎn)難以滿足自身消費(fèi)需求。印尼大米供不應(yīng)求受多種因素影響，如國民消費(fèi)習(xí)慣、人口的急劇增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后等。為擺脫大米生產(chǎn)不足困境，印尼應(yīng)通過提高水稻種植技術(shù)、引導(dǎo)國民改善傳統(tǒng)膳食結(jié)構(gòu)、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等手段改變現(xiàn)狀，保障糧食供給。與此同時(shí)，印尼大米生產(chǎn)困境能為中國糧食生產(chǎn)提供借鑒，為中國確保糧食安全提供參考。

印尼大米 生產(chǎn)癥結(jié) 對(duì)策

一、1945年獨(dú)立后印尼大米生產(chǎn)概況

歷史上印尼曾經(jīng)有過稻米種植的輝煌時(shí)期，16世紀(jì)前后，大米在爪哇是最重要的商品，當(dāng)時(shí)東南亞最繁華的都市馬六甲的大米也主要靠爪哇供應(yīng)。然而到1945年印尼擺脫殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立時(shí)，印尼的稻米產(chǎn)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國內(nèi)需求，不得不通過進(jìn)口滿足國內(nèi)的消費(fèi)。到20世紀(jì)70年代末，印尼已成世界上最大的大米進(jìn)口國之一。這種情況從80年代逐漸開始好轉(zhuǎn)，1984年，印度尼西亞水稻產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)自給自足。但進(jìn)入90年代之后，印尼政府將發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，加上人口的快速增長(zhǎng)，1991-1994年，稻米產(chǎn)量一路下滑至4660萬噸。此時(shí)，印尼大米進(jìn)口開始增加，政府意識(shí)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，再次加大對(duì)水稻生產(chǎn)的投入。1995-1996年，印尼全國稻米總產(chǎn)量增長(zhǎng)至5105萬噸，開始高于國內(nèi)消費(fèi)的總量，再次實(shí)現(xiàn)大米自給自足。1996-2007年，印尼水稻產(chǎn)量呈波動(dòng)趨勢(shì)發(fā)展，總體上變化不大，但隨著印尼國內(nèi)人口的急劇增長(zhǎng)已經(jīng)難以滿足需求。

2008年國際大米價(jià)格增幅明顯，給印尼等大米進(jìn)口國家?guī)磔^大影響，加劇一些國家內(nèi)部的貧困現(xiàn)狀。為此東盟和中日韓三國簽訂了東盟與中日韓大米緊急儲(chǔ)備 (APTERR)協(xié)議，確定10+3各國共為該機(jī)制專儲(chǔ)787000噸大米以應(yīng)對(duì)國際米價(jià)波動(dòng)或者地區(qū)自然災(zāi)害和人道主義援助對(duì)大米的緊急需求。[1]但這并不能解決印尼大米短缺的現(xiàn)狀。多年來，印度尼西亞一直致力于實(shí)現(xiàn)大米供應(yīng)的自給自足，但這一目標(biāo)僅在20世紀(jì)80年代中期和2008-2009年得以短暫實(shí)現(xiàn)。

在1969-1990年期間，印尼種植稻米的面積增加了33%左右。然而從那時(shí)起，許多在爪哇的稻田也轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途。[2]僅以爪哇巴拉特地區(qū)為例，1993年其稻田收獲面積為2 152 592公頃，到2015年則銳減至1 857 612公頃。[3]2016年印尼大米產(chǎn)量達(dá)7914萬噸，比2015年增長(zhǎng)11%，印尼已實(shí)現(xiàn)大米自給自足。但總體來講，印尼的大米生產(chǎn)沒有維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定且充足的水平，未來大米生產(chǎn)仍可能產(chǎn)生浮動(dòng)，因此需要印尼各方繼續(xù)加大對(duì)水稻種植的扶持力度。

二、印尼政府為提高糧食生產(chǎn)所做的努力

谷物結(jié)轉(zhuǎn)庫存量是指新的谷物收獲時(shí)倉庫中的原有庫存，它是衡量食物安全的最基本指標(biāo)。[4]2001年，世界谷物結(jié)轉(zhuǎn)庫存量平均能保障107天的消費(fèi)需求，但到了2002年，世界谷物消費(fèi)超過了生產(chǎn)，這個(gè)保障數(shù)值減少了三分之一下降為71天。在印尼，歷屆政府也充分意識(shí)到食物短缺的嚴(yán)峻形勢(shì)，采取多種舉措提高糧食產(chǎn)量。

(一)蘇加諾時(shí)期

由于常年戰(zhàn)亂，1945年獨(dú)立時(shí)印尼國內(nèi)糧食生產(chǎn)百廢待興，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞。蘇加諾上臺(tái)后曾把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生產(chǎn)尤其是糧食作物生產(chǎn)放在重要位置，修復(fù)遭戰(zhàn)亂破壞的水利設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)村合作社的發(fā)展，但國內(nèi)稻米產(chǎn)量仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國內(nèi)需求。1956年蘇加諾政府制定并實(shí)施“五年建設(shè)計(jì)劃”力圖改變殖民地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，1950-1952年實(shí)施了 “三年大米自給計(jì)劃”，1961一1969年實(shí)施 “八年全面建設(shè)計(jì)劃”，但由于缺乏資金、技術(shù)又拒絕接受外部援助，上述戰(zhàn)略在實(shí)現(xiàn)程度上大打折扣。加之五十年代和六十年代印尼人口年均增長(zhǎng)率超過3%，人均消費(fèi)水平越來越高，滿足糧食自給自足的愿望最終沒能實(shí)現(xiàn)。

