試論創(chuàng)新機(jī)制統(tǒng)籌發(fā)展構(gòu)筑糧食安全保障新體系

◎馬心宇 馬 琳

試論創(chuàng)新機(jī)制統(tǒng)籌發(fā)展構(gòu)筑糧食安全保障新體系

◎馬心宇 馬 琳

糧食安全，一個世界性、歷史性的永恒主題。本文站在歷史發(fā)展的前沿，以一個探訪者的視角，分析個體觀點，概括整體要求，系統(tǒng)勾勒出糧食安全保障體系 “三大機(jī)制”核心框架。全文三章28題，相互獨(dú)立又密不可分，通過回首歷史上影響糧食安全的經(jīng)驗和教訓(xùn)，重新思考今天面臨潛在的糧食安全隱患，充分證明，糧食安全從來都是一個國家的戰(zhàn)略問題，從來都是一個民族的興衰問題，即 “糧食安全大于天”。因此，必須始終把糧食安全定格為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，確立其在國家安全戰(zhàn)略中的地位，進(jìn)而以國家安全戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)糧食安全戰(zhàn)略。

糧食安全 保障體系 創(chuàng)新機(jī)制 統(tǒng)籌發(fā)展

按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織 （FAO）1996年對糧食安全的定義，是指 “讓所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠有營養(yǎng)和安全的食物”，它闡述了糧食安全的基本內(nèi)涵，就是所有人在任何時候既買得到又買得起健康膳食生活所需要的基本食品；包括三個具體目標(biāo)，即：生產(chǎn)出足夠數(shù)量的糧食、供應(yīng)好保障質(zhì)量的糧食、消費(fèi)到所有需要糧食的人。

糧食安全，站在戰(zhàn)略全局上看，可分為宏觀安全和微觀安全，如總量平衡與品種結(jié)構(gòu)不合理；站在糧食流通領(lǐng)域環(huán)節(jié)上看，又可分為生產(chǎn)過程的安全和需求過程的安全；站在糧食的用途和目的上看，也可分為數(shù)量的安全和質(zhì)量的安全。一般地說，宏觀層次的糧食安全決定著微觀層次的糧食安全，只有一個國家糧食獲取能力充足時，這一時期的家庭或個體才可能實現(xiàn)糧食安全的預(yù)期。

可以說，糧食的宏觀安全和糧食的微觀不安全并存于古代社會，而正是糧食微觀上的不安全導(dǎo)致了糧食問題成為了影響古代中國社會發(fā)展、穩(wěn)定、變遷的最為重要的、直接的要素。正如中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員、原中國商業(yè)史學(xué)會會長吳慧所說： “歷史的事實是，一方面人們并非年年在餓肚子，吃飯問題并非始終沒有解決 (在盛世)，另一方面人們的日子很難老是過得好，吃飯問題在搞飯吃的勞動人民身上卻不斷發(fā)生。 ”[1]

一、觀歷史，破羈絆，詮釋民以食為天

正因為人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是糧食，在人類歷史的長河中，人民對糧食呵護(hù)備至、關(guān)愛有加。

中國歷史上歷朝歷代無不把糧食問題擺在治國安邦的重要位置，認(rèn)為“國家大本，食足為先”。除了在春秋戰(zhàn)國時期和明清以后糧食的總供應(yīng)量和總需求量不平衡、出現(xiàn)供需緊張的狀況以外，在其他大部分歷史時期則供求相對平衡。[2]如下表。

表一 中國古今糧食供需關(guān)系對比

圖示顯示了我國從古到今人口、耕地對社會糧食生產(chǎn)總量和糧食消費(fèi)總量的影響，表明了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)對滿足人均消費(fèi)需求的促進(jìn)作用。分時期看，正常情況下，糧食產(chǎn)量大于糧食需求，糧食供需平衡；反之，則供需不平衡，就會影響人類基本生活和社會穩(wěn)定。

縱觀歷史，影響糧食安全的因素一方面是生產(chǎn)，包括水土資源、技術(shù)進(jìn)步和宏觀政策等綜合生產(chǎn)因素，這是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)和保障；另一方面是需求，包括區(qū)域分布、供需平衡、消費(fèi)水平等相對制約因素，這是糧食安全的條件和途徑。

(一)土地資源是基礎(chǔ)

從糧食的根本屬性看，土地安全是糧食安全的保障，喪失了土地就意味著喪失了種糧的基礎(chǔ)。如果不考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，可耕地面積就直接決定著糧食的產(chǎn)量，可耕地的質(zhì)量直接決定著糧食的質(zhì)量。中國災(zāi)害史學(xué)會常務(wù)理事、西北農(nóng)林科技大學(xué)農(nóng)業(yè)歷史與文化研究所教授卜風(fēng)賢說：“解決人口增長與糧食產(chǎn)量之間同步異幅增長問題的有效途徑是擴(kuò)大耕地面積?！盵3]

