近年來(lái)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化研究述評(píng)*

李 贄 金炳鎬

近年來(lái)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化研究述評(píng)*

李 贄 金炳鎬

城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是適應(yīng)新時(shí)期全面深化改革的總要求，以提升城市民族事務(wù)治理體系和治理能力為目標(biāo)，是對(duì)中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的城市民族工作的全面創(chuàng)新、完善和發(fā)展。該任務(wù)得到了民族工作部門(mén)和學(xué)者們的高度重視和積極研究。學(xué)習(xí)總結(jié)和系統(tǒng)梳理近年來(lái)已經(jīng)取得的研討成果，對(duì)于幫助我們領(lǐng)會(huì)和把握城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的理念、體系、基本內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑等重大問(wèn)題都有重要的意義。

城市民族事務(wù)；治理現(xiàn)代化；研究述評(píng)

城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。以習(xí)近平同志為核心的黨中央，深刻把握新時(shí)期民族工作發(fā)展規(guī)律、趨勢(shì)和面臨的形勢(shì)任務(wù)，通過(guò)中央民族工作會(huì)議（2014）、中央城市工作會(huì)議及全國(guó)城市民族工作會(huì)議（2016）等一系列重要會(huì)議，對(duì)如何做好新時(shí)期城市民族工作進(jìn)行了深刻闡述和重大創(chuàng)新，為我們探索如何實(shí)現(xiàn)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化指明了努力方向。近年來(lái)，對(duì)該課題的相關(guān)研究增長(zhǎng)迅猛，研究成果日趨豐富。通過(guò)“百度學(xué)術(shù)”以“城市民族事務(wù)治理”為檢索詞檢索2014年以來(lái)中文核心期刊發(fā)表的研究成果，可得到1265篇。學(xué)者們對(duì)新時(shí)期城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的理念、體系、內(nèi)容、方式等重要內(nèi)容都做出了豐富卓越的探討和論述。

一、關(guān)于城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的理念研究

治理理念更新是實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的前提。近年來(lái)，學(xué)者們?cè)趯?duì)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的探索中，都不僅注重治理主體價(jià)值取向的規(guī)范性研究，也廣泛涉及治理方式理念的科學(xué)化研究，并形成了許多理論共識(shí)和研究成果。

（一）價(jià)值理念

價(jià)值理念是對(duì)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化“為誰(shuí)治”這個(gè)根本價(jià)值取向問(wèn)題的探索，主要涉及治理現(xiàn)代化的利益建構(gòu)問(wèn)題。學(xué)者們從城市公共事務(wù)治理及民族關(guān)系發(fā)展等不同角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。

劉寶明（2014）指出，治理理念上要明確：民族事務(wù)治理的主體和客體具有全民性；民族政策取向具有國(guó)家利益優(yōu)先性；民族事務(wù)治理具有服務(wù)優(yōu)先的社會(huì)屬性。［1］徐欣順、姜術(shù)容（2016）從考察近30年城市民族工作的建設(shè)歷程中，發(fā)現(xiàn)政府在處理城市民族公共事務(wù)中的職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出由統(tǒng)治向管理、再向服務(wù)演進(jìn)與完善的治理軌跡。［2］王云芳則從對(duì)三屆全國(guó)城市民族工作座談會(huì)回顧中發(fā)現(xiàn)城市民族工作從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變是三屆座談會(huì)的突出理念。［3］朱碧波（2016）強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化政府再造、秩序建構(gòu)，推動(dòng)民族均衡發(fā)展，形塑中華民族共同體的能力。［4］彭建軍、柏貴喜（2016）認(rèn)為，新時(shí)期城市民族關(guān)系的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性要求要加強(qiáng)公共服務(wù)與改善民生的體制機(jī)制建設(shè)，保障城市少數(shù)民族的各項(xiàng)權(quán)益。［5］郝亞明（2015）也認(rèn)為民族互嵌型社會(huì)結(jié)合結(jié)構(gòu)和社區(qū)建設(shè)具有構(gòu)建有機(jī)民族團(tuán)結(jié)的基本功能，［6］他（2015）把消除社會(huì)結(jié)構(gòu)分割、社會(huì)資源排斥、社會(huì)心理疏離達(dá)到社會(huì)融合目標(biāo)和過(guò)程看作是實(shí)現(xiàn)民族互嵌型社會(huì)建設(shè)的重要路徑。［7］吳曉（2013）認(rèn)為在城市民族工作中運(yùn)用現(xiàn)代治理理論，契合了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建機(jī)制的特征和要求。［8］沈桂萍（2015）明確提出，要以中華民族多元一體理論為指導(dǎo)，以“兩個(gè)共同”民族工作主題為目標(biāo)，構(gòu)建城市民族工作的“嵌入式治理”模式。［9］