(二)蘇哈托時(shí)期

蘇哈托上臺(tái)后利用各種手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，著力解決糧食供應(yīng)不足的問題，力圖實(shí)現(xiàn)大米自給自足，這種戰(zhàn)略也被外界稱為 “綠色革命”。當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要重點(diǎn)就是開發(fā)用于國內(nèi)消費(fèi)的糧食作物。1967年，印尼政府頒布了外國投資法令，一改蘇加諾時(shí)期對(duì)外封閉的政策，開始引進(jìn)外資和先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，印尼農(nóng)業(yè)開發(fā)戰(zhàn)略開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。1969-1974年印尼實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃的工作重點(diǎn)就是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及與農(nóng)業(yè)相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)。為了穩(wěn)定國內(nèi)形勢(shì)，滿足國內(nèi)糧食需求，蘇哈托在20世紀(jì)70年代又發(fā)起了綠色革命，它最明顯的成效就是使印尼大米產(chǎn)量從1969年的1052萬噸增長(zhǎng)到1973年的1452萬噸，增幅遠(yuǎn)超預(yù)期目標(biāo)，高達(dá)46.5%。

1979年以后，蘇哈托政府采取了一項(xiàng)名為“特別加強(qiáng)” （INSUS）的計(jì)劃，通過引進(jìn)高產(chǎn)品種水稻，合理運(yùn)用肥料、農(nóng)業(yè)機(jī)械，使印尼水稻產(chǎn)量得以大幅提升。1980年和1987年政府又分別實(shí)施了特別努力計(jì)劃 （OPSUS）和超級(jí)特別加強(qiáng)計(jì)劃 （SUPRA INSUS）。隨著此類創(chuàng)新計(jì)劃的實(shí)施，印尼水稻總收獲面積大幅增加。為了確保稻農(nóng)種植的積極性，政府又出臺(tái)了一系列激勵(lì)政策，制定合理稻米收購價(jià)格，提高水稻種植利潤(rùn)。同時(shí)，政府還增加了補(bǔ)貼投入，如提供肥料、種子和農(nóng)藥等的信貸。面對(duì)日益增長(zhǎng)的化肥需求，蘇哈托政府支持國內(nèi)化肥行業(yè)的發(fā)展，并對(duì)之進(jìn)行有效協(xié)調(diào)以確保產(chǎn)品不斷分銷各地。在這一政策的有力支持下印尼水稻種植業(yè)的氮磷鉀肥消耗量急劇增長(zhǎng)。1984年印尼稻田的化肥用量是18 400噸，1997年激增至4174000噸；1997年氮肥消費(fèi)量增加到3 008 805噸；磷肥消耗量從1969年的42 780噸增加到1997年的678 100噸；鉀肥的消耗也從1969年的13 700噸增長(zhǎng)到1997 年的 330 671 噸。［5］

表1是1996-2007年印尼水稻產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)表。

表1 1996-2007年印尼大米產(chǎn)量 單位：百萬噸

(三)蘇西洛時(shí)期

蘇西洛任期內(nèi)主要采用兩種方式來達(dá)到水稻自給自足。一方面通過刺激技術(shù)創(chuàng)新和提供化肥補(bǔ)貼來鼓勵(lì)農(nóng)民增加生產(chǎn)；另一方面，政府試圖通過 “一日無米” （每周） 或 “一餐無米” （每天）來促進(jìn)其他主食的消費(fèi)。同時(shí)，蘇西洛政府撥出更多的國家資金用于農(nóng)業(yè)部門基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。根據(jù)這個(gè)計(jì)劃，在2015-2018年間政府將修復(fù)300萬公頃的灌溉設(shè)施。政府的進(jìn)一步干預(yù)措施包括修復(fù)用于水利灌溉的基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)種子、肥料和農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行分配也起到了明顯的效果。2008年，印尼農(nóng)業(yè)部在原有基礎(chǔ)上多撥出2.5萬億盾預(yù)算支持糧食作物生產(chǎn)，包括提供優(yōu)良種子、為農(nóng)業(yè)貸款提供利率津貼及對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，政府在2008年為全國農(nóng)戶提供的肥料津貼為14.6萬億盾，2009年進(jìn)一步提升至20.6萬億盾；稻種津貼2008年度預(yù)算為33萬億盾，2009年將達(dá)到35萬億盾。此外，印尼政府對(duì)農(nóng)民提供的無抵押貸款也不斷增加，2006年無息貸款為5 000億盾，2007年增長(zhǎng)至7 450億盾。［6］