漢代中后期因為大量森林被墾荒，致使官府無力開辟公有林地和皇家園林。此后的歷代農(nóng)業(yè)資源開發(fā)逐漸向邊荒地帶伸展，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，水土流失、土壤沙漠化等自然災(zāi)害加劇。

(二)自然環(huán)境是條件

自然環(huán)境與耕地面積緊密相連，相互依存。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期，人們基本上屬于 “靠天吃飯”，農(nóng)業(yè)的收成主要依賴于自然條件，一旦氣候變化，就會對糧食產(chǎn)量形成較大的影響。水、早、蝗、雹、風(fēng)、疫、地震、霜、雪等高風(fēng)險的自然災(zāi)害和糧食主產(chǎn)區(qū)春夏時節(jié)北旱南澇、夏秋時節(jié)北澇南旱的不利氣候條件，構(gòu)成了對我國糧食安全的最大威脅。

據(jù)史料記載，中國歷史上，自公元前1766年至公元1937年的3703年期間，共發(fā)生自然災(zāi)害5282次，平均約每六個月發(fā)生一次災(zāi)荒。[4]明代正統(tǒng)年間，由于北直隸、山東、陜西和山西等省自然災(zāi)害明顯增加， “遞年逃來河南者將及二十萬，尚有行勘未盡之?dāng)?shù)”，致使河南 “食不足以給、地不足以容”，民不聊生，經(jīng)濟(jì)衰敗。

(三)技術(shù)進(jìn)步是關(guān)鍵

科技水平是提高糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵因素。卜風(fēng)賢教授說： “長期領(lǐng)先世界的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平與糧食供需經(jīng)常性失衡的兩極現(xiàn)象，使我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終掙扎在安全與危機(jī)之間”，[5]同時他還說：“如果不是依賴于高水平的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)，中國古代的災(zāi)荒危害將會更加嚴(yán)重”。 [6]

建國以來，特別是改革開放以來，我國糧食畝產(chǎn)水平的提高，主要?dú)w功于科技進(jìn)步。1990年，我國糧食平均畝產(chǎn)262公斤，2010年達(dá)到331.5公斤，20年畝產(chǎn)增長了69.5公斤，上升26.5%。

隋唐以前國家糧食生產(chǎn)能力持續(xù)上漲，完全能夠應(yīng)對可能發(fā)生的饑荒，而且還可以供養(yǎng)更多的人口。宋代以后在北方旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)體系基礎(chǔ)上確立了江南稻作農(nóng)業(yè)技術(shù)體系，不但農(nóng)作物產(chǎn)量得到大大提高，而且還進(jìn)一步影響到中國傳統(tǒng)社會的轉(zhuǎn)型和變革，因此被稱為宋代江南農(nóng)業(yè)革命。這一時期，中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)單產(chǎn)水平從春秋戰(zhàn)國時期的畝產(chǎn)90多市斤，上升到江南地區(qū)稻谷畝產(chǎn)量337市斤的高水平上。

(四)供需平衡是目的

糧食安全與否，不僅體現(xiàn)在宏觀上，更體現(xiàn)在微觀上。近10年我國糧食自給率基本保持在95%以上，供求狀況明顯改善，但仍處于緊平衡狀態(tài)，主要原因在于糧食生產(chǎn)的波動性所帶來的糧食總量的不均、地區(qū)供給能力差異引起的糧食分布的不均、社會分配制度引起的糧食分配不公都對整個糧食安全造成影響，最終導(dǎo)致個人和家庭等微觀消費(fèi)主體的不安全感。

(五)調(diào)控政策是保證

宏觀政策是影響中國糧食生產(chǎn)的保障因素。從中國古代統(tǒng)治階級就糧食對國計民生的重要性都有著高度認(rèn)識，制定推行了一系列糧食政策。

改革開放以后，隨著糧食供給狀況的好轉(zhuǎn)，不斷提出重新評價糧食形勢、調(diào)整糧食政策的主張。近十余年來，國家采取了穩(wěn)定的積極的扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)種糧農(nóng)民積極性和最低收購價保護(hù)政策，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了 “十四豐”的大好態(tài)勢。

二、看現(xiàn)狀，思安危，保障糧食安全難點尚多

擁有十三億多人口的中國，用僅占世界百分之九左右的耕地，養(yǎng)活了占世界六分之一左右的人口。[7]這不能不說是世界農(nóng)業(yè)史上的偉績。面對世界性的糧食海嘯，更應(yīng)該理性分析中國糧食安全的現(xiàn)狀，防患于糧食安全的明天。