民族問(wèn)題是社會(huì)總問(wèn)題的一部分，城市民族事務(wù)是黨和國(guó)家民族工作全局的重要組成部分。這決定了黨和國(guó)家關(guān)于民族工作的綱領(lǐng)原則，對(duì)在城市場(chǎng)域里的民族事務(wù)治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)同樣具有指導(dǎo)性。［10］筆者認(rèn)為，從這樣的角度把握城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的價(jià)值理念建構(gòu)，在未來(lái)的相關(guān)研究中，我們可以更多地關(guān)注和思考民族平等、團(tuán)結(jié)、各民族共同發(fā)展繁榮等中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的綱領(lǐng)原則在城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化目標(biāo)中的體現(xiàn)和要求。

（二） 方式理念

方式理念是對(duì)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化“怎么治”這個(gè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式方法問(wèn)題的探索，主要涉及治理現(xiàn)代化的主體構(gòu)成和治理方式問(wèn)題。學(xué)者們從城市政府治理職能轉(zhuǎn)變及多元主體參與等不同角度對(duì)該問(wèn)題做出了相應(yīng)探索。

嚴(yán)慶（2015）指出，隨著社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型，當(dāng)前我國(guó)民族事務(wù)治理主體的建設(shè)，需走出單一部門(mén)化的局限，改變高位民族工作主體部門(mén)化傾向，進(jìn)一步充實(shí)基層民族工作主體，構(gòu)建起多主體、多層級(jí)、高效度的治理網(wǎng)絡(luò)。［11］劉寶明（2014）也提出，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本途徑，是通過(guò)對(duì)民族事務(wù)治理主體、對(duì)象、手段、方式和思維的變革，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理的平等化、民主化、法治化、制度化、社會(huì)化和人文化。［12］陸海發(fā)（2013）則通過(guò)對(duì)解決少數(shù)民族自發(fā)移民問(wèn)題研究，提出了要突破原有制度藩籬，構(gòu)建多元治理主體間合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理資源的有效整合的建議。［13］莫岳云、李歲科（2015）指出，民族協(xié)商是協(xié)商民主在處理民族事務(wù)中的運(yùn)用。建立和完善民族協(xié)商制度，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)進(jìn)步與發(fā)展繁榮。［14］安民兵（2013）從利益協(xié)調(diào)視角考察民族群體性事件的治理，論述了構(gòu)建利益導(dǎo)向、表達(dá)、調(diào)節(jié)、補(bǔ)償、約束、矛盾疏導(dǎo)等一系列利益協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性及發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和社會(huì)力量參與聯(lián)動(dòng)作用的重要性。［15］崔斌鵬、張焰翔（2016）提出必須通過(guò)市場(chǎng)化的手段，采用產(chǎn)業(yè)集聚模式和政府購(gòu)買(mǎi)模式實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)的有效治理。［16］朱軍、孫巋、楊芳芳（2016）認(rèn)為，城市政府面臨一系列表現(xiàn)在城市基層組織體制、多元化治理能力與社會(huì)資源配置等方面的社會(huì)治理的體制性困境。為此，需要在“權(quán)利本位”的社會(huì)建設(shè)格局中，完善城市組織體制建設(shè)，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，增大公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)民生建設(shè)的精準(zhǔn)定位。［17］楊鹍飛（2016）根據(jù)城市民族工作的行政化和社會(huì)化程度的高低將其可能模式分為四類：放任型、管制型、共治型和自治型，并認(rèn)為后兩類模式是民族工作社會(huì)化的必然，是我國(guó)城市民族工作轉(zhuǎn)型的階段性理想目標(biāo)模式。［18］