(四)佐科時(shí)期

2014年佐科上臺(tái)后，把農(nóng)業(yè)作為其執(zhí)政工作的重點(diǎn)之一。上臺(tái)伊始佐科就表示，希望在執(zhí)政的第二年 （2015年）印尼能停止進(jìn)口大米，2016年能夠?qū)崿F(xiàn)玉米和大豆自給自足。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)佐科出臺(tái)一些列舉措。佐科政府計(jì)劃從2014年起5年內(nèi)撥款約15億美元財(cái)政預(yù)算用于修建25-30座水壩等灌溉設(shè)施，同時(shí)向農(nóng)民提供更多優(yōu)質(zhì)種子和肥料，在全國推行新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以支持印尼農(nóng)業(yè)發(fā)展。［7］為解決國內(nèi)糧食問題，佐科在2015年3月表示，政府會(huì)努力改善基礎(chǔ)設(shè)施以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時(shí)將出臺(tái)包括建設(shè)灌溉系統(tǒng)，分配拖拉機(jī)、種植機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)和種子等一系列解決措施。此外，政府還將分配41000多臺(tái)拖拉機(jī)給農(nóng)民，以鼓勵(lì)農(nóng)民努力提高糧食產(chǎn)量。[8]為了保障糧農(nóng)收益，解決農(nóng)民賣糧的后顧之憂，印尼大米進(jìn)出口以及國內(nèi)糧食價(jià)格均由政府統(tǒng)一規(guī)劃。印尼國家物流局壟斷進(jìn)出口大米等業(yè)務(wù)，通常從國內(nèi)供應(yīng)商或外國出口商處購買150-200萬噸的大米，并負(fù)責(zé)在印尼國內(nèi)處理分銷流程，進(jìn)而維護(hù)國內(nèi)稻米價(jià)格穩(wěn)定，以便農(nóng)民在收獲季節(jié)獲得良好的價(jià)格。如果農(nóng)民不能向貿(mào)易商出售未經(jīng)破壞的大米，政府將通過國家物流局購買所有剩余的未碾米。為了確保糧農(nóng)利益，維護(hù)糧食安全，佐科政府延續(xù)了對(duì)大米收購定價(jià)的做法。表2是2017年9月政府出臺(tái)的大米最高零售價(jià)：

表2 印尼大米最高零售價(jià) 單位：盾/公斤

三、印尼大米問題的癥結(jié)

(一)過于倚重大米的消費(fèi)習(xí)慣

據(jù)印尼政府統(tǒng)計(jì)，印尼人每日所需的熱量和蛋白質(zhì)主要從大米中獲取，從大米中攝入的熱量和蛋白質(zhì)大約占每日需求的50%和40%。印尼人對(duì)大米情有獨(dú)鐘，是世界上第三大大米消費(fèi)國。根據(jù)2014年 《華爾街日?qǐng)?bào)》報(bào)道，印尼每人年均消費(fèi)大米約125公斤，2012年印尼中央統(tǒng)計(jì)局（Badan Pusat Statistik）對(duì)印尼人均稻米消費(fèi)量的估計(jì)值是每人139公斤，而到了2017年印尼人均稻米消費(fèi)記錄已經(jīng)提升至150公斤左右。[9]為了改變印尼人民過于倚重大米的消費(fèi)傾向保障食品安全，也為了確保食品的多樣性，印尼政府鼓勵(lì)老百姓選擇大米之外的碳水化合物食品作為主食。為此在2010年政府組織了 “一天不吃大米”的活動(dòng)，并通過各種方式進(jìn)行宣傳，然而收效甚微。無奈之下印尼在2011年將 “一天不吃大米”的口號(hào)改為 “一餐不吃大米”，但這仍然無法改變印尼人民由來已久的消費(fèi)習(xí)慣，人們對(duì)食用大量木薯并不感興趣。在2012年雅加達(dá)召開的食品安全論壇上印尼總統(tǒng)無奈的表示，只要過度依賴稻米作為國家主食，我國將繼續(xù)面對(duì)未來的糧食危機(jī)。

(二)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，機(jī)械化程度相對(duì)較低

印尼的稻米生產(chǎn)以小農(nóng)為主，約占印度尼西亞水稻生產(chǎn)的90%，每個(gè)農(nóng)民平均占地面積不足0.8公頃。印尼現(xiàn)有灌溉基礎(chǔ)設(shè)施有效地使用和維護(hù)程度有限，從而降低生產(chǎn)力。印尼是群島國家，島與島之間運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施特別是優(yōu)質(zhì)公路建設(shè)有待加強(qiáng)，在一定程度上影響稻米運(yùn)輸阻礙了稻米貿(mào)易。盡管90年代后期以來印尼進(jìn)行了水利修復(fù)工作，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施依然較薄弱。

（三）人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)