(一)耕地面積減少較快，耕地質(zhì)量面臨威脅

1996年，我國耕地面積為19.51億畝，1998年至2007年，全國耕地面積從19.45億畝減少到18.26億畝，平均每年減少近1000萬畝。[8]同時，在耕地面積不斷減少的情況下，耕地質(zhì)量狀況也令人擔(dān)憂，長期以來有效耕地用養(yǎng)失衡，土壤肥力下降，受污水灌溉、農(nóng)藥農(nóng)膜污染、重金屬超標(biāo)的農(nóng)田面積每年呈增長之勢，[9]經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，部分土地甚至喪失了生產(chǎn)能力，嚴(yán)重制約了糧食產(chǎn)量的提高。2010年到2012年，中國科學(xué)院地學(xué)部組織南京土壤研究所和廣州地球化學(xué)研究所20多位院士和專家，在我國東南沿海地區(qū)，包括湖南株洲的冶煉礦區(qū)、郴州的銻礦、貴州鉛鋅的污染區(qū)、江西銅礦、廣東大寶山的鉛鋅礦區(qū)等重金屬礦區(qū)和耕地區(qū)就環(huán)境質(zhì)量演變和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行考察，最終形成了一份針對我國土壤中重金屬污染和治理的調(diào)研報告。報告顯示，我國受重金屬污染的耕地有1000萬公頃，占18億畝的耕地的8%以上，每年直接減少糧食產(chǎn)量約100億公斤。

(二)水資源短缺，水利設(shè)施薄弱

目前，在我國，水資源短缺且分布不均，人均占有水資源量僅為世界平均水平的1/4，且約80%以上分布在長江流域及其以南地區(qū)，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的華北平原，人均水資源占有量不足500立方米 。每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水300億立方米，因干旱缺水每年糧食損失約200億公斤。[10]

“十一五”以來，雖然我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，糧食生產(chǎn)抗災(zāi)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的區(qū)域仍然很大，基礎(chǔ)脆弱仍然是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大制約。

(三)糧食生產(chǎn)區(qū)域分布差異較大，產(chǎn)需不平衡

我國地域遼闊，逐漸形成了糧食種植傳統(tǒng)區(qū)域布局和生產(chǎn)模式，客觀上導(dǎo)致糧食生產(chǎn)和需求區(qū)域的不平衡。一是東、中、西三大地區(qū)糧食不平衡，東部沿海地區(qū)工商業(yè)較發(fā)達(dá)，農(nóng)耕地偏緊，糧食自給率只有74.4%；中部地區(qū)多居平原，糧食生產(chǎn)能力較強(qiáng)，糧食自給率占到了114.7%；西部荒漠高原地區(qū)綜合生產(chǎn)能力偏弱，糧食自給率也只有84.9%，低于90%的糧食安全水平。二是各區(qū)域內(nèi)部糧食產(chǎn)需不平衡，東部的沿海、人口密集的城市和省份、西部的貴州、陜西、青海等省，糧食缺口較大。2010年，據(jù)國家統(tǒng)計局《陜西糧食生產(chǎn)調(diào)查與思考》，顯示陜西人口3772萬人，人均糧食占有量只有300公斤， 2009年全國人均糧食占有量為398.7公斤，陜西人均糧食占有量僅為全國平均水平的四分之三。三是糧食產(chǎn)、銷區(qū)域利益不均衡。糧食主產(chǎn)區(qū)卻要承擔(dān)更多的糧食生產(chǎn)和流通方面的負(fù)擔(dān)，既要安排資金支持糧食生產(chǎn)，又要承擔(dān)糧食風(fēng)險配套基金。截止到2011年，全國糧食風(fēng)險基金包干總規(guī)模約382億元，其中13個糧食主產(chǎn)省277億元，占總規(guī)模的72%。[11]這一現(xiàn)象，自2013年以后，隨著中央財政對糧食風(fēng)險基金的更大投入和撥補(bǔ)，糧食主產(chǎn)區(qū)財政負(fù)擔(dān)才有所減輕。

(四)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展不科學(xué)，提高糧食單產(chǎn)困難

目前在我國，農(nóng)業(yè)科技仍然存在與市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)的方面：一是農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)相脫節(jié)，技術(shù)進(jìn)步慢，農(nóng)業(yè)科技的總體水平存在著 “四多四少”：即常規(guī)技術(shù)多，高新技術(shù)少；產(chǎn)量技術(shù)多，品質(zhì)技術(shù)少；生產(chǎn)技術(shù)多，加工技術(shù)少；知識形態(tài)技術(shù)多，轉(zhuǎn)化技術(shù)少。同時，農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備和技術(shù)水平落后，自主創(chuàng)新與應(yīng)用能力不強(qiáng)，科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30%至40%，比發(fā)達(dá)國家低20至50個百分點。[12]二是技術(shù)推進(jìn)具有盲目性。當(dāng)農(nóng)業(yè)進(jìn)入機(jī)械化生產(chǎn)時期，人力、畜力勞動強(qiáng)度降低，大量使用化肥，不能按照科學(xué)循環(huán)規(guī)律來發(fā)展農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)糧食，致使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)紊亂不合理，糧食產(chǎn)業(yè)效率低而慢。