從以上研究中可見(jiàn)，學(xué)者們?cè)谥卫矸绞降睦砟钌?，基本上都能夠達(dá)到將“中國(guó)本土的治理理念與西方治理理論的基本思想結(jié)合起來(lái)，共同施力于民族事務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”［19］的要求。但不足在于，對(duì)于治理現(xiàn)代化所要遵循的基本規(guī)律研究仍然單薄。筆者認(rèn)為，城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化在治理方式上不僅要遵循公共治理的一般規(guī)律，更要遵循市場(chǎng)化條件下的利益多元化規(guī)律和城市化進(jìn)程中的民族發(fā)展規(guī)律。只有把這些規(guī)律的要求都充分體現(xiàn)和把握到位了，治理方式的現(xiàn)代化才能更具備科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性。

二、關(guān)于城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的體系及機(jī)制研究

（一）治理體系

城市民族事務(wù)治理體系，就是指以系統(tǒng)治理、整體治理的思路來(lái)解決城市場(chǎng)域內(nèi)發(fā)生的民族問(wèn)題時(shí)所需要的治理制度和治理結(jié)構(gòu)，是從治理全局上對(duì)治理主客體構(gòu)成、治理動(dòng)力和治理模式的制度化規(guī)定。

由上述觀點(diǎn)，建構(gòu)主義與人本主義主張以學(xué)生為主體，教師是知識(shí)的促進(jìn)者和主導(dǎo)者。這種觀點(diǎn)與任務(wù)驅(qū)動(dòng)教學(xué)法所蘊(yùn)含的教學(xué)理念相符合，為其實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)。

楊昌儒（2014）指出，民族問(wèn)題治理體系應(yīng)當(dāng)包括結(jié)構(gòu)、功能、制度、方法、運(yùn)行等體系。完善民族問(wèn)題治理體系和提高治理能力必須立足于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明五位一體的建設(shè)。［20］朱碧波（2016）認(rèn)為，我國(guó)民族事務(wù)治理體系現(xiàn)代化和能力現(xiàn)代化是一個(gè)涉及模式轉(zhuǎn)型、體系重構(gòu)、能力提升、制度優(yōu)化和話語(yǔ)重構(gòu)等一系列重大問(wèn)題的復(fù)雜系統(tǒng)。為此，必須從國(guó)家層面的族際政治整合和社會(huì)層面的民族互嵌著眼，建構(gòu)法治化的治理模式和多元共治型的治理體系。［21］高永久、孔瑞、劉海兵（2016）及曹愛(ài)軍、楊鹍飛（2016）等學(xué)者都注重從民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的主體、客體、目標(biāo)、機(jī)制和方式等方面全面梳理治理體系，并對(duì)現(xiàn)實(shí)民族工作中存在的障礙、不足和問(wèn)題展開(kāi)分析和研判。［22］［23］在此基礎(chǔ)上，前者主張以治理主體運(yùn)用靈活有效的治理機(jī)制完成治理目標(biāo)為核心，構(gòu)建我國(guó)民族問(wèn)題治理體系和治理能力現(xiàn)代化三位一體的治理結(jié)構(gòu)；后者則重點(diǎn)從制度環(huán)境、運(yùn)行機(jī)制、主體培育、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面對(duì)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)路徑進(jìn)行了詳細(xì)充分的論證。［24］

上述學(xué)者們對(duì)民族事務(wù)治理體系建設(shè)的研究，同時(shí)也為城市民族事務(wù)治理體系提供了建構(gòu)坐標(biāo)和體系參照。此外，筆者認(rèn)為，我們還應(yīng)該進(jìn)一步結(jié)合中國(guó)民族事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，加大對(duì)黨和政府在治理體系建設(shè)中的地位和作用的研究及在城市民族事務(wù)治理中如何更好地發(fā)揮民委委員制度的研究。只有不斷發(fā)展和完善黨政負(fù)責(zé)、各部門(mén)齊抓共管的城市民族工作格局，才能為城市民族事務(wù)的高效治理提供可靠的制度保障和組織力量。這也是中國(guó)特色民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的體系構(gòu)成的關(guān)鍵所在。

（二）治理機(jī)制

城市民族事務(wù)治理的機(jī)制，是在城市民族事務(wù)總體治理體系的框架內(nèi)，以治理效率為中心，對(duì)治理的目標(biāo)構(gòu)成、運(yùn)行方式和運(yùn)行機(jī)制等所做出的具體的制度化建設(shè)和規(guī)范。