印尼的糧食問題與人口增長(zhǎng)密不可分。在20世紀(jì)70年代，印尼水稻平均增長(zhǎng)率為1.5%，但仍趕不上同期2.1%的平均人口增長(zhǎng)率。70年代情況有所好轉(zhuǎn)，水稻和人口的平均增長(zhǎng)率分別為3.6%和2.3%，但年均大米消費(fèi)增長(zhǎng)率高達(dá)4.3%，[10]國內(nèi)糧食生產(chǎn)仍無法滿足需求。據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，從1990年到2015年，印尼平均人口增長(zhǎng)率維持在1.5%左右的水平，到2020年印尼人口預(yù)計(jì)將達(dá)到2.7億。[11]人口的迅速增長(zhǎng)不僅會(huì)導(dǎo)致大米需求量的激增，同時(shí)還會(huì)間接影響稻米種植面積。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的人向食物鏈高端攀升，加大了印尼國內(nèi)對(duì)肉類等產(chǎn)品的需求。而谷物密集型的牛羊和禽類養(yǎng)殖導(dǎo)致玉米、大豆、番薯等消耗量激增，這就要求增加這些谷物產(chǎn)品的種植面積，面對(duì)土地面積有限的現(xiàn)實(shí)，不得不擠壓一定的水稻種植土地以滿足需求谷物增長(zhǎng)需求。

（四）農(nóng)戶種植稻米意愿不夠堅(jiān)定

對(duì)于印尼政府來講，真正的挑戰(zhàn)在于如何激勵(lì)數(shù)以百萬計(jì)的小農(nóng)戶積極參與國家增加稻米生產(chǎn)的計(jì)劃，小農(nóng)戶是生產(chǎn)稻米的主力，因而重點(diǎn)是提高小農(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)量。［12］在一些農(nóng)民的價(jià)值體系里，種植水稻的意愿有限，政府制定的法令和政策在地方執(zhí)行力度也不夠。提高水稻產(chǎn)量需要全方位的努力，其中包括大規(guī)模動(dòng)員農(nóng)戶，利用技術(shù)、金融和人力資源為提高水稻種植面積和產(chǎn)量努力。相較于玉米等其它農(nóng)作物的種植，水稻對(duì)水資源要求更為嚴(yán)苛，而近年來旱災(zāi)和洪澇也影響農(nóng)戶種植水稻的收成，尤其是2010年拉尼娜等極端天氣對(duì)印尼農(nóng)戶稻米生產(chǎn)造成重創(chuàng)，不得不進(jìn)口大米維持國內(nèi)需求。對(duì)于一些地處偏遠(yuǎn)無法獲取灌溉水源的農(nóng)戶，極端天氣更是影響其種植水稻的積極性。

(五)水稻種植面積增長(zhǎng)緩慢

印尼水稻種植面積增長(zhǎng)緩慢。據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年印尼水稻種植面積為13253450公頃，2015年為14116638公頃，從2010年到2015年印尼水稻種植面積平均增長(zhǎng)率為1.54%，雖高于同期1.38%的人口增長(zhǎng)率，但總體來講仍難以滿足國內(nèi)龐大的大米消費(fèi)需求。伴隨著城市、道路、工業(yè)設(shè)施的擴(kuò)建，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)作物的種植需求，印尼未來完全實(shí)現(xiàn)大米自給自足仍面臨不小壓力。

四、印尼大米問題的可行應(yīng)對(duì)舉措

（一）控制人口數(shù)量，保障供給

有 “環(huán)境運(yùn)動(dòng)宗師”之稱的萊斯特·R·布朗認(rèn)為穩(wěn)定的人口數(shù)量和消除貧困是確保糧食安全的有效手段之一。如何將糧食價(jià)格特別是水稻價(jià)格維持在穩(wěn)定水平是印尼的一個(gè)重要課題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，印尼貧困地區(qū)平均把收入的一半以上用在食物消費(fèi)上，其恩格爾系數(shù)遠(yuǎn)高于印尼平均值。因此，通貨膨脹或者糧食欠收對(duì)大米價(jià)格的壓力，可能會(huì)對(duì)那些貧困人口造成嚴(yán)重后果，甚至?xí)U(kuò)大貧困人口的規(guī)模。而人口的急劇增長(zhǎng)不僅加重了印尼糧食生產(chǎn)的負(fù)擔(dān)，而且隨之而來的城市化進(jìn)程帶動(dòng)住房等需求增加也會(huì)擠壓稻米種植面積。雖然印尼近十年來的貧困率逐步下降，但下降趨勢(shì)逐步放緩，在農(nóng)村甚至出現(xiàn)了貧苦人口數(shù)量反彈的現(xiàn)象。表3是印尼貧困率統(tǒng)計(jì)表。

由于農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況難以改觀，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)戶開始涌入城市尋找工作，但工作崗位有限的現(xiàn)狀使得一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民無職可謀。據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局和世界銀行統(tǒng)計(jì)，2010年印尼勞動(dòng)力數(shù)量為116500000左右，而失業(yè)人口數(shù)量就達(dá)8300000，占比7.1%，到了2016年，失業(yè)人口下降到7600000，占總勞動(dòng)人口的6.2%。其中，部分失業(yè)人口不僅荒廢了農(nóng)村土地，而且不得不靠政府救濟(jì)過活，這進(jìn)一步加劇當(dāng)前糧食緊缺的現(xiàn)狀。對(duì)于印尼政府來講，實(shí)行切實(shí)有效的計(jì)劃生育政策將人口數(shù)量控制在合理的區(qū)間內(nèi)至關(guān)重要，人口數(shù)量穩(wěn)定了，政府才會(huì)有更多的精力減少貧困等問題，進(jìn)而提高糧食供給。