(五)糧食儲備能力不均衡，國家宏觀調(diào)控受制約

自建國初期，中央就提出了 “儲備糧”的設(shè)想，并開始在重要城市建立糧庫，建立農(nóng)村集體儲備糧和戰(zhàn)備儲備。至目前，基本形成了國家糧食專項儲備、地方糧食儲備、社會糧食儲備三大糧權(quán)歸屬主體的糧食儲備管理格局。

但在糧食儲備及價格調(diào)控中存在的問題也較突出：一是中央儲備已成規(guī)模，但地方糧食儲備有名無實。二是儲備糧布局不合理，產(chǎn)區(qū)儲量大，銷區(qū)儲量少，產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)之間因利益不均影響糧食安全供給。三是儲糧基礎(chǔ)設(shè)施落后。目前按照國家儲備糧庫標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的高大平房倉規(guī)模很小，老式平房倉較多且老化程度高，機(jī)械化作業(yè)能力較強(qiáng)的圓筒倉偏少。四是農(nóng)村、農(nóng)戶儲備條件差，手段落后。五是糧食儲備主體復(fù)雜化，宏觀調(diào)控能力受影響。

(六)糧食流通能力欠發(fā)達(dá)，糧食有效供給受牽制

隨著糧食市場化、國際化、城鎮(zhèn)化、信息化的發(fā)展，糧食產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)之間、省與省之間的糧食貿(mào)易越來越頻繁，每年跨區(qū)、跨省糧食流通量逐年增加， “北糧南運(yùn)”和 “南糧北調(diào)”局面日趨明顯。但在糧食生產(chǎn)大發(fā)展的背景下，我國糧食購、銷、調(diào)、存、加等流通環(huán)節(jié)的發(fā)展相對滯后，特別是在一些糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食流通能力與生產(chǎn)水平之間存在較大差距，嚴(yán)重阻礙了主產(chǎn)區(qū)糧食經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。中國糧食行業(yè)協(xié)會副會長宋廷明指出： “因為糧食運(yùn)不出去，大量積壓在產(chǎn)區(qū)，這樣，總是越要保護(hù)糧價的地方越跌，越要抑制糧價的地方越漲?！盵13]

(七)價格機(jī)制不完善，比較效益不突出

1995年到1999年，由于國家大幅度提高了糧食定購價格，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高，糧食連續(xù)5年豐收。接著問題也來了，按保護(hù)價收購的糧食無法順價銷售，企業(yè)虧損嚴(yán)重。于是，從1999年起，糧食價格大幅下降，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重挫傷，致使糧食種植面積及糧食產(chǎn)量逐年減少，糧價也陷入低迷狀態(tài)。到2003年中國的糧食產(chǎn)量為4308.5億公斤，已經(jīng)低于4880億公斤的全國糧食消費(fèi)量。從2004年，中央一系列的支農(nóng)扶持政策，全國糧食產(chǎn)量出現(xiàn)回暖，呈現(xiàn) “十四豐”。在這樣的態(tài)勢下，重經(jīng)濟(jì)增長速度輕糧食可持續(xù)發(fā)展的思想的人仍不在少數(shù)。中國工程院院士袁隆平曾多次提醒： “最主要的因素是農(nóng)民沒有種糧的積極性，你再好的東西他不種，他種了是賠本的，這是谷賤傷了農(nóng)了。”[14]

(八)依賴進(jìn)口不實際，自主調(diào)節(jié)更關(guān)鍵

當(dāng)前，總體上講，我國的主要糧食品種小麥、玉米和大米基本能夠滿足自給自足，自給率達(dá)到90%以上。但受到國際市場價格波動及WTO規(guī)則的影響，我國糧食進(jìn)口數(shù)量仍然呈逐年增長勢頭，從2003年的2283萬噸增加至2012年的7236萬噸，糧食年均進(jìn)口增幅達(dá)21.7%，其中，大米進(jìn)口量為236.9萬噸、小麥進(jìn)口量為368.8萬噸，玉米進(jìn)口量為520萬噸。[15]大豆的產(chǎn)量缺口更大，全國大豆當(dāng)年進(jìn)口量相當(dāng)于全球交易量的一半。

