民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及其法治保障*
——以廣西羅城仫佬族“冬”組織為例

張顯偉 張書增

民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及其法治保障*
——以廣西羅城仫佬族“冬”組織為例

張顯偉 張書增

21世紀以來，緣于政策和法治環(huán)境愈加寬松，同時應(yīng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的急迫需求，中華人民共和國成立后逐漸消隱的民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織得以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。轉(zhuǎn)化后的民族地區(qū)新型社會組織日漸成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有力推手，其存在及運行的社會功效十分明顯，但是這些新型社會組織在發(fā)展過程中卻遭遇著因法律地位不明確而出現(xiàn)合法性受質(zhì)疑，因治理結(jié)構(gòu)不完善而帶來公信力不足等諸多障礙，必須經(jīng)由法治手段才能保障其健康發(fā)展，促使其做大做強。

民族地區(qū)；傳統(tǒng)社會組織；現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；法治保障

一、廣西羅城仫佬族“冬”組織及其消隱

（一）廣西羅城仫佬族“冬”組織及其職能

仫佬族是我國南方原住土著民族，上可追溯到舊石器時代古人類“柳江人”，秦漢時期屬于百越民族，明代稱為“伶人”，清代稱為“姆姥”，民國時期稱為“母老”。［1］1511956年，正式確定為“仫佬族”。傳統(tǒng)仫佬族社會結(jié)構(gòu)形式由“家庭—房族—冬”組成，其實質(zhì)是以個體家長制的家庭為基礎(chǔ)，通過父系血緣為紐帶聯(lián)合起來的宗法制家族形態(tài)。［2］“冬”，仫佬語，漢語直譯即宗族之意，是仫佬族人民在本民族內(nèi)部實行宗族自治的一種管理機制和非正式組織形式，是仫佬族宗法式家族結(jié)構(gòu)最高層次的組織，“冬”組織高居于家庭、房族之上，是以血緣關(guān)系組合而成的宗族共同體，至今仍然是仫佬族同姓族人之間用以區(qū)別彼此擁有不同血緣關(guān)系的最主要標記。［3］“冬”實際上也是一個宗族群體，其規(guī)模有大小之別，評價標準主要看本宗族的人丁興旺與否，小的“冬”有十數(shù)戶，大的“冬”有幾十戶人家，有的甚至幾個村莊同為一個“冬”。有關(guān)羅城仫佬族“冬”由來的確切記載，最早可追溯到明洪武二年（公元1369年）仫佬族吳姓“二冬”宗祠碑的碑文之中。［4］79近代仫佬族社會是父權(quán)家長制社會， 在以血緣關(guān)系為主體的宗族中已產(chǎn)生了上下有別的等級觀念和制度， 從而在宗族組織中產(chǎn)生了權(quán)勢者或權(quán)勢群體。仫佬族各“冬”均設(shè)有“冬頭”，“冬頭”是由四、五人組成的一個首領(lǐng)集團， 由同“冬”的人開會民主推選產(chǎn)生，“冬頭”各成員彼此間沒有從屬關(guān)系， 遇事共同討論決定，少數(shù)服從多數(shù)。仫佬族中“冬頭”的設(shè)置就是宗法中族權(quán)存在的明顯標志?！岸^”是本宗族的自然領(lǐng)袖，大多是由族內(nèi)辦事公道、有威望的長輩擔任，無報酬，且沒有任期限制?！岸^”職能的厘定依歷史傳統(tǒng)或慣常做法，總體上，其職能主要是負責管理“冬”內(nèi)的經(jīng)濟、社會、文化等事務(wù)，一般包括以下四個方面：第一，管理祠堂廟產(chǎn)、聯(lián)宗祭祀祖墳；第二，分家析產(chǎn)、保管族譜及報丁冊；第三，化解矛盾、處理宗族內(nèi)部糾紛；第四，制定與執(zhí)行族規(guī)禁約?！岸^”是族權(quán)的實際掌控者和操作者， 在族內(nèi)群眾中享有極高的威信，族員們都必須聽從他們的吩咐與安排，一旦違反則將受到處罰。

（二）廣西羅城仫佬族“冬”組織的消隱

中華人民共和國成立后，廣西羅城仫佬族 “冬”組織逐漸消隱繼而退出歷史舞臺。造成“冬”組織的消隱既有內(nèi)因也有外因。

1.“冬”組織自身存在的問題是其消隱的內(nèi)部原因。羅城仫佬族 “冬”組織職能的行使仰仗宗族權(quán)威，“冬頭”權(quán)力的行使根本沒有任何約束監(jiān)督機制，權(quán)力運行的過程無正當程序和規(guī)范，帶有典型的自由隨意性和無節(jié)制裁量性，“冬”組織對糾紛的處理和問題的決斷依靠村規(guī)民約、風俗習慣等自然規(guī)則，這些自然規(guī)則中很多來自于生活實踐，是歷史的沉積，反映了生活智慧。但是，毋庸置疑，這些自然規(guī)則中有的卻帶有原始性、落后性，有的自然規(guī)則用現(xiàn)代眼光評判甚至還帶有一定的野蠻性。在公平、公正、公開被日漸奉行為基本社會理念，在法治逐漸確立并推進的新時代，傳統(tǒng)“冬”組織退出歷史舞臺是社會發(fā)展的必然要求。