表3 印度尼西亞貧困率統(tǒng)計(jì) （2007-2015） 單位：%

（二）提高土地利用率，合理開發(fā)新土地

印尼地域面積遼闊，但印尼各糧食產(chǎn)區(qū)的墾植指數(shù)差距較為懸殊，據(jù)統(tǒng)計(jì)爪哇的開發(fā)率高達(dá)48%，蘇門答臘和蘇拉威西10%，加里曼丹3%，伊里安查雅僅0.1%。據(jù)估計(jì)，全國尚有4 000多萬公頃荒地可供開墾，而這些荒地幾乎都在爪哇以外的地區(qū)。［13］據(jù) 2007年《羅盤報(bào)》的報(bào)道，印尼在用耕地面積占總陸地面積的4.5%，森林區(qū)域占比最大為63%，種植園和旱地分別占比8.5%和7.8%，房屋、旱地和茅草地總共占陸地面積的13%，這也顯示出印尼耕地增長(zhǎng)潛力巨大。20世紀(jì)末，印尼在加里曼丹中部開辟100萬公頃的稻谷種植區(qū)，擴(kuò)大種植面積，并注意選擇優(yōu)良稻種，使得印尼的水稻生產(chǎn)在2000年以后躍上了一個(gè)新的臺(tái)階。然而這遠(yuǎn)不能滿足印尼日益增長(zhǎng)的大米需求，據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局預(yù)測(cè)，到2030年印尼的大米需求將達(dá)到5900萬噸，為此印尼將需要新開墾1180萬公頃耕地。［14］除了開墾新的土地外，對(duì)于原有糧食產(chǎn)區(qū)，鑒于其人口高度集中、土地競(jìng)爭(zhēng)激烈、種植壓力加劇的矛盾，要不斷增加種植周期，提高糧食作物生產(chǎn)力。將水稻研發(fā)和提高土地利用率作為工作的重點(diǎn)，將研發(fā)高產(chǎn)水稻品種作為提高產(chǎn)量的突破口，同時(shí)積極改善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施。在條件允許的情況下，增加水稻種植強(qiáng)度、改善灌溉系統(tǒng)，確保每年三次稻米作物生產(chǎn)周期。同時(shí)，要健全病蟲害管理和預(yù)防控制害蟲發(fā)生機(jī)制。

(三)完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

水利等基礎(chǔ)設(shè)施的完善對(duì)提高糧食產(chǎn)量作用明顯，印尼在90年代中后期推行水利灌溉系統(tǒng)的修復(fù)工作，糧食產(chǎn)量在90年代后期得以穩(wěn)步增長(zhǎng)。但印尼國內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍不容樂觀。20世紀(jì)40年代，反殖民戰(zhàn)爭(zhēng)、二戰(zhàn)以及內(nèi)亂等造成印尼國內(nèi)水利系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，20世紀(jì)60年代，全國約有60%的灌溉系統(tǒng)亟待修復(fù)。蘇哈托上臺(tái)后開始大力恢復(fù)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施，并大力建設(shè)水利工程。在接下來的40年間，印尼逐年恢復(fù)灌溉能力，總灌溉面積約325萬公頃。全國稻米面積也隨著灌溉系統(tǒng)的擴(kuò)大而增加，1970-2011年期間增加了約400萬公頃。受益于水利等灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的完善和現(xiàn)代高產(chǎn)品種普遍采用，印尼國家稻米 （糙米）生產(chǎn)增加了3940萬噸，增長(zhǎng)率達(dá)203%。碾米生產(chǎn)增加2420萬噸，增幅達(dá)184%。盡管取得了令人矚目的成就，但印尼現(xiàn)有灌溉系統(tǒng)的維護(hù)和維修預(yù)算仍難以滿足日常需求，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施仍呈不斷惡化趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前印尼全國所有灌溉系統(tǒng)的40%-50%處于待修狀態(tài)，造成農(nóng)業(yè)發(fā)展受到限制。此外，新興灌溉系統(tǒng)發(fā)展的增長(zhǎng)速度與前幾十年相比也在放緩，政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的預(yù)算主要放在化肥和種子作物的補(bǔ)貼上。根據(jù)印尼公共工程部2012年的報(bào)告，印尼約84%的大米產(chǎn)區(qū)依賴灌溉。由此可見，如果忽視對(duì)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和開發(fā)將嚴(yán)重阻礙印尼稻米產(chǎn)量提升，難以發(fā)揮其應(yīng)有的增長(zhǎng)潛力。

(四)倡導(dǎo)改變飲食結(jié)構(gòu)