且不說進(jìn)口的糧食 （如轉(zhuǎn)基因大豆）質(zhì)量是否對消費(fèi)者的身體健康和本國的種植環(huán)境產(chǎn)生影響，單就我國的實際情況就不允許這樣做。一是世界糧食市場供給無法有效滿足國內(nèi)糧食消費(fèi)。僅稻谷一項，我國口糧消費(fèi)量每年為1850—1875億公斤，而國際市場大米貿(mào)易總量也就是250—300億公斤。[16]二是歷史上看，某種糧食資源依賴進(jìn)口必須建立某種世界性或者區(qū)域性霸權(quán)，超出了目前中國的實力范圍。三是基于 “誰來養(yǎng)活中國人”的論調(diào)仍然存在以及“糧食武器”仍是個別西方國家欲控制我國的重要手段，我們務(wù)必高度重視。

(九)資源浪費(fèi)突出，影響糧食安全

解決糧食問題，一靠增產(chǎn)，二靠節(jié)約。目前我國糧食在糧推上的浪費(fèi) （生產(chǎn)、儲存、運(yùn)輸、加工環(huán)節(jié)）、舌尖上的浪費(fèi) （消費(fèi)環(huán)節(jié)）問題突出。據(jù)抽樣調(diào)查測算，全國每年僅農(nóng)戶儲存糧食損失達(dá)150-200億公斤，造成的經(jīng)濟(jì)損失為180-240億元，糧食儲備損失嚴(yán)重。換算后，我國每年損失和浪費(fèi)的糧食、肉類和水產(chǎn)品總量，折合成標(biāo)準(zhǔn)糧約為8228.5萬噸，比黑龍江和河南兩個產(chǎn)糧大省年產(chǎn)量高600萬噸以上，相當(dāng)于產(chǎn)糧大省四川省糧食產(chǎn)量的1.88倍，湖北省的2.59倍以上。[17]

三、多措并舉，可持續(xù)發(fā)展，全面構(gòu)筑糧食安全新體系

習(xí)近平總書記就糧食安全戰(zhàn)略提出：糧食安全是國家安全的重要基礎(chǔ)。李克強(qiáng)總理要求做好“廣積糧、積好糧、好積糧”三篇文章：即以穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)保證 “量”，以監(jiān)管到位提高 “質(zhì)”，以改善儲運(yùn)保障 “供”。

把糧食安全放在一個什么平臺上架構(gòu)？國家糧食局研究員丁聲俊說： “保障糧食安全，必須堅持走經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展道路，減輕和防止水源、土壤及海岸的污染，使之可持續(xù)利用?！盵18]這就足以說明架構(gòu)糧食安全體系，一要能持久，二要有保障，三要講科學(xué)。

(一)提高綜合生產(chǎn)能力，建立糧食安全可持續(xù)發(fā)展體系

糧食綜合生產(chǎn)能力指一定時期的某一地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)技術(shù)一定的條件下，各生產(chǎn)要素投入所達(dá)到的、一定產(chǎn)量的糧食產(chǎn)出能力。它一方面由耕地、資金、科學(xué)技術(shù)等要素的投入能力所決定，另一方面由穩(wěn)定的糧食總產(chǎn)量所表現(xiàn)。

1.保護(hù)水土資源之責(zé)，鞏固糧食安全之基。水資源和耕地資源是糧食生產(chǎn)最基礎(chǔ)的資源，是保障糧食可持續(xù)發(fā)展的重中之重。早在解放前夕，毛澤東同志就發(fā)出了 “水利是農(nóng)業(yè)的命脈“的號召。所以，建立耕地、水資源保護(hù)和利用的機(jī)制，就是確保糧食安全的第一步。保護(hù)水資源重在節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、保持生態(tài)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；保護(hù)耕地資源重在 “開源節(jié)流”，一是控制耕地面積的下降，二是開發(fā)補(bǔ)充新的耕地。重點是堅決摒棄單純的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)和政績考核目標(biāo)，在全國糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立水土資源保護(hù)區(qū)，依法依規(guī)保持水土不流失、不污染、不浪費(fèi)。

2.保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高糧食質(zhì)量。糧食質(zhì)量安全在某種程度上比糧食數(shù)量安全更重要。習(xí)近平總書記提出糧食安全戰(zhàn)略 “堅持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重”。提高糧食質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)。 “寓糧于源”強(qiáng)調(diào)的就是從源頭上保護(hù)糧食生態(tài)安全，其一是建立糧食質(zhì)量衛(wèi)生生態(tài)體系，開發(fā)綠色種植環(huán)境，盡可能減少糧食種植環(huán)境污染，維持生態(tài)平衡；其二是建立糧食質(zhì)量控制體系，把糧食質(zhì)量衛(wèi)生監(jiān)管、檢驗貫穿于糧食生產(chǎn)、收購、銷售、儲運(yùn)、加工的全過程，努力構(gòu)建從農(nóng)田到餐桌的全過程綠色產(chǎn)業(yè)鏈。

3.改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)有利條件。加強(qiáng)農(nóng)田水利、抗災(zāi)救災(zāi)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著重一要引進(jìn)節(jié)水設(shè)備和技術(shù)，發(fā)展科學(xué)灌溉；二要加強(qiáng)土壤改良，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作；三要推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社。