陳樂(lè)齊（2006）認(rèn)為，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，少數(shù)民族人口大量涌入城市，為城市發(fā)展注入了新的活力，同時(shí)也產(chǎn)生許多新問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，必須強(qiáng)化城市服務(wù)和管理功能，建立完善的社會(huì)管理機(jī)制和公共服務(wù)體系。［25］蔣連華（2011）的《當(dāng)代中國(guó)城市民族關(guān)系研究》及李吉和（2013）的《中、東部地區(qū)城市民族關(guān)系研究》都探索了如何構(gòu)建適應(yīng)城市民族關(guān)系和諧發(fā)展要求的調(diào)控和應(yīng)對(duì)機(jī)制。柳建文（2012）用“多元復(fù)合型的社會(huì)管理體制”概括在發(fā)揮社區(qū)組織、民族社團(tuán)協(xié)調(diào)族際關(guān)系、有效整合社會(huì)政治資源方面的城市民族工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為這種多元主體參與的社會(huì)聯(lián)動(dòng)模式符合現(xiàn)代城市復(fù)雜民族事務(wù)治理的發(fā)展趨勢(shì)。［26］陳紀(jì)（2013）在借鑒西方公共治理理論關(guān)于多元主體、互動(dòng)關(guān)系、協(xié)商合作、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等概念基礎(chǔ)上，對(duì)推進(jìn)城市多民族社區(qū)協(xié)作治理的基本架構(gòu)、實(shí)踐邏輯、運(yùn)行條件等問(wèn)題進(jìn)行了深入分析和探討。［27］明亮、王蘋(píng)（2015）針對(duì)成都民族事務(wù)工作機(jī)制不健全，少數(shù)民族人口社會(huì)融入程度較低等問(wèn)題，提出應(yīng)建立和完善多元主體參與的現(xiàn)代民族事務(wù)治理機(jī)制的工作建議。［28］武漢市民宗委（2016）把武漢市支持少數(shù)民族群眾創(chuàng)業(yè)就業(yè)的機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為：建立公安、工商、民宗、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障、稅務(wù)等部門(mén)信息共享、秩序共管、教育共抓、責(zé)任共擔(dān)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合調(diào)研的“四共兩聯(lián)合”內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。與少數(shù)民族流出地建立信息互通、定期互訪、干部互派、共同開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)、共同推進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的外部合作機(jī)制。［29］

城市民族事務(wù)治理機(jī)制的上述探索，體現(xiàn)了學(xué)者們對(duì)治理目標(biāo)的合理化建設(shè)，對(duì)多元治理主體互動(dòng)模式的最優(yōu)化建設(shè)等方面的成果。然而，這些成果如何能在民族流動(dòng)人口情況和民族社區(qū)構(gòu)成各不相同的城市民族工作中得到推廣和檢驗(yàn)，顯然還需要更多的實(shí)證研究來(lái)加以證明。

三、關(guān)于城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容研究

（一）城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理

中央民族工作會(huì)議（2014）要求，對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，既不能采取“關(guān)門(mén)主義”的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度；提出要讓城市更好接納少數(shù)民族群眾，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市的治理目標(biāo)。這為城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理工作的規(guī)范化和制度化建設(shè)指明了方向。

方堃等學(xué)者（2015）借鑒整體性治理的分析框架，提出少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系應(yīng)該涵括跨層級(jí)整合、跨功能整合和跨部門(mén)整合。［30］萬(wàn)尚慶、徐超陽(yáng)（2016）認(rèn)為應(yīng)從法律規(guī)范、推進(jìn)戶籍改革、加大財(cái)政投入、提高服務(wù)水平、加強(qiáng)民族融合等方面入手解決城市少數(shù)民族流動(dòng)人口權(quán)益保障問(wèn)題。［31］蘭俏梅（2016）認(rèn)為，東部地區(qū)應(yīng)從加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、建立流出地與流入地政府間協(xié)作機(jī)制、營(yíng)造良好的民族法律文化環(huán)境以及加強(qiáng)民間社會(huì)組織等四個(gè)方面推進(jìn)城市民族工作。［32］各地豐富的地方城市民族工作經(jīng)驗(yàn)也為我們提供了解決少數(shù)民族流動(dòng)人口融入城市問(wèn)題的積極有效的實(shí)證研究材料。山東省民委馬文藝（2014）總結(jié)了濟(jì)南、青島相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和基本思路：加強(qiáng)城市流動(dòng)人口管理；不斷提高服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)完善“網(wǎng)格化”服務(wù)管理模式；重視少數(shù)民族社會(huì)團(tuán)體作用發(fā)揮；把社區(qū)作為開(kāi)展民族工作的基礎(chǔ)陣地。［33］［34］云南省民宗委（2015）提出要推進(jìn)城市少數(shù)民族服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)解決城市少數(shù)民族群眾的民生問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口的服務(wù)和管理，保障城市少數(shù)民族享有同城待遇并逐漸融入城市、社區(qū)，堅(jiān)決杜絕歧視和變相歧視、傷害民族感情的言行等工作要求。［35］