蘇西洛時(shí)期曾做過改善民眾飲食結(jié)構(gòu)的努力雖收效甚微，但在一定程度上緩解了印尼的 “糧荒”。聯(lián)合國糧農(nóng)組織2004年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，印尼每年人均大米的消費(fèi)量大于 200kg，［2］2017年這一數(shù)字下降為150kg左右，如果政府能有效鼓勵(lì)民眾食用可替代食品，這一數(shù)字還能繼續(xù)下降。印尼適宜的光、熱、水、肥等條件使它還能生產(chǎn)除大米外的其它66種碳水化合物，如玉米、西米、木薯、紅薯和馬鈴薯等等，這些作物完全可以替代大米成為印尼飯桌上的食物，而且相較于大米，這些作物在成活率以及產(chǎn)量方面更具優(yōu)勢(shì)。近年來，印尼此類作物的產(chǎn)量也不斷提升。據(jù)印尼中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，印尼2008年玉米產(chǎn)量為16300000噸，2011年和2012年，這一數(shù)字分別為17600000和19400000噸，產(chǎn)量大大提升，截至2015年，印尼玉米總產(chǎn)量已經(jīng)高達(dá)19600000噸。［15］而另一可替代農(nóng)作物木薯同樣表現(xiàn)不俗，2008年印尼木薯產(chǎn)量為21800000噸，2012年總產(chǎn)量高達(dá)24200000噸，雖然2015年降至21800000噸，［16］但產(chǎn)量依然驚人。如果此類食物能成功走上印尼餐桌，那印尼糧食現(xiàn)狀將大大改觀。

(五)強(qiáng)化與中國等國在農(nóng)業(yè)上的合作交流

印尼與中國等國在農(nóng)業(yè)合作方面潛力巨大。以中國為例，中印尼兩國在水稻品種研發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面合作前景廣闊。

首先，在水稻品種研發(fā)層面合作。中國水稻研發(fā)技術(shù)處于世界前列，尤其是雜交水稻，在產(chǎn)量和品質(zhì)等方面表現(xiàn)優(yōu)良。從2007年開始，印尼政府實(shí)施了 “政府全額買單、農(nóng)民報(bào)名領(lǐng)取”的雜交水稻種子推廣政策。目前，印尼政府已審定80多個(gè)雜交水稻品種，其中60多個(gè)來自中國。在印尼政府發(fā)放的雜交水稻種子中，90%以上也采購自中國。中國水稻研發(fā)技術(shù)印尼較為認(rèn)可，中國出口至印尼的雜交水稻產(chǎn)量遠(yuǎn)高于本地其它水稻產(chǎn)量。2012年3月，中印合作在印尼西加里曼丹省種植的中國品牌雜交水稻成功驗(yàn)收，最終測(cè)定該雜交水稻品種產(chǎn)量為9.76噸/公頃。2013年7月，由中國隆平高科 （印尼）OPTIMA水稻公司與印尼蘇鋼集團(tuán)合作，在蘇北省試種的水稻成功試割，每公頃產(chǎn)量高達(dá)10.8噸。印尼水稻產(chǎn)量的高低與種子密切相關(guān)，印尼擁有種植水稻得天獨(dú)厚的條件，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化同中國在水稻品種研發(fā)方面的合作，將印尼的“天時(shí)地利”與中印的“人和”完美匹配，從而為切實(shí)解決印尼大米問題助力。

其次，在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面合作。中國水稻種植技術(shù)成熟且普及率較高，在水稻品種研發(fā)、秧苗培育、田間管理以及病蟲害防治等方面的技術(shù)成熟，在秧苗生長(zhǎng)的每個(gè)周期都有詳細(xì)的指導(dǎo)方案。[17]得益于成熟的農(nóng)業(yè)推廣與田間管理技術(shù)，中國在水稻產(chǎn)量等方面優(yōu)勢(shì)明顯。2014-2016年，中國水稻每公頃產(chǎn)量分別為6810.7、6892.5和6860.7千克。相比之下，印尼2013年的水稻產(chǎn)量為5150千克/公頃，2014-2015年則分別為5140千克/公頃和5340千克/公頃，遠(yuǎn)低于中國水稻單產(chǎn)量。2013年中國與印尼在印尼蘇北省開展水稻種植技術(shù)合作，試驗(yàn)使用中國水稻種子，并在種植前以中國水稻種植技術(shù)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)當(dāng)?shù)?位稻農(nóng)進(jìn)行培訓(xùn)，按照中國指導(dǎo)的栽培方案實(shí)施。結(jié)果種出來的水稻讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶感嘆 “從來沒種過這樣漂亮的水稻”。[18]印尼對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)也有迫切需求，印尼可持續(xù)發(fā)展工商理事會(huì)主席Shinta Kamdani曾明確表示： “我們需要有精確的農(nóng)業(yè)實(shí)踐，利用技術(shù)跟蹤供需情況，削減食品供應(yīng)鏈。 ”[19]

再者，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面合作。水稻種植離不開水資源，雖然印尼水資源總量較為豐富，但也存在時(shí)空分布不均的問題。據(jù)印尼有關(guān)資料，印尼的加里曼丹島和巴布亞島每年產(chǎn)水分別多達(dá)1.3萬億立方米和1.1萬億立方米，其后依次為蘇門答臘島 （8400億立方米）、蘇拉威西島（2992億立方米）、馬魯古島 （1767億立方米）、爪哇島 （1640億立方米）和巴厘-努沙登加拉（496億立方米）。[20]水資源的時(shí)空分布不均為中印尼在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面提供了極大的合作空間。中國與印尼合作的旗艦項(xiàng)目——加蒂格迪大壩是一項(xiàng)以灌溉為主，兼顧防洪、發(fā)電、旅游觀光等功能的水利工程，它的建設(shè)將有效改善印尼雨季芝馬努河河水泛濫淹沒大片農(nóng)田的狀況，同時(shí)在旱季該大壩可以灌溉9萬公頃農(nóng)田，惠及下游480萬當(dāng)?shù)孛癖?，為印尼農(nóng)業(yè)發(fā)展做出極大貢獻(xiàn)。水利設(shè)施的完善，將有效振奮當(dāng)?shù)丶Z農(nóng)的種植信心，為印尼水稻可持續(xù)發(fā)展注入動(dòng)力。未來，印尼可以繼續(xù)探索與中國開展此類合作，相信將會(huì)有效改善印尼糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀。

