提升京津冀農(nóng)村基層治理的幾個著力點
——以公共服務(wù)均等化為視角

宋曉敏 陳 敏

提升京津冀農(nóng)村基層治理的幾個著力點
——以公共服務(wù)均等化為視角

宋曉敏 陳 敏

在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，農(nóng)村基層治理的難題和癥結(jié)在于公共服務(wù)不均衡。要推動農(nóng)村基層治理，就要實現(xiàn)公共資源的有效供給和均衡分配，提升治理主體能力以及推動治理的制度化、法治化，從而形成適合本地實際的、可持續(xù)發(fā)展的治理路徑和模式。

京津冀 農(nóng)村 基層治理

京津冀農(nóng)村基層社會治理面臨基本公共服務(wù)以及公共資源差距較大、鄉(xiāng)村治理主體間缺乏有效溝通等主要問題

基本公共服務(wù)差距較大導(dǎo)致的治理難題?；竟卜?wù)方面存在的差距主要反映在城鄉(xiāng)差距，先發(fā)展地區(qū)與后發(fā)展地區(qū)、核心區(qū)與外圍區(qū)域之間的差距等。京津冀由于地理條件及歷史因素，形成了北京、天津兩大城市較為發(fā)達(dá)，河北發(fā)展相對滯后的情況，河北在基本公共資源和公共服務(wù)方面與京津相比存在較大差距。

基本公共資源和公共服務(wù)方面存在的先天差別，導(dǎo)致農(nóng)村基層社會治理過程中存在一些特殊矛盾和問題，集中體現(xiàn)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及民生的基本方面。尤其是農(nóng)村和城市在基本公共服務(wù)方面的差距有加大的趨勢，這就導(dǎo)致了農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生乃至交通等基本公共物品和服務(wù)的短缺。比如越來越多的行政村不再開辦小學(xué)，不少村里只有條件比較簡陋的衛(wèi)生所，中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城才有醫(yī)院等。這些基本公共服務(wù)和公共資源的不均等分布，給農(nóng)民生活帶來了很多不便。

基層政府治理能力有待提升的問題?；鶎诱稍瓉淼娜苄驼蚍?wù)型政府轉(zhuǎn)變，但是在角色轉(zhuǎn)變的過程中，還存在一些不適應(yīng)。當(dāng)手中不再擁有較大的行政權(quán)力，尤其是財稅方面權(quán)力的時候，基層政府在提供公共管理和服務(wù)方面就出現(xiàn)了方向不明、主體責(zé)任不夠、政策指向不清晰的問題。基層政府如何更好地促進(jìn)村民實現(xiàn)有序自治，如何更好地調(diào)節(jié)村中的利益和矛盾，是凸顯基層政府治理能力、全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村治理主體之間缺乏有效的聯(lián)通協(xié)調(diào)。農(nóng)村基層治理需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，尤其是要處理好基層政府和地方社會組織的關(guān)系。基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著提供鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的職責(zé)，但是由于現(xiàn)代公共服務(wù)多元化的發(fā)展趨勢，基層政府在變革創(chuàng)新能力、治理績效等方面面臨的挑戰(zhàn)越來越大。京津冀三地的公共服務(wù)政策存在差異、同質(zhì)性不高，政策對接和協(xié)同還有一些困難，導(dǎo)致治理主體間信息、政策、創(chuàng)新等方面難以有效溝通和協(xié)調(diào)。京津冀的農(nóng)村還存在發(fā)展差異化不明顯、同質(zhì)競爭的問題。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略給農(nóng)村基層社會治理帶來的歷史機遇

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略將為推動三地公共資源和公共服務(wù)均等化帶來機遇。長期以來，困擾京津冀發(fā)展的瓶頸就是三地的公共資源和公共服務(wù)存在巨大差距，公共政策難以協(xié)同推進(jìn)和實施，影響了三地資本、人才和技術(shù)等經(jīng)濟(jì)要素的積極流動，甚至出現(xiàn)了環(huán)京的京西貧困帶，形成了發(fā)展差距。京津冀協(xié)同發(fā)展給實現(xiàn)基本公共資源和公共服務(wù)均等化帶來了機遇?；竟卜?wù)均等化將為三地深入推動協(xié)同發(fā)展注入強大的動力，從根本上帶動經(jīng)濟(jì)要素的合理有序流動，縮小三地發(fā)展差距。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略將有序解決農(nóng)村基層治理中的“公地悲劇”問題。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)核是要實現(xiàn)一體化，而在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，農(nóng)村的個體化和私人化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域迅速影響到了農(nóng)村的公共事務(wù)，村民對村莊的集體事務(wù)普遍缺乏關(guān)注的熱情，更多關(guān)心自身的利益，京津冀協(xié)同發(fā)展將為村莊的公共治理提供另外一種可能，重新喚起村民對集體事務(wù)的關(guān)注，尤其是調(diào)動和吸引“新鄉(xiāng)賢”參與村莊集體事務(wù)治理的積極性，將為提升農(nóng)村治理水平帶來更多的人才。