上述研究，從理論與實(shí)踐方面探索了解決新時(shí)期少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理問(wèn)題的辦法和思路，部分研究成果也涉及了深層次的制度改革問(wèn)題，但從對(duì)服務(wù)與管理政策的頂層制度設(shè)計(jì)上看，相關(guān)工作的研究?jī)?nèi)容和制度創(chuàng)新方面依然有很大的空間可以探索。

（二）城市民族社區(qū)治理

有學(xué)者指出，現(xiàn)代化的城市社區(qū)民族工作機(jī)制，是推進(jìn)民族問(wèn)題治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。［36］城市民族社區(qū)治理研究?jī)?nèi)容包括并涉及了：對(duì)城市社區(qū)民族工作多元主體與互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)的探索、對(duì)完善社區(qū)治理運(yùn)行機(jī)制的探索（包含了對(duì)民族社區(qū)治理動(dòng)員、族際關(guān)系整合、維護(hù)社區(qū)民族成員正當(dāng)權(quán)益、構(gòu)建社區(qū)民族問(wèn)題預(yù)警體系等方面治理職能的探索等）。

一是關(guān)于社區(qū)治理機(jī)制。陳世英（2013）認(rèn)為，應(yīng)通過(guò)健全社區(qū)民意表達(dá)機(jī)制、疏通社區(qū)居民的多元化利益訴求渠道、引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的民主管理、拓寬民主監(jiān)督的渠道、充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用等路徑，探索擴(kuò)大民族地區(qū)城市社區(qū)居民有序參與政治的路徑，以實(shí)現(xiàn)真正的社區(qū)自治。［37］王艷、覃江（2015）引入?yún)f(xié)同治理理論分析城市多民族社區(qū)的治理方式，提出了構(gòu)建多元治理主體、構(gòu)建全民參與的網(wǎng)絡(luò)化治理體系、激發(fā)社區(qū)系統(tǒng)的自組織功能等實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理的路徑建議。［38］覃耀堅(jiān)（2015）認(rèn)為，多元主體參與成為城市社區(qū)治理的歷史發(fā)展趨勢(shì)。構(gòu)建城市社區(qū)參與式治理模式要求大幅度拓展居民、志愿者及社會(huì)組織參與的范圍，通過(guò)各種機(jī)制將多元治理主體納入到參與城市社區(qū)公共事務(wù)和提供城市社區(qū)公共服務(wù)中來(lái)。［39］陳云（2015）從文化理念、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、服務(wù)體系、組織形式等方面對(duì)中東部地區(qū)城市社區(qū)民族社會(huì)工作的全面展開(kāi)和推行進(jìn)行了宏觀層面的理論架構(gòu)。［40］

二是關(guān)于社區(qū)治理內(nèi)容。郭鵬（2012）認(rèn)為，城市民族混居社區(qū)治理，應(yīng)當(dāng)在尊重少數(shù)民族基本權(quán)利的前提下，為少數(shù)民族成員提供自我治理空間。同時(shí)，在界分民族內(nèi)部事務(wù)與一般社區(qū)事務(wù)的基礎(chǔ)上，促使參與主體由一元走向多元、權(quán)力結(jié)構(gòu)由垂直走向扁平、互動(dòng)模式由指令走向協(xié)商。［41］劉庸（2013）在考察城市化進(jìn)程中民族關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，指出城市化推進(jìn)對(duì)社區(qū)民族關(guān)系的積極影響表現(xiàn)為增加社區(qū)內(nèi)外民族交往的頻率和強(qiáng)度，使民族關(guān)系向較深層次發(fā)展；加速社區(qū)民族間的融合。其消極影響的原因由主要是由于利益的訴求、人口素質(zhì)的差異、民族意識(shí)的增強(qiáng)、文化多樣性的存在、宗教信仰等因素的客觀存在。［42］他（2016）還在對(duì)城市化進(jìn)程中社區(qū)民族關(guān)系演化的特征與類型進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)社區(qū)民族間交往的建議。［43］針對(duì)城市化進(jìn)程中“城中村”多民族社區(qū)向城市多民族社區(qū)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展問(wèn)題，高鑫（2015）提出，要以“政府到位、社區(qū)歸位”為核心，注重健全社區(qū)治理制度和發(fā)揮宗教組織的作用。［44］云南省昆明市民委（2015）在調(diào)查本市民族社區(qū)治理中的困難和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出要通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)少數(shù)民族民生保障服務(wù)、規(guī)范社區(qū)內(nèi)民族宗教活動(dòng)的正常開(kāi)展、加強(qiáng)社區(qū)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理、加強(qiáng)涉民族矛盾的預(yù)防和化解工作等措施來(lái)提升自己在少數(shù)民族聚居社區(qū)的服務(wù)能力和水平。［45］