2.新興政權(quán)鞏固和民主建設(shè)的展開是“冬”組織消隱的外部原因。首先，中華人民共和國成立以后，經(jīng)過民主改革，廣西羅城仫佬族聚居區(qū)社會發(fā)生了根本變化。特別是20世紀50年代末期至80年代初期，羅城仫佬族聚居區(qū)傳統(tǒng)社會機構(gòu)基本解體，大量的民俗文化、風俗習慣、民間信仰逐步消失。20世紀90年代中期，隨著我國國家法治進程向基層鄉(xiāng)村的大力推進，少數(shù)民族地區(qū)習慣法在一段時期內(nèi)被貼上封建落后和非法治標簽，羅城仫佬族聚居區(qū)傳統(tǒng)的習慣法則失去了傳統(tǒng)文化的支撐，失去了其賴以依托的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會生活基礎(chǔ)，逐漸從仫佬族村民的民間生活中消隱。伴隨著習慣法則的消隱，以習慣法則為主要治理規(guī)則的“冬”也必將逐漸退出歷史舞臺。同時，隨著新生共和國政權(quán)對廣大鄉(xiāng)村的滲透，國家管理開始逐漸加強，20世紀80年代以后，我國基層社會治理形成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）、行政村格局，在基層設(shè)置了基層黨組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）人民政府代表國家在縣、區(qū)人民政府的直接領(lǐng)導下對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等進行綜合性、一般性管理，在行政村，國家架構(gòu)了村民委員會組織，一方面，《村民委員會組織法》授權(quán)村委會行使國家公權(quán)力，對村內(nèi)一般性事務(wù)在法律明文授權(quán)范圍內(nèi)進行具體管理，另一方面，在我國鄉(xiāng)村管理實踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）人民政府還將一些公共管理任務(wù)委托給村委會具體辦理，村委會得到鄉(xiāng)級人民政府的委托而實際行使了最基層政府的權(quán)力。因此，在我國鄉(xiāng)村逐步形成了以村委會主任為代表的村干部治理中心，這些村干部承擔著宣傳和貫徹黨的方針政策和國家法律的職責，討論決定了本村的重要事務(wù)，對本村的民間糾紛（包括普通的民商事糾紛和一些輕微的刑事糾紛、行政糾紛）進行調(diào)解解決，國家對基層治理組織和人員的安排布置使得“冬”沒有了行使職能的空間，缺乏了其存在的必要性。

二、廣西羅城仫佬族“冬”組織的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

1950年始萌芽于廣西河池宜州和羅城的村民自治組織得到了黨和各級政府的高度肯定和悉心扶持，自20世紀80年代以來在我國廣大農(nóng)村普遍推行，［5］173其后，村委會、村民代表大會、村民大會等群眾自治性組織成為西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的基本組織，村民自治制度極大地激發(fā)了少數(shù)民族地區(qū)村民的積極性、創(chuàng)造性和自主性，使得我國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化和人民群眾的水平等有了較快發(fā)展，社會治安和生態(tài)環(huán)境等也有了極大改善。21世紀以降，隨著改革開放的深化發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟大潮的激烈沖擊，再加上城鎮(zhèn)化步伐的加速推進，我國各地鄉(xiāng)村的人文環(huán)境發(fā)生了明顯的變化，特別是在西部民族地區(qū)的鄉(xiāng)村人文環(huán)境變化更大，村民進城務(wù)工占據(jù)較大比例。據(jù)有關(guān)部門2013年初步估算，廣西羅城仫佬族自治縣鄉(xiāng)村外出打工者人數(shù)超過選民總數(shù)的20%，筆者在調(diào)研中收集的數(shù)據(jù)顯示，在一個總數(shù)為4600人的仫佬族村落中，進城務(wù)工的達1100人，達總?cè)藬?shù)的23.9%，其中絕大多數(shù)為年輕人。村民進城務(wù)工必將對以民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心的村民自治制度帶來極為不利的影響，再加上進城務(wù)工的一般是青壯年，這些人的流動尤其是他們實際上是脫離了原來居住的鄉(xiāng)村，導致了“老弱幼童村”的出現(xiàn)，正如有學者經(jīng)研究后得出的判斷：“造成了有的鄉(xiāng)村一派衰敗，村民自治制度的有效運行出現(xiàn)了自身難以克服的困境與窘境”。［6］71為更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村，克服村民自治制度發(fā)展遭遇的困境，適應(yīng)新形勢變化對基層民主的訴求，21世紀以來，基于政策和法治環(huán)境的日漸寬松，羅城仫佬族廣大村民探索出了治理主體多元化的基層社會治理新模式，出現(xiàn)了諸多新型社會組織，比如以修家譜、蓋祠堂、祭祖等為主要活動內(nèi)容的宗族性社會組織，以互助互幫、脫貧致富為目的的農(nóng)業(yè)及農(nóng)村合作社、互助組，以活躍精神生活、傳承民族傳統(tǒng)文化為目的的各種農(nóng)村文化娛樂團體，為彌補村民自治不足和國家對鄉(xiāng)村社會治理不夠而出現(xiàn)的老人協(xié)會、婦女中心戶等等。這些新型社會組織的出現(xiàn)及其運行深受傳統(tǒng)“冬”組織的啟迪，在決策成員遴選、組織機構(gòu)設(shè)置、議事規(guī)則采取和具體職能擔負等方面模仿并進一步創(chuàng)新傳統(tǒng)“冬”組織的做法，它們是羅城仫佬族“冬”組織在當今時代的轉(zhuǎn)型，它們根植于鄉(xiāng)土，接地氣，得民心，這些新型社會組織較好地彌補了國家治理的不足，成為對鄉(xiāng)村善治的一支重要生力軍。因此，在傳統(tǒng)社會組織基礎(chǔ)上現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的新型社會組織得到了黨和各級政府的大力鼓勵和實際支持，一時間發(fā)展極為迅猛，并被不少地區(qū)效仿。