京津冀協(xié)同發(fā)展將為農(nóng)村基層治理提供制度發(fā)展空間，從而形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制。制度供給是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略給農(nóng)村基層治理帶來的新影響。三地協(xié)同發(fā)展為農(nóng)村基層治理的制度創(chuàng)新提供了現(xiàn)實條件，在解決基本服務(wù)均等化、協(xié)同治理、一體化治理的過程中有效提升治理績效，迫切需要制度供給和支持。

提升京津冀農(nóng)村基層治理水平的可能路徑

全面推動實現(xiàn)三地基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)治理均等化過程中的關(guān)鍵問題，是供給短缺與農(nóng)村日益增長的公共服務(wù)需求之間的矛盾。京津冀協(xié)同發(fā)展的過程是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程，在這個過程中如何推動基本公共服務(wù)的供給是關(guān)鍵問題。目前，影響基本公共服務(wù)提供的核心問題，是實現(xiàn)公共資源的權(quán)威性和均衡性分配。因此，需要著力解決基本公共服務(wù)供給過程中遇到的障礙，實現(xiàn)公共資源的均衡有效供給。

找尋有效的治理路徑，形成適合本地區(qū)的治理機制。治理的關(guān)鍵是機制問題，完善社會治理機制是京津冀協(xié)同發(fā)展、實現(xiàn)基層有效治理的關(guān)鍵和根本。治理路徑的選擇要依托本地的實際情況，確定治理的重點突破口，形成可持續(xù)的政策和機制。珠三角和長三角一體化程度較高的區(qū)域，在基本公共服務(wù)方面很好地調(diào)動了第三方的積極參與和協(xié)同聯(lián)動，政府、居民和社會組織都較好地履行了自己的職責(zé)，形成了發(fā)達(dá)都市群和市場化程度較高的治理模式。相比而言，京津冀地區(qū)由于特殊的政治、文化和地理因素，在基層治理的過程中，政府要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極調(diào)動公民和社會組織的積極性和主動性，逐步探索適合本地區(qū)的農(nóng)村基層治理模式，形成成熟完善的農(nóng)村基層治理機制。京津冀協(xié)同發(fā)展的過程中要處理好頂層設(shè)計、機制建設(shè)完善以及多元主體互動的關(guān)系。

改善治理主體動力不足、能力不足問題，從根本上建設(shè)服務(wù)型政府。京津冀協(xié)同發(fā)展中的關(guān)鍵，是要解決治理主體即地方政府當(dāng)前面臨的動力和能力不足的問題?；鶎诱诰┙蚣揭惑w化中的職能定位、行政能力都需要有新的思考，需要創(chuàng)造性地解決新出現(xiàn)的問題。地方政府不僅要提供基本的公共服務(wù)，還要積極引導(dǎo)社會組織參與到基層治理過程中來，調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)治理主體間有效的溝通和合作，解決公共資源不足帶來的一系列問題。這對于當(dāng)下的京津冀農(nóng)村基層政府提出了更高的能力要求。因此，政府的能力建設(shè)要突出公共服務(wù)的提供能力、治理主體間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動能力、制度的建設(shè)能力，這些能力是當(dāng)前京津冀農(nóng)村基層政府需要提升的基本能力。

積極培育公共服務(wù)的第三方，提升公共服務(wù)的市場化供給能力。相較于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角和珠三角，京津冀在農(nóng)村基層治理過程中存在較為突出的第三方主體培育不足、參與不足、公共服務(wù)市場化程度低的問題?；竟卜?wù)絕大部分是要由政府提供，但是發(fā)達(dá)的市場化公共服務(wù)不僅僅是由政府提供，而且要依托多元的主體，尤其是社會組織的優(yōu)勢，為基層提供公共服務(wù)，從而形成一套完整成熟的基層治理體系。從京津冀當(dāng)前的實際出發(fā)，在協(xié)同發(fā)展的過程中，合理引導(dǎo)、積極培育第三方組織，比如農(nóng)村的理事會，各種養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)協(xié)會等，都可以在基層治理中發(fā)揮獨特的作用。

（作者分別為河北省中國特色社會主義研究基地研究員；唐山學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系副教授）

【注：本文系河北省科技廳軟科學(xué)項目“京津冀協(xié)同發(fā)展中的農(nóng)村基層社會治理對策研究”（項目編號：15456130）的階段性研究成果；“京津冀協(xié)同治理視角下的唐山市基層社會治理機制創(chuàng)新”（項目編號：14140207a）的階段性研究成果】

①《京津冀協(xié)同發(fā)展目標(biāo)：到2030年一體化格局基本形成》，新華網(wǎng)，2015年8月23日。

②《京津冀協(xié)同發(fā)展將資源環(huán)境承載力作為剛性約束》，新華網(wǎng)，2015年8月23日。

③《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃明晰 三省市明確功能定位》，新華網(wǎng)，2015年8月24日。

④《深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展 積極落實〈規(guī)劃綱要〉》，新華網(wǎng)，2017年2月20日。

⑤《歷史性工程 歷史性一步——京津冀協(xié)同發(fā)展3周年實地探訪記》，人民網(wǎng)，2017年2月20日。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

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