民族社區(qū)治理工作，充分體現(xiàn)了黨和政府民族工作的基層治理格局和水平。上述研究對(duì)新時(shí)期民族社區(qū)治理的機(jī)制和內(nèi)容進(jìn)行了廣泛深刻的探索和研究，體現(xiàn)了基層民族工作的豐富性和多樣性。在此基礎(chǔ)上，以后的相關(guān)研究可以更多地結(jié)合不同的社區(qū)實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)多民族社區(qū)治理目標(biāo)和方式進(jìn)行分類研究，從而提煉出更具地方特色與不同社區(qū)實(shí)際的工作經(jīng)驗(yàn)。

（三）相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境建設(shè)

學(xué)者們普遍認(rèn)為，黨中央提出的“推動(dòng)建立相互嵌入的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境”，正在成為我國(guó)促進(jìn)民族交往交流交融要求的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

來(lái)儀（2015）分析了當(dāng)前選擇多民族互嵌式社區(qū)居住模式的價(jià)值、該模式與其他已有的民族居住模式的關(guān)系等問(wèn)題，并就當(dāng)前進(jìn)行的相關(guān)建設(shè)提出了建議。［46］王振州、王細(xì)芳（2015）針對(duì)社區(qū)民族工作存在少數(shù)民族居民融入困難、權(quán)益保障不到位、社區(qū)管理服務(wù)能力不足等問(wèn)題，提出了加強(qiáng)社區(qū)民族工作，要尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣；強(qiáng)化政府公共服務(wù)；建立強(qiáng)有力的工作隊(duì)伍；積極引導(dǎo)民間組織等政策建議。［47］沈桂萍（2015）提出要構(gòu)建城市民族工作的“嵌入式治理”模式，并認(rèn)為該模式是破解民族相對(duì)聚居造成的社會(huì)區(qū)隔和發(fā)展不平衡，推動(dòng)各民族相互嵌入式的就業(yè)、就學(xué)、居住、社會(huì)交往等，保障各民族公民合法權(quán)益的民族工作戰(zhàn)略。［9］馬曉玲（2016）認(rèn)為城市民族互嵌式社區(qū)的基本內(nèi)涵至少應(yīng)包括四點(diǎn)：多民族的嵌入主體；不排除政府引導(dǎo)作用的城市民族互嵌式自然歷史的社區(qū)形成過(guò)程；政府、民間、市場(chǎng)三維參與式治理模式；社區(qū)內(nèi)各族成員最終實(shí)現(xiàn)各民族交往交流交融的目標(biāo)。［48］盧愛(ài)國(guó)、陳洪江（2016）指出，盡管通過(guò)社區(qū)的民族結(jié)構(gòu)、民族關(guān)系和民族文化的互嵌，當(dāng)前已基本建構(gòu)了居住、治理和文化三個(gè)互嵌格局，但仍面臨著“六化困境”（即抱團(tuán)而居的流動(dòng)族群內(nèi)卷化、民族性服務(wù)設(shè)施配置失衡化、少數(shù)民族嵌入社區(qū)的淺層化、社區(qū)建設(shè)推動(dòng)力量的行政化、社區(qū)文化參與主體的局限化以及民族心理距離的擴(kuò)大化等），亟需秉承均衡空間、民族共治、需求導(dǎo)向三個(gè)理念來(lái)構(gòu)建政府調(diào)控、社區(qū)參與及文化服務(wù)的機(jī)制。［49］