以具有廣泛影響的老人協(xié)會、婦女中心戶為例，我們完全可以看出新型社會組織是“冬”組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。羅城仫佬族老人協(xié)會以自然屯為單元，由本村為人公道、正直，在本村群眾中具有崇高威信的老年人自愿加入組成，組成成員沒有上下級差別，是平等關(guān)系，他們集體議事，共同決策，少數(shù)服從多數(shù)，是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的老年群眾組織。老人協(xié)會深受“冬”組織個人權(quán)威影響或啟迪，他們利用村規(guī)民約、本民族本地方的傳統(tǒng)習慣為主要議事準則， 利用老年人資源化解社會矛盾、維護老年人合法權(quán)益。羅城仫佬族婦女中心戶也以自然屯為單元，由本村婦女中大家公認的致富能手、調(diào)解能手或文藝骨干，且熱衷于公益事業(yè)，在群眾中有較高威信的婦女自愿組成，是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的婦女自治群眾組織，婦女中心戶也實行集體領(lǐng)導、共同決策制度。羅城仫佬族老人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織在組織的具體架構(gòu)、議事規(guī)則確立與適用、社會職能的承擔以及組織負責人的產(chǎn)生條件及其推選程序等諸多方面借鑒并創(chuàng)新發(fā)展了傳統(tǒng)“冬”組織的做法，是對傳統(tǒng)“冬”組織文化的現(xiàn)代傳承與時代發(fā)展。筆者認為，作為一種社會現(xiàn)象出現(xiàn)并運行的廣西羅城仫佬族新型社會組織，絕非是沒有根源的突發(fā)奇想和憑空創(chuàng)造，一如其他任何社會現(xiàn)象一樣，它也必須根植于傳統(tǒng)歷史文化的積淀中，從歷史中汲取養(yǎng)分，歷經(jīng)孕育、萌芽并發(fā)展、壯大這樣一個過程。有學者在對湖南通道侗族自治縣鄉(xiāng)村新型社會組織的產(chǎn)生及其現(xiàn)實作用進行認真、細致的實地調(diào)研后得出判斷：“現(xiàn)在湖南通道侗族自治縣老人協(xié)會是侗族傳統(tǒng)寨老的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型”；［7］有研究者明確指出：“現(xiàn)在侗族村寨里的老人協(xié)會和其他一些類似組織結(jié)構(gòu)和職能的鄉(xiāng)村新型社會組織其實就是以前侗族自治組織寨老的變異”。［8］因此，從理論上和歷史發(fā)展客觀規(guī)律上，老人協(xié)會、婦女中心戶等羅城仫佬族新型社會組織深受傳統(tǒng)“冬”組織的影響和啟迪，是傳統(tǒng)“冬”組織的當代復活和現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

三、廣西羅城仫佬族新型社會組織的社會功效

廣西羅城仫佬族新型社會組織，較好地彌補了國家對民族地區(qū)基層鄉(xiāng)村治理的不足，很大程度上協(xié)助了政府和村民自治組織工作的開展，對鄉(xiāng)村治理的功效是十分明顯的，至少體現(xiàn)在下述方面：

（一）協(xié)助政府管理公共事務(wù)