五、印尼大米問題對(duì)中國糧食安全的啟示

糧食問題對(duì)國家安全意義重大，它直接關(guān)乎國計(jì)民生，能否合理解決糧食問題，將直接影響到人民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，甚至影響國家穩(wěn)定。盡管目前我國糧食安全處于較高水平，但據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，中國糧食供求總量、仍然存在缺口。糧食供給的矛盾會(huì)日益突出。[21]因此，以印尼為參考，強(qiáng)化我國糧食安全建設(shè)意義重大。

(一)堅(jiān)持現(xiàn)有土地利用規(guī)劃，不斷優(yōu)化土地利用格局

由于耕地保護(hù)制度執(zhí)行較為嚴(yán)格，未來或較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國耕地面積變化不會(huì)很大。目前我國糧食安全維持在較高水平，但也面臨著人口增長(zhǎng)等壓力，堅(jiān)持現(xiàn)有土地政策并不斷優(yōu)化確有必要。我國應(yīng)切實(shí)落實(shí)好國土資源部下發(fā)的 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要 （2006-2020年）調(diào)整方案》，堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量不下降。要堅(jiān)持在國家的總體規(guī)劃下，按照基本農(nóng)田數(shù)量和布局基本穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先保護(hù)的原則，確保在規(guī)劃期內(nèi)全國15.46億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高，從而為我國糧食安全奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

(二)提高糧食種植的科技含量，在穩(wěn)定耕地面積的前提下不斷提高糧食單產(chǎn)

目前，我國糧食產(chǎn)量總體穩(wěn)定，但增長(zhǎng)潛力依然存在，糧食單產(chǎn)的提高尤其是提高中低產(chǎn)田的單產(chǎn)水平切實(shí)可行。以2016年中國各省糧食產(chǎn)量為例，全國平均單位面積糧食產(chǎn)量為5452.1公斤/公頃，各省之間差異較大，最高的吉林為7402.4公斤/公頃，最低的青海為3680.8公斤/公頃。[22]據(jù)統(tǒng)計(jì)，今后我國糧食單產(chǎn)的年增長(zhǎng)率維持在1%-2%是完全可能的。[23]目前各省之間糧食產(chǎn)量仍有差異，但這種差異也正說明糧食增產(chǎn)存在的潛力。

(三)加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為糧食安全提供有效保障

印尼水利基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，而我國近年來頻發(fā)的嚴(yán)重水旱災(zāi)害也暴露出我們自身農(nóng)田水利設(shè)施的問題。2010年12月31日， 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》 （下稱 《決定》）強(qiáng)調(diào)要大興農(nóng)田水利建設(shè)。制定了到2020年基本完成大型灌區(qū)、重點(diǎn)中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)的目標(biāo)。同時(shí)計(jì)劃在水土條件允許地區(qū)，新建一批灌溉區(qū)，從而增加我國農(nóng)田有效灌溉面積。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)也應(yīng)遵循因地制宜的原則， 《決定》要求在條件有限地區(qū)興建中小型水利設(shè)施，支持山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)，重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。此外， 《決定》還指出要加快中小河流治理和小型水庫除險(xiǎn)加固等，建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，不斷創(chuàng)新我國的水利發(fā)展體制機(jī)制，防止我國糧食產(chǎn)量 “滑坡”，切實(shí)保障糧食安全。

(四)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)我國糧食可持續(xù)發(fā)展

黨的十八大以來，習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)要遵循自然規(guī)律實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，這是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的重要指南。2016年6月22日國土資源部下發(fā)的 《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》也明確指出 “在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理中，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置……促進(jìn)各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定……以最少的土地資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展?！鄙a(chǎn)力發(fā)展的歷史規(guī)律表明，不遵循客觀規(guī)律的生產(chǎn)方式難以取得長(zhǎng)足有序發(fā)展，實(shí)現(xiàn)糧食發(fā)展的可持續(xù)，不僅是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的訴求，也是我們對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

結(jié) 語

印尼的水稻產(chǎn)量自建國以來已經(jīng)得到了大幅提升，期間也數(shù)次實(shí)現(xiàn)自給自足的目標(biāo)。但總體來講，印尼大米實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的自給自足仍需付出諸多努力。除堅(jiān)持實(shí)行現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策外，還要著重優(yōu)化內(nèi)部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、引導(dǎo)人民改善膳食習(xí)慣，同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)與國際社會(huì)合作，切實(shí)全方位提高自身糧食生產(chǎn)能力。在此，中國應(yīng)從印尼糧食生產(chǎn)發(fā)展過程中得到啟示，他國經(jīng)驗(yàn)為我使用，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量，堅(jiān)持在可持續(xù)發(fā)展的前提下提高國內(nèi)糧食穩(wěn)定增長(zhǎng)，為人民生活水平的提高和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供保障。

[1]中華人民共和國中央人民政府.東盟與中日韓大米緊急儲(chǔ)備 (APTERR)協(xié)議正式簽署 ［EB/OL］.2011-10-9.http://www.gov.cn/gzdt/2011-10/09/content_1964844.htm.