上述學(xué)者們以強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，通過(guò)對(duì)多民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境的多維分析，闡明了該模式的價(jià)值意義、基本內(nèi)涵和面臨的困難。在此基礎(chǔ)上，我們要把建構(gòu)該模式的探索與當(dāng)前民族工作面臨的五個(gè)階段性特征結(jié)合起來(lái)，著力回答和揭示在模式建構(gòu)中如何發(fā)揮好政府的積極引導(dǎo)作用，如何發(fā)揮好市場(chǎng)力量和社會(huì)力量，如何保障模式建構(gòu)基本目標(biāo)在建構(gòu)過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)和展開(kāi)等重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上來(lái)。

四、關(guān)于城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)途徑研究

（一）城市民族事務(wù)治理法治化

實(shí)現(xiàn)城市民族事務(wù)治理法治化，是民族工作貫徹落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略總要求，把城市民族事務(wù)全面納入法治化軌道建設(shè)的體現(xiàn)。

全國(guó)政協(xié)副主席、原國(guó)家民委主任王正偉（2015）專門(mén)撰文《努力提高民族事務(wù)治理法治化水平》，對(duì)民族事務(wù)法治化的重要意義、現(xiàn)狀和要求進(jìn)行了充分論述。［50］商愛(ài)玲（2015）提出，推進(jìn)各級(jí)政府民族事務(wù)事權(quán)規(guī)范化、法律化，是促進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。［51］薛薦戈（2015）認(rèn)為，可以通過(guò)立法體系和內(nèi)容的完善、政府角色的重新定位和法治理念的增強(qiáng)、社區(qū)參與和社區(qū)自治法律保障的加強(qiáng)等措施來(lái)對(duì)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)西部少數(shù)民族地區(qū)城市社區(qū)治理的法治化的實(shí)現(xiàn)。［52］張殿軍（2015）認(rèn)為，運(yùn)用法治思維和法治方式處理城市民族問(wèn)題，完善城市民族法律法規(guī)體系，注重各族群眾國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)、法律意識(shí)培養(yǎng)，依法處理涉及民族因素的矛盾沖突，加強(qiáng)城市民族事務(wù)治理體系的制度化建設(shè)，引導(dǎo)少數(shù)民族群眾依法理性維權(quán)，是完善城市民族事務(wù)治理體系，促進(jìn)民族問(wèn)題治理能力現(xiàn)代化的必由之路。［53］趙松（2016）在分析城市多民族社區(qū)治理中少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)不足與問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從多民族社區(qū)治理中的治理主體、法律保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)等方面提出了針對(duì)性的改革建議。［54］劉運(yùn)紅（2016）從法治化解決途徑對(duì)規(guī)范管理少數(shù)民族占道經(jīng)營(yíng)這個(gè)城市管理中非常棘手、難以根治的頑疾進(jìn)行了分析。［55］

上述研究基本厘清了城市民族事務(wù)治理法治化的意義、難點(diǎn)、建設(shè)途徑和基本要求等重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市民族事務(wù)治理法治化實(shí)踐，以后還要重點(diǎn)研究如何解決好以下問(wèn)題：其一，如何加強(qiáng)城市民族立法，建立系統(tǒng)完備的城市民族法律法規(guī)體系。其二，如何嚴(yán)格依法辦事，建立高效公平的城市民族法治實(shí)施體系。其三，如何強(qiáng)化檢查監(jiān)督，建立嚴(yán)密到位的城市民族法治監(jiān)督體系。其四，如何完善體制機(jī)制，形成支持有力的城市民族法治保障體系。

（二）城市民族事務(wù)治理社會(huì)化

方堃（2016）著有《城市民族事務(wù)治理社會(huì)化問(wèn)題研究》，從理論與實(shí)踐相結(jié)合層次對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了綜合研究，對(duì)城市民族工作如何深入社會(huì)領(lǐng)域挖掘和配置資源，如何在政府職能轉(zhuǎn)移、分解過(guò)程中建立起社會(huì)協(xié)作治理城市民族事務(wù)的機(jī)制等都進(jìn)行了比較系統(tǒng)深入的探討。［56］4社會(huì)力量參與是城市民族事務(wù)治理社會(huì)化的主要方式。