隨著政治體制和經(jīng)濟體制改革的不斷推進，以人為本理念深入人心，社會管理體制正在發(fā)生深刻變革，政府對社會事務(wù)的管理更加注重保護群眾切身利益，同時鼓勵人民群眾參與社會微觀事務(wù)的直接管理與處理，這必將使得一般社會組織的作用不斷得以顯現(xiàn)，在建設(shè)和諧鄉(xiāng)村和打造服務(wù)型政府的時代大背景下，鄉(xiāng)村新型社會組織不再是可有可無的擺設(shè)，而日漸成為促進基層民主建設(shè)的重要平臺，是各級政府加強社會管理、從事公共服務(wù)的重要助手和得力參謀。據(jù)筆者實地調(diào)查得知，廣西羅城仫佬族新型社會組織的負責人都是本鄉(xiāng)本村寨的熱心公益、為人正直、深受群體成員信任和尊敬的人，他們具有較強的組織動員能力，有著一定的領(lǐng)導、溝通、接洽經(jīng)驗，在收集反映村情民意，增強與政府的有效溝通方面發(fā)揮著積極的作用。調(diào)查同時發(fā)現(xiàn)，近年來，基層政府和村委會對羅城仫佬族新型社會組織進行了有效引導，對新型社會組織的活動提供場所，給予一定的資金支持。新型社會組織在進行活動時，也將宣傳國家政策、法律作為一項常規(guī)性任務(wù)安排，有時這些新型社會組織也進行時政傳達，倡導組織成員以大局為重，放眼長遠，積極參與各項社會公益事業(yè)。羅城仫佬族老人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織成為政府、村委會與村民間進行溝通的中介，促進了鄉(xiāng)村建設(shè)有條不紊地向前發(fā)展。

（二）促進政府職能轉(zhuǎn)變

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在羅城仫佬族新型社會組織比較活躍的鄉(xiāng)村，加入組織的村民生活相對方便得多，從孩子入學、居家養(yǎng)老到日常農(nóng)具和家用小電器的維修，大家都可以相互幫助，協(xié)助完成，集體的力量使得個人生活變得遠比一個人簡便容易了很多。新型社會組織成了村民自助、互助的服務(wù)性組織，很顯然彌補了政府在公共服務(wù)管理職能方面的不足。同時，組織成員在開展互助、服務(wù)的過程中也逐漸密切了成員間的關(guān)系、縮短了心理距離，形成了良好的鄉(xiāng)村氛圍。羅城仫佬族新型社會組織在公共服務(wù)管理方面的職能發(fā)揮，使得政府從單純依托村委會，轉(zhuǎn)向政府搭臺、各種自治性民間組織共舞的局面，新型社會組織的發(fā)展不但推進了國家與社會關(guān)系的和諧，而且使得政府在基層村落管理中的職能角色得到了重新定位，政府從而也意識到并非是政府事事親力親為才可以治理好基層社會，基層鄉(xiāng)村的事務(wù)應(yīng)該接地氣，求助于鄉(xiāng)村經(jīng)驗，依靠村民自己，政府進而實現(xiàn)了從“怎樣把村民管得住”向“怎樣把村民管得好”轉(zhuǎn)變，政府從繁雜、瑣碎的事務(wù)性工作中脫身出來，作為掌舵人的政府僅需要集中精力作好宏觀引導，而不需要既掌舵又劃槳。

（三）促進村民自治和基層民主建設(shè)

羅城仫佬族新型社會組織的基本特征之一就是自治性，這種社會組織的自治，有利于增強村民自治，增進村民的自我組織、自我教育和自我管理，進而促進基層民主建設(shè)和提高鄉(xiāng)村治理水平。毫無疑問，鄉(xiāng)村自治不是僅僅停留在口頭上和宣傳上的政治思路，而是要切切實實地付諸實踐，除了村民代表大會以及村民委員會等國家正式體制內(nèi)安排的選舉之外，這種自治的政治意識和政治能力的培養(yǎng)是需要具體的組織和具體的活動來依托的，羅城仫佬族新型社會組織正是承擔了這樣的角色，因而有利于鄉(xiāng)村基層民主程度的提高。羅城仫佬族新型社會組織在擴大公民有序參與和推進鄉(xiāng)村民主建設(shè)方面起著重要作用，新型社會組織區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理組織，其真正的活力與魅力就在于通過自下而上的運動模式，能真正體現(xiàn)絕大多數(shù)參與者的興趣和利益，能真正激發(fā)社會自身的活力，能有效地造就負責任公民社會。從深層次看，這些新型社會組織是正在發(fā)育的公民社會中公民教育的最重要載體，這些組織強調(diào)與傳統(tǒng)管理方式極為不同的自下而上的方式，在具體的管理方法上，采取柔性管理、人性化管理與自主管理，對于鍛煉少數(shù)民族地區(qū)村民基層政治參與和有序公民社會形成具有重要意義。