4.推廣應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，提高糧食單產(chǎn)能力。可耕地面積一定，糧食增產(chǎn)的出路只能是依靠科學(xué)技術(shù)。重點是實施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，加快先進(jìn)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，實現(xiàn)高產(chǎn)、優(yōu)良品種的關(guān)鍵技術(shù)突破，提升糧食綜合生產(chǎn)技術(shù)，改變粗放型的增長模式，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系，穩(wěn)步提高糧食產(chǎn)量的增長能力。

5.鞏固政策扶持力度，提高糧食比較效益。農(nóng)業(yè)比較效益是指在市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，農(nóng)業(yè)與其它經(jīng)濟(jì)活動在投入產(chǎn)出、成本收益之間的比較利潤，是衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的一個根本點。目前，我國農(nóng)業(yè)比較效益普遍較低，不利于縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、貧富 “三個差距”。為此，國家需要進(jìn)一步完善和鞏固保護(hù)農(nóng)民利益的惠農(nóng)政策。一是增加糧食生產(chǎn)投入和農(nóng)業(yè)公共服務(wù)投資，減少糧食生產(chǎn)經(jīng)營成本。二是實行種糧直補(bǔ)政策，一戶一本，一畝一核，據(jù)實補(bǔ)助，解決糧農(nóng)后顧之憂。三是取信于民。穩(wěn)定最低保護(hù)價收購政策，防止 “賣糧難”保護(hù)種糧農(nóng)民利益；嚴(yán)格監(jiān)管流通市場，防止不法商販囤積聚奇，擾亂市場秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益。

(二)提高糧食流通能力，建立糧食安全保障體系

1.落實責(zé)任，改善糧食儲備能力。重新認(rèn)識“備戰(zhàn)備荒”糧食儲備的戰(zhàn)略意義，重點布局 “后方”儲備的格局，關(guān)鍵時刻發(fā)揮儲備糧 “蓄水池”和 “調(diào)節(jié)器”的作用。既要有靈活高效的吞吐機(jī)制，還要合理確定儲備糧規(guī)模，優(yōu)化儲備糧結(jié)構(gòu)，按照糧食安全省長負(fù)責(zé)制的要求，加強(qiáng)地方儲備糧建設(shè)，產(chǎn)區(qū)至少建立3個月儲備，銷區(qū)至少建立6個月儲備，同時，鼓勵民間力量參與糧食儲備工作， “藏糧于民”， “使用于國”，對政府糧食儲備進(jìn)行有效補(bǔ)充。

2.依法監(jiān)管，提高糧食流通能力。目前，我國糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)有 《農(nóng)業(yè)法》，但在流通環(huán)節(jié)只有 《糧食流通條例》，操作性不強(qiáng)，糧食流通環(huán)節(jié)的諸多問題不好解決。因此，建立以 《糧食安全法》為基礎(chǔ)的糧食安全法律保障體系,把糧食安全納入法制軌道是當(dāng)務(wù)之急。一是加快糧食倉儲、市場和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通糧食市場流通渠道。二是提升糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營能力，增強(qiáng)糧食企業(yè)市場活力，發(fā)揮國家宏觀調(diào)控和維護(hù)收購市場秩序的主導(dǎo)作用。三是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，提升糧食儲藏、物流、加工、質(zhì)檢等環(huán)節(jié)的技術(shù)應(yīng)用，促進(jìn)儲糧技術(shù)方式由傳統(tǒng)向綠色生態(tài)型轉(zhuǎn)變。四是加強(qiáng)糧食流通市場管理，優(yōu)化糧食流通環(huán)境。

3.統(tǒng)籌兩個市場，改進(jìn)糧食調(diào)控能力。首先要確立 “糧食自給自足”的基本國策，立足國內(nèi)糧食生產(chǎn)的根本，杜絕依賴國際市場。其次，有效利用國際市場，發(fā)揮進(jìn)出口貿(mào)易對國內(nèi)糧食供求市場的調(diào)節(jié)作用，達(dá)到適當(dāng)進(jìn)出口、調(diào)劑余缺的效果，使糧食國際貿(mào)易為國內(nèi)市場服務(wù)。其三，鼓勵糧食企業(yè)和種糧大戶走出國門，或承包土地，或提供技術(shù)服務(wù)，建立穩(wěn)固的國外糧食供給來源，增加糧食安全系數(shù)。

4.完善糧食政策，優(yōu)化區(qū)域平衡能力。區(qū)域布局是糧食安全的 “橋頭堡”，沒有合理的糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，糧食安全也只能是局部的，不是全局的。