[2]RICE 2004:Indonesia,FAO ［EB/OL］ .2004.http://www.fao.org/rice2004/en/p15.htm.

[3]Harvested Area of Paddy by Province (ha),1993-2015,STATISTICS INDONESIA ［EB/OL］ .https://www.bps.go.id/link Table Dinamis/view/id/864.

[4][美]萊斯特·R·布朗著.林自新等譯，饑餓的地球村：新食物短缺地緣政治學(xué) [M].上?？萍冀逃霭嫔?，2012年:3.

[5］Rice self-sufficiency:Indonesia,UNDP,pp.83.［EB/OL］ http://tcdc2.undp.org/GSSDAcademy/SIE/Docs/Vol5/Rice_self.pdf.

[6]吳崇伯.印尼農(nóng)業(yè)發(fā)展成就、政府扶助農(nóng)業(yè)的主要政策措施及存在的問題 [J].南洋問題研究，2001(1):6.

[7]中華人民共和國商務(wù)部網(wǎng)站.印尼總統(tǒng)：二至三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)作物自給自足 ［EB/OL］.2014-11-7.http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201411/20141100789364.shtml.

[8]Jokowi wants farmers to work harder for food sufficiency[M].The Jakarta Post,2015.

[9]INDONESIA.Stagnating Rice Production Ensures Continued Need for Imports,United States Department of Agriculture［EB/OL］ .2012-5-19.https://www.pecad.fas.usda.gov/highlights/2012/03/Indonesia_rice_Mar2012/.

[10]黃丁蘭、林事恒.印尼的大米問題及其前景 [M].南洋問題研究 ，1981:1.

[11]PopulationProjectionbyProvince,2010-2035,Statistics Indonesia ［EB/OL］ .Feb 18th 2014.https://www.bps.go.id/link TabelStatis/view/id/1274.

[12]Rice self-sufficiency:Indonesia ［EB/OL］ .http://tcdc2.undp.org/GSSDAcademy/SIE/Docs/Vol5/Rice_self.pdf.

[13]吳崇伯.印尼農(nóng)業(yè)發(fā)展成就、政府扶助農(nóng)業(yè)的主要政策措施及存在的問題 [J].南洋問題研究，2009(1):6.

[14]蔡金城.印度尼西亞社會(huì)文化與投資環(huán)境 ［M］.世界圖書出版廣東有限公司，2012:62.

[15]Production of Paddy by Province (ton),1993-2015,STATISTICS INDONESIA ［EB/OL］ .https://www.bps.go.id/linkTableDinamis/view/id/868.

[16]Production of Cassavas by Province (ton),1993-2015,STATISTICS INDONESIA ［EB/OL］ .https://www.bps.go.id/linkTableDinamis/view/id/880.

[17]水稻栽培技術(shù)指導(dǎo)方案 ［EB/OL］.2010-7-16.http://www.farmers.org.cn/Article/Show Article.asp?ArticleID=63918.

[18]中國雜交水稻在印尼蘇北試種成功.環(huán)球網(wǎng)［EB/OL］ .2013-7-17..http://world.huanqiu.com/regions/2013-07/4138253.html.

[19]Stefani Ribka:Sustainable agriculture needed to slash Indonesia'shungerindex[N].The Jakarta Post,2017.3.15.

[20]印尼為世界第五大水資源國，水資源豐富但分布不均，中華人民共和國駐印度尼西亞共和國大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處 ［EB/OL］.2014-2-19.http://id.mofcom.gov.cn/article/jjxs/201402/20140200496628.shtml.

[21]呂新業(yè)等.關(guān)于中國糧食安全問題的再思考 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013(9):20。

[22]中華人民共和國中央人民政府.國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2016年糧食產(chǎn)量的公告 ［EB/OL］.2016-12-8.http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/08/content_5145017.htm?gs_ws=tsina_636168943221115828amp;location=35.

[23]呂新業(yè)等.關(guān)于中國糧食安全問題的再思考 [J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013(9)：20.

Food security is an important issue in today's international politics,and ensuring food supply and demand is of great importance to national security.As a tropical country,Indonesia has excellent rice cultivation conditions,adequate labor,fertile vast land,is the world's third largest rice producer.However,Indonesia's domestic rice production is difficult to meet their own consumer demand.Indonesia's rice shortage is affected by a variety of factors such as national consumption habits,rapid population growth,and backward agricultural infrastructure.In order to get rid of the shortage of rice production,Indonesia should improve rice planting technology,guide the people to improve the traditional dietary structure,improve the agricultural infrastructure to change the situation,ensure food supply.At the same time,Indonesia's rice production dilemma can provide reference for China's grain production and provide reference for China to ensure food security.

Key Word:Indonesia Rice Production Crux Countermeasure

（作者單位分別為：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、法學(xué)院，王道征為研究生）