（四）維護民族團結(jié)和鄉(xiāng)村穩(wěn)定

隨著羅城仫佬族新型社會組織建設(shè)的不斷推進，村民與新型社會組織的關(guān)系越來越密切，很多村民自愿加入了一種或者多種新型社會組織，村民對其依賴程度也在不斷加深，新型社會組織也能夠及時了解組織成員的利益訴求，以集體組織的形式反映給基層政府、村民委員會或者基層黨組織，政權(quán)組織也就能夠及時有效地了解基層民眾的所思所想。所以，新型社會組織成為連接村民和基層政權(quán)組織之間的橋梁與紐帶，而且經(jīng)過了新型社會組織負責人員的歸攏、總結(jié)，組織成員的利益訴求更清晰、準確，個別成員或者少數(shù)成員的不適當、過分的訴求被矯正、淘汰，訴求的反映更加理性，這也有利于基層政府和黨組織有效地、有針對性地及時解決問題，密切村民與基層政府和黨的基層組織的關(guān)系，有利于維護民族團結(jié)和鄉(xiāng)村社會生活的穩(wěn)定。

四、廣西羅城仫佬族新型社會組織發(fā)展中的問題

近年來，廣西羅城仫佬族新型社會組織獲得了較大發(fā)展，總體上是健康的。但是其發(fā)展中所遭遇的障礙也是客觀存在、不容忽視的。這些問題的存在必將制約其健康發(fā)展，甚至會使得一些鄉(xiāng)村新型社會組織的發(fā)展偏離正軌，對鄉(xiāng)村善治構(gòu)成威脅。廣西羅城仫佬族新型社會組織發(fā)展中所遭遇的障礙主要有以下四方面表現(xiàn)：

（一）法律地位不明確，其存在及運行的合法性、正當性受質(zhì)疑

目前我國社會組織的法律規(guī)范主要有國務(wù)院頒行的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法民間組織暫行辦法》 《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和民政部門與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件存在的問題主要表現(xiàn)有：其一，層級較低、法的權(quán)威性不夠，科學性、完備性保障不足，目前相關(guān)社會組織成立、活動及管理等方面的規(guī)范性文件還停留在法規(guī)、規(guī)章層面，沒有法律對社會組織進行規(guī)范和引導，這些規(guī)范性文件效力較低、層次不高，必將造成社會組織的正當性、合法性等受到一定質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。同時，毋庸置疑，法律規(guī)范的層級性也在一定程度上反映了立法的嚴肅性、民主性、完備性甚至是科學性，一般而言，規(guī)范性文件的層級越高，其制定的程序愈嚴格、規(guī)范、民主，其完備性和科學性也愈加有保障；其二，數(shù)量較少，不配套，可操作性不強，我國目前相關(guān)社會組織成立、活動及管理的法規(guī)、規(guī)章不多，很多法規(guī)、規(guī)章條文較少，規(guī)定簡單疏漏，缺乏可操作性的具體規(guī)定，遠不能滿足規(guī)范和引導社會組織健康發(fā)展的需要；其三，不切實際，滯后于時代，不少規(guī)范性文件頒行于20世紀90年代，沒有得以應(yīng)時應(yīng)勢修正完善，很多規(guī)定已經(jīng)不再契合現(xiàn)實社會需要，比如，關(guān)于社會組織成立條件的規(guī)定，門檻過高，民族地區(qū)社會組織按照現(xiàn)行成立條件的規(guī)定，很難滿足條件要求；關(guān)于社會組織成立登記程序的規(guī)定，目前實行的是雙重審核機制，除了民政部門的設(shè)立登記外，還需要主管部門同意為民政部門登記的前置程序，實際上很多鄉(xiāng)村社會組織本身的服務(wù)面比較寬泛，無法找到合適的主管部門，一些業(yè)務(wù)上有牽連的行政機關(guān)也不愿意招惹麻煩，不愿意接受新型社會組織的掛靠，即使勉強接受了掛靠，作為某新型社會組織的主管部門，行政機關(guān)也將該鄉(xiāng)村新型社會組織視作是其被領(lǐng)導部門，對其橫加指揮和過多、過細干預；其四，社會組織的法律地位沒有規(guī)定，一些基本的法律概念沒有立法明確，造成社會組織身份尷尬，其現(xiàn)實存在及實踐運行沒有足夠正當性。

上述立法問題的存在，造成了目前絕大多數(shù)鄉(xiāng)村新型社會組織既不登記注冊也不備案接受監(jiān)督和引導，游離于正式體制之外，游離于法律規(guī)約之外。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善，組織管理不規(guī)范，健康發(fā)展基礎(chǔ)不牢