其一、要緊緊圍繞主要糧食作物 （如小麥、稻谷、玉米等）科學(xué)謀劃糧食作物區(qū)域布局。原則是遵循糧食作物自然地理生長環(huán)境，梯度發(fā)展，優(yōu)化資源，挖掘資源潛力，降低生產(chǎn)成本，使糧食生產(chǎn)能力得到最大提升，增強(qiáng)糧食供給能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。

其二、要廣泛建立起有約束力的、互惠互利的區(qū)域合作機(jī)制。形成糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，相互彌補(bǔ)，實現(xiàn)糧食供需區(qū)域平衡。

實現(xiàn)以上兩點，需要有長效而穩(wěn)定的糧食支持政策體系做后盾。一是在科技創(chuàng)新、糧食直補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施、質(zhì)檢體系、產(chǎn)業(yè)升級等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，完善投入支持政策。二是在糧食收購保護(hù)價、風(fēng)險基金制度、地方儲備政策等方面，增強(qiáng)糧食流通宏觀調(diào)控政策，確保政策到位、地方政府支持、種糧農(nóng)民得實惠、糧食安全格局鑄就。

(三)提升科學(xué)化管理能力，建立糧食安全預(yù)警體系

近年來，全球糧食危機(jī)、自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化等影響糧食安全的現(xiàn)象一再提醒我們應(yīng)該如何及時發(fā)現(xiàn)、積極防范。糧食安全科學(xué)化的要求，必須建立和完善以糧食安全預(yù)警指標(biāo)為核心的國家糧食安全預(yù)警體系，把糧油生產(chǎn)波動信息、供求平衡信息、市場價格信息、糧食安危信息納入科學(xué)、規(guī)范的管理平臺，全國一盤棋，全面提升國家糧食安全管理水平。

1.糧食生產(chǎn)安全監(jiān)測體系。建立糧食生產(chǎn)安全監(jiān)測體系要從三個方面著手：

第一、糧食生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)全面監(jiān)測。 (1)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)從選種培育、土壤分析、生態(tài)環(huán)境到田間管理、災(zāi)害防治、收獲預(yù)報等節(jié)點實現(xiàn)數(shù)字化平臺管理； (2)糧食流通環(huán)節(jié)的收購、儲備、調(diào)運(yùn)、銷售、加工等實現(xiàn)智能化平臺管理； (3)糧油食品質(zhì)量監(jiān)測從收獲質(zhì)量調(diào)查、品質(zhì)測報、儲存衛(wèi)生、運(yùn)輸出庫等關(guān)口納入信息化管理平臺；(4)市場行情監(jiān)測從糧油價格趨勢、行情分析、國內(nèi)外糧食動向?qū)崿F(xiàn)與信息化平臺同步； (5)糧食消費(fèi)水平監(jiān)測從人口增減、流動區(qū)域差異、到消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化、經(jīng)濟(jì)增長速度等消費(fèi)指數(shù)同時納入信息化平臺建設(shè)。

第二、糧食安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)全程服務(wù)。一是科學(xué)規(guī)劃、重點布局，建立健全區(qū)域糧食監(jiān)管監(jiān)測機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)人員技術(shù)一流、經(jīng)費(fèi)有保障、區(qū)域監(jiān)管無盲點；二是準(zhǔn)確履行國家賦予的糧食監(jiān)管檢驗職責(zé)，職責(zé)清晰，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，實現(xiàn)全方位、立體式的糧食監(jiān)管。

第三、糧食安全監(jiān)測手段科學(xué)規(guī)范。建立以預(yù)警指標(biāo)、信息網(wǎng)絡(luò)、信息處理、信息發(fā)布、信息反饋等子系統(tǒng)組成的糧食安全預(yù)警監(jiān)測體系，將網(wǎng)絡(luò)信息平臺作為本轄區(qū)糧食信息收集、整理、發(fā)布和上報的平臺，實現(xiàn)指標(biāo)、數(shù)據(jù)、管理、發(fā)布、反饋 “五統(tǒng)一”，為政策調(diào)控、預(yù)警預(yù)報提供科學(xué)規(guī)范的通道。

2.糧食質(zhì)量安全追溯體系。糧食質(zhì)量安全追溯體系是以庫存糧食識別代碼為載體，通過 “智能化糧庫”或代儲點與糧食質(zhì)檢機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，直接動態(tài)的采集每個點位糧食的質(zhì)量信息，建立糧食質(zhì)量安全數(shù)據(jù)庫，搭建從收購、儲存、運(yùn)輸、加工到銷售的全程質(zhì)量安全追溯制度。一是按照糧食安全省長負(fù)責(zé)制的原則，由各級人民政府組織污染糧食的監(jiān)管、檢驗和處置工作，提升污染糧食的監(jiān)管檢驗?zāi)芰蛻?yīng)急處置能力。二是采用物聯(lián)網(wǎng)、快速檢驗等技術(shù)，以覆蓋收購、儲存、加工、銷售等各環(huán)節(jié)的糧油流通質(zhì)量安全追溯平臺及其子系統(tǒng)為支撐，制訂糧油及產(chǎn)品流通質(zhì)量安全追溯體系規(guī)程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推行市場準(zhǔn)入制度，構(gòu)建與國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺相銜接的糧油流通質(zhì)量安全追溯體系。三是建設(shè)一批糧油流通質(zhì)量安全追溯點，實現(xiàn)來源可追溯，去向可查證，信息可查詢，責(zé)任可追究，實現(xiàn)對糧油收購、儲藏、加工、銷售等環(huán)節(jié)的糧油質(zhì)量檢驗監(jiān)測，建立糧食質(zhì)量安全追溯長效機(jī)制，從源頭上確保各環(huán)節(jié)糧油質(zhì)量安全。