一方面，大多數(shù)新型社會組織缺乏與該類社會組織相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)，決策監(jiān)督機構(gòu)不健全，運營機制缺乏監(jiān)督；另一方面，不少新型社會組織處于行政主導下運行，自身的決策和監(jiān)督機制，成了名義上的擺設(shè)，僅僅是作為業(yè)務(wù)主管單位的實際上的下屬來管理和運作，缺乏獨立性和自主性。在監(jiān)督制度方面，由于自身治理結(jié)構(gòu)不完善，外部他律機制不健全，時常出現(xiàn)“掛羊頭賣狗肉”的新型社會組織。從組織的內(nèi)部管理來說，有些新型社會組織規(guī)章制度極不完善，有的竟然沒有任何組織章程，有的雖然有組織章程和基本規(guī)章制度，卻因?qū)Ｂ毴藛T過少、財力不足等原因，組織章程和規(guī)章制度成為一紙空文。毫無疑問，正如任何新生事物一樣，新型社會組織的健康發(fā)展離不開優(yōu)良的內(nèi)部治理與必要的外部監(jiān)督，只有內(nèi)、外兼治，內(nèi)部完善其治理結(jié)構(gòu)，外部加強其他社會主體尤其是相關(guān)國家機關(guān)對新型社會組織的監(jiān)督管理與宏觀引導，新型社會組織的健康發(fā)展才有牢固的基礎(chǔ)。而目前我國新型社會組織的發(fā)展卻“客觀上存在著業(yè)務(wù)部門無力管，登記機關(guān)無法管，基層政府無權(quán)管的三不管現(xiàn)象”，［9］105這無疑將極大鉗制新型社會組織的健康發(fā)展。

（三）人、才、物方面缺乏保障與培育，健康發(fā)展后勁不足

新型社會組織發(fā)展所面臨的急切現(xiàn)實問題是人、財、物等方面沒有保障，沒有政府扶持和培育。在人力資源方面，目前廣西羅城仫佬族新型社會組織負責人員多是老年人，活力不足，生機不夠，社會組織往往處于自生自滅狀態(tài)，很容易垮掉，難以做大做強，社會組織的管理領(lǐng)導層基本上沿襲原有“單位制”體制下傳統(tǒng)的管理方法，應(yīng)對市場化、社會化管理實踐的能力不足，管理人員素質(zhì)整體不高，社會組織管理、發(fā)展的人力資源缺口日益凸顯。在資金和物質(zhì)方面，目前多數(shù)廣西羅城仫佬族新型社會組織的資金來源于政府，社會上的資金和個人投入幾乎沒有，正如有學者指出的那樣：“民間組織的公益性和非營利性，決定了其運作會出現(xiàn)資金缺乏?！保?0］極少有社會和個人的資金支持，只能依靠政府扶持，但是我國政府尤其是民族地區(qū)的基層政府財力十分有限，能夠轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)村新型社會組織的更是寥寥無幾。除了活動資金缺乏，再就是沒有足夠的活動場所，甚至有的社會組織沒有固定的活動場所，很多活動和工作無法實施，只能不規(guī)律地、見縫插針地組織一些活動。人、才、物方面缺乏保障與培育使得新型社會組織的健康發(fā)展后勁乏力。

（四）組織的獨立性得不到保障，社會性受到侵蝕

社會組織最大的特點是其具有民間性、非政治性、非官方性、非營利性、志愿性和自治性等。但是從目前廣西羅城仫佬族鄉(xiāng)村新型社會組織的總體來看，行政體制對它們的影響較大，管理上和活動上缺乏獨立性。在羅城仫佬族自治縣，黨群理事會、老年人協(xié)會、婦女中心戶等鄉(xiāng)村新型社會組織都已經(jīng)探索實施了多年，在發(fā)揮諸多積極作用的同時，也附帶暴露了一些問題。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委將越來越多的行政任務(wù)下移、分解給這些鄉(xiāng)村新型社會組織，比如黨群理事會要協(xié)助鎮(zhèn)政府和村兩委開展征兵、落實低保與精準扶貧、協(xié)助危房改造、參與“清潔鄉(xiāng)村”行動等工作，加重了理事會成員本身的工作量，也容易使得黨群理事會的職能被誤解為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委的“行政助手”；其二，由于新型社會組織負責人是無報酬的義務(wù)勞動，而為了調(diào)動他們的積極性，鎮(zhèn)政府或村兩委往往會采取考評和補貼相結(jié)合的措施。在考評規(guī)則和經(jīng)濟利益的引導下，作為鄉(xiāng)村新型社會組織有可能逐漸地被行政化，失去了自身的“獨立性”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等村民自治性組織的負責人也認為鄉(xiāng)村新型社會組織是政府的依附物，是自己的下屬，對其活動強行指揮或橫加干涉，對其用人和資金使用干預過細，新型社會組織的獨立性受到不同程度的侵蝕；其三，現(xiàn)行法律制度架構(gòu)內(nèi)，對政府及其工作人員借口監(jiān)督管理或者引導指導而干預鄉(xiāng)村新型社會組織獨立性，侵犯其合法權(quán)益的行為并沒有提供明確的救濟，這也為他們的干預大開方便之門。新型社會組織的獨立性得不到保障，其社會性極易被侵蝕，新型社會組織存在的必要性最終也將受到不良影響。

五、廣西羅城仫佬族新型社會組織健康發(fā)展的法治保障

新型社會組織對社會的功效已經(jīng)得到證實，有學者認為：“新型社會組織對鄉(xiāng)村的民主治理、經(jīng)濟增長、鄉(xiāng)村建設(shè)、災后恢復、消除貧困、弱勢群體的社會融合等意義重大，提升鄉(xiāng)村新型社會組織的存量，激發(fā)鄉(xiāng)村新型社會組織的活力，張揚鄉(xiāng)村新型社會組織的社會功效，是解決農(nóng)村社會問題的重要舉措”。［11］要想使羅城仫佬族新型社會組織發(fā)揮更大社會功效，克服其目前發(fā)展中的現(xiàn)實問題，確保其健康發(fā)展是基本條件，在法治理念深入人心的今天，在法治國家、法治政府和法治社會三位一體全面推進協(xié)調(diào)發(fā)展的時代背景下，只有仰仗法治手段才可以保障新型社會組織的健康發(fā)展。

（一）明確其法律地位，為新型社會組織的正當性、合法性奠定法律依據(jù)

法治社會背景下，一方面，任何主體必須得到法律對其地位的認可和規(guī)定，獲得法律關(guān)系主體的資格和身份，才可以獲得存在及其開展活動的正當性，進而才可以從事與其組織架構(gòu)和職責功能相適應(yīng)的活動；另一方面，主體只有得到了法律關(guān)于其法律地位的認可和明確，其合法權(quán)益才可以得到權(quán)威保障與切實實現(xiàn)。我國現(xiàn)行立法對新型社會組織的法律地位沒有厘定，造成了其存在和發(fā)展身份不明確。當然，在對新型社會組織的法律地位進行明確時，需要對“社會組織”等一些基本的概念術(shù)語進行立法刻畫，這也是明確新型社會組織法律地位所無法回避的。

（二）成立條件科學化，簡化其登記手續(xù)，將新型社會組織全部納入監(jiān)管體系

社會組織的成立條件門檻過高，嚴重脫離當今中國社會發(fā)展的實際情況，已成為學界共識，我國不少地方已經(jīng)率先改革，降低了社會組織成立的條件要求，但問題是通過地方立法降低社會組織成立條件，該做法的合法性如何評價尚待考量。筆者建議在改革先行先試經(jīng)驗基礎(chǔ)上，基于中國社會發(fā)展實際，科學化、現(xiàn)實化我國新型社會組織成立的條件，在成立資金、成立成員、辦公場地等方面的要求方面降低條件，為新型社會組織的增量發(fā)展提供機會，為目前已經(jīng)存在的新型社會組織登記管理提供前提。如果成立條件過高，登記手續(xù)太煩瑣，不少新型社會組織達不到成立條件，或者難以履行登記注冊手續(xù)，進而不履行登記注冊手續(xù)，游離于監(jiān)管、引導和法治規(guī)范之外，反而不利于國家對新型社會組織的監(jiān)管。筆者建議，通過國家法律形式將新型社會組織的成立條件科學化，簡化其登記手續(xù)，以期將所有的新型社會組織全部納入監(jiān)管體系。

（三）規(guī)范新型社會組織的治理結(jié)構(gòu)，提升其社會公信力

規(guī)范的組織治理結(jié)構(gòu)，嚴格的規(guī)章管理制度，以及科學的內(nèi)部監(jiān)督機制，是社會組織永葆其生命力并發(fā)展壯大的基礎(chǔ)和前提，因此，應(yīng)該通過立法明確規(guī)定鄉(xiāng)村新型社會組織的治理結(jié)構(gòu)，對社會影響較大，活動范圍較廣，組織成員較多的鄉(xiāng)村新型社會組織應(yīng)該要求其決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)健全并真正運轉(zhuǎn)發(fā)揮機構(gòu)功能，對一些成員不多、日常工作局限于一個鄉(xiāng)村、社會影響不大的社會組織，雖然不必要求其決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)健全，也應(yīng)該要求其具有明確的決策、執(zhí)行、監(jiān)督人員的分工，不允許一個或者為數(shù)很少的三五個人獨斷決策、執(zhí)行、監(jiān)督所有事項。應(yīng)該明確要求社會組織建立健全自身的規(guī)章制度，組織的財務(wù)收支情況一定要透明，向組織成員公開，甚至向鄉(xiāng)村村民公開，政府在轉(zhuǎn)移公共服務(wù)時，必須將治理機構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督制約機制健全與否作為考核的重要指標。通過這些措施，來提高鄉(xiāng)村新型社會組織的公信力和認可度，為其健康發(fā)展和逐漸壯大提供良好的社會環(huán)境。