3.糧食安全應(yīng)急處置體系。糧食安全應(yīng)急體系由應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急調(diào)配、應(yīng)急供應(yīng)、應(yīng)急流通、應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等部分構(gòu)成，目的是細(xì)化和完善應(yīng)急聯(lián)動制度，健全應(yīng)急管理機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)急保障能力，做到需要時有糧可用、有糧可調(diào)、有糧可供。一是應(yīng)急預(yù)案制度健全。各級政府及相關(guān)部門要以 《國家糧食應(yīng)急預(yù)案》為總目標(biāo)，制定各自行之有效的 《糧食應(yīng)急預(yù)案》，確保應(yīng)急組織管理到位，做到應(yīng)急調(diào)配高效，實現(xiàn)指揮、協(xié)調(diào)、部署、響應(yīng) “四統(tǒng)一”。二是應(yīng)急供應(yīng)渠道保障。政府行政干預(yù)與市場運(yùn)作相結(jié)合，部門聯(lián)動，配合高效，供應(yīng)網(wǎng)點合理，應(yīng)急流通暢通。三是應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)科學(xué)。以信息平臺為基礎(chǔ)，建立技術(shù)先進(jìn)、信息共享、利益共享的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，科學(xué)有效地為糧食安全預(yù)警機(jī)制服務(wù)。

結(jié) 語

當(dāng)前，我國面臨糧食生產(chǎn) “十四豐”和糧食安全可持續(xù)發(fā)展的雙重 “壓力”，我們不僅僅要關(guān)注糧食數(shù)量，更要密切關(guān)注糧食質(zhì)量，不僅僅要關(guān)注區(qū)域平衡，更要時刻關(guān)注全局平衡。這方面，美國在保障糧食安全上的經(jīng)驗是值得我們借鑒的。美國的國土面積和耕地面積與中國相當(dāng)，并且美國農(nóng)業(yè)一直走在世界的前列。19世紀(jì)中葉，美國政府推動土地開墾和農(nóng)業(yè)發(fā)展，糧食產(chǎn)量也隨之激增。然而，農(nóng)業(yè)開發(fā)雖帶來了糧食“數(shù)量”的大幅度提高，同時也引起了土壤侵蝕、水資源枯竭、鹽害和水質(zhì)污染等問題。這嚴(yán)重威脅到美國農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，引起了美國社會的強(qiáng)烈不滿和廣泛關(guān)注。面對這一危機(jī)，美國政府從20世紀(jì)80年代初期開始注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的調(diào)整和相關(guān)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，大規(guī)模地實施退耕還草、退耕植樹或休耕，并制訂了一系列旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的法規(guī)和長期計劃。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化和生態(tài)環(huán)境的改善保障了美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，成功地緩解了美國糧食安全“質(zhì)”的危機(jī)。[18]

我國糧食安全問題，習(xí)近平總書記告誡全國人民 “要牢記歷史，在吃飯問題上不能得健忘癥，不能好了傷疤忘了疼”。他又站在國家戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)，保障國家糧食安全是一個永恒課題，只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住。糧食安全既是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治問題，是國家發(fā)展的“定海神針”是維系社會穩(wěn)定的 “壓艙石”，是國家安全的重要基礎(chǔ)。

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Food security is a worldwide and historic theme.This article stands at the forefront of historical development,analyzes the individual viewpoint and generalizes the whole requirement from a visitor's point of view,and systematically outlines the core framework of the three major mechanisms of the food safety guarantee system.This thesis is divided into three chapters 28,independent and inseparable,by looking back at the history of food security experience and lessons,to rethink today facing potential food safety problems,fully proved that food security has always been a strategic problem of the country,has always been the rise and fall of a nation,that isquot;food safety is more than a dayquot;.Therefore,we must always take an important part of food safety frame for the national security strategy,establish its position in the national security strategy,and then to the national security strategy and strategy of food security.

Grain security guarantee system construction

(作者單位分別為：濮陽市糧油質(zhì)量檢測中心、濮陽市第一高級中學(xué)，馬心宇為中心主任)