（四）培育扶持新型社會組織，助其成長壯大

新型社會組織對鄉(xiāng)村社會治理具有明顯的社會功效，其存在及運行很大程度上減輕了政府公共服務(wù)的壓力和負擔，因此對新型社會組織健康發(fā)展中遭遇的人、財、物等方面的困境，政府應(yīng)該伸出援助之手，大力培育扶持，助其健康發(fā)展。一般而言新型社會組織對專業(yè)性、技術(shù)性要求并不是很強，但是這也絕非意味著其對專業(yè)人才沒有任何要求，比如社會工作專業(yè)方面的人才就是不可缺少的，鄉(xiāng)村專業(yè)經(jīng)濟合作社對特定農(nóng)村經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)I(yè)人才也有迫切需求，因此政府應(yīng)當建立專業(yè)優(yōu)秀人才引進和專職工作人員職業(yè)培訓制度，推進新型社會組織從業(yè)人員專業(yè)化。當然除了人力資源方面的培育扶持外，政府還應(yīng)該在財政方面撥付專項資金，成立新型社會組織發(fā)展基金，對具備條件、資質(zhì)的新型社會組織通過依法轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)的形式，為其提供發(fā)展壯大所需要的經(jīng)費。針對新型社會組織辦公場所、活動場地缺乏的問題，政府應(yīng)該在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中預留土地，滿足其發(fā)展生存對空間的基本要求。政府也可以在鄉(xiāng)村集中建立鄉(xiāng)村新型社會組織培育孵化基地，允許具備條件的鄉(xiāng)村新型社會組織經(jīng)過申請、考核入駐。為了讓各類新型社會組織盡快熟悉國家相關(guān)法律法規(guī)、高效提供社會服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該建立培育中心指導站，具體負責落實對新型社會組織的培育扶持工作，引導、指導其做大做強。

（五）保障新型社會組織的獨立性和合法權(quán)益

獨立是社會組織的本質(zhì)屬性和基本特征之一，也是其存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。［12］202目前我國新型社會組織的獨立性不足，政府及其工作人員對其干預過多，過多的干預和瞎指揮甚至是蠻橫的強求無疑侵害了新型社會組織發(fā)展的空間，損害了其合法權(quán)益，因此必須建立對新型社會組織合法權(quán)益的保障機制，當新型社會組織認為自己的合法權(quán)益或者自己活動的獨立性受到不當干涉的時候，可以尋求救濟機制保障其權(quán)利。新型社會組織的獨立性受到干預和不當影響，顯然是源于政府及其職能部門對其橫加干涉、違法管理或者強制性指導或引導，筆者認為，政府及其職能部門的行為在定性上應(yīng)為行政行為，至少基于政府及其職能部門的角度理解，其一定自認為自己對新型社會組織的干預、引導、指導是基于公共利益或社會利益，自己作為國家監(jiān)管機關(guān)是應(yīng)該擁有對新型社會組織管理權(quán)或者行政權(quán)的，我國著名行政法學者應(yīng)松年教授認為：“現(xiàn)代行政是實質(zhì)意義的行政而非形式意義的行政，實質(zhì)意義的行政是行政主體基于公共利益或社會利益而進行的管理或者服務(wù)行為”，［13］39很顯然政府及其職能部門對新型社會組織的干預、引導、指導行為，是實質(zhì)意義的行政行為，是行政法意義上的行政，“凡是行政權(quán)運用的行為，必須給行政相對人提供法律上的救濟，無救濟就無行政”，［14］因此在法律機制上也必須允許新型社會組織基于不服政府及其職能部門對其干預、引導、指導等行為設(shè)置救濟渠道，允許其提出行政復議，對行政復議決定不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟，也可以不經(jīng)過行政復議而直接向人民法院提起行政訴訟，依法維護自身的合法權(quán)益。只有在法治架構(gòu)內(nèi)為新型社會組織設(shè)置了救濟機制，其合法權(quán)益才得到了真正保障，其獨立性才有了依仗。

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﹝責任編輯：黃潤柏﹞

THE MODERN TRANSFORMATION OF TRADITIONAL SOCIAL ORGANIZATIONS IN ETHNIC AREA AND ITS LEGAL GUARANTEE： TAKING THE“DONG” ORGANIZATION OF THE MULAM IN LUOCHENG，GUANGXI AS AN EXAMPLE

Zhang Xianwei，Zhang Shuzeng

The traditional social organizations that disappear gradually after the establishment of the People’s Republic of China have been transformed creatively due to the policy adjustment and loose legal environment and the urgent requirement of rural governance in minority area since entering the 21st century.The new social organizations are becoming a powerful force of modernization of rural governance，as shown from the social function of their existence and operation.Nonetheless，these new social organizations are encountering obstacles such as the legitimacy is questioned due to the indefinite legal status，the insufficient credibility resulted from the imperfect governance structure in the process of development.It requires ways of“ruling of law”to guarantee its sound development.

ethnic areas；traditional social organization；modern transformation；legal guarantee

【作 者】張顯偉，廣東海洋大學法政學院教授，法學博士，碩士研究生導師，廣東湛江，524008；張書增，河南檢察職業(yè)學院偵查系教師。鄭州，451150

D633【文獻識別碼】A

1004-454X（2017）05-0065-008

2016年度廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“民族特色文化保護與發(fā)展的行政法問題研究”（GD16CFX07）。