鄭信哲（2016）充分肯定了民間社團(tuán)的重要作用，指出健全的少數(shù)民族社團(tuán)不僅是少數(shù)民族自我管理的有效形式，也是黨和政府聯(lián)系廣大少數(shù)民族群眾的橋梁與紐帶。工作中需要對(duì)其充分信任和正確引導(dǎo)，而不是一味地回避或拒絕。［57］張志澤、高永久（2016）指出，在傳統(tǒng)民族社區(qū)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，社會(huì)組織的發(fā)展具有明顯的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的特點(diǎn)，部分社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主動(dòng)性意愿有待加強(qiáng)；并且，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府施政與社會(huì)組織自律的關(guān)系也有待進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。［58］上海市民宗委花蓓（2016）指出，近幾年來(lái)，上海城市民族工作通過(guò)不斷創(chuàng)新改革，激發(fā)社會(huì)力量參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，基層民族工作“三社聯(lián)動(dòng)”（社會(huì)、社區(qū)、社團(tuán)組織）開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的試點(diǎn)，結(jié)合社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源做好民族教育工作等，成效顯著。［59］

上述研究，極大地拓展了我們對(duì)城市民族工作社會(huì)化的認(rèn)識(shí)，對(duì)于指導(dǎo)和提升新時(shí)期城市民族工作能力和水平無(wú)疑具有重要的借鑒和參考價(jià)值。我們要看到，20世紀(jì)90年代，為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家治理模式失效，善治理論就提出了在公共事務(wù)治理過(guò)程中政府與社會(huì)組織、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間要形成協(xié)同共治關(guān)系，從而以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化。［60］8－9在未來(lái)研究中，進(jìn)一步探索和明確黨政主導(dǎo)、部門(mén)主責(zé)與強(qiáng)化和建設(shè)多元共治的社會(huì)參與治理機(jī)制的關(guān)系依然需要我們給予更多的關(guān)注和思考。

（三）城市民族事務(wù)治理信息化

城市民族事務(wù)治理信息化，就是指治理主體在治理過(guò)程中通過(guò)運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)來(lái)提升城市民族事務(wù)治理的效率和能力，滿足城市民族事務(wù)治理的實(shí)際需要的信息化建設(shè)過(guò)程。

楊國(guó)勝、潘秀琴（2007）提出了以主題應(yīng)用、項(xiàng)目管理和關(guān)鍵技術(shù)為維度的民族工作信息標(biāo)準(zhǔn)化體系的三維框架，極大促進(jìn)民族事務(wù)內(nèi)外部信息資源的整合，也促進(jìn)民族事務(wù)信息的廣泛利用。［61］云健等學(xué)者（2009）結(jié)合中國(guó)民族因素突發(fā)事件的特殊性，分析提出了應(yīng)急管理流程、系統(tǒng)需求分析以及關(guān)鍵技術(shù)的智能化支持等規(guī)范信息管理系統(tǒng)方案。［62］龍運(yùn)榮（2013）在辯證分析新媒體給我國(guó)民族事務(wù)管理帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前我國(guó)民族問(wèn)題的特點(diǎn)及民族事務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題，提出我們應(yīng)該充分利用新媒體的傳播優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)和促進(jìn)我國(guó)民族事務(wù)管理創(chuàng)新的建議。［63］石亞洲（2015）認(rèn)為運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)有利于提升民族工作管理和服務(wù)能力（包括危機(jī)管理能力），使民族工作決策更加科學(xué)。其對(duì)民族事務(wù)治理創(chuàng)新主要表現(xiàn)在：民族治理主體多元化、結(jié)構(gòu)扁平化、方式數(shù)據(jù)化以及治理能力現(xiàn)代化。［64］冉鵬程（2016） 認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng) ＋”與城市少數(shù)民族流動(dòng)人口治理的融合為解決當(dāng)下民族事務(wù)治理困局提供了解決之策。他以宜昌、武漢和蘭州等城市治理模式的實(shí)證研究為基礎(chǔ)，從資金供應(yīng)、屬地社區(qū)化嵌入、協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)化等角度探尋了少數(shù)民族流動(dòng)人口治理網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)現(xiàn)路徑。［65］［66］

學(xué)者們的研究為我們?cè)诔鞘忻褡骞ぷ髦欣眯畔⒒嵘卫砟芰退教峁┝怂悸泛徒ㄗh。同時(shí)，我們應(yīng)該注意到，信息化也是一把雙刃劍，對(duì)于如何有效管控不良網(wǎng)絡(luò)信息危害城市民族關(guān)系的問(wèn)題，如何加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)民族輿情的引導(dǎo)和治理等信息化治理問(wèn)題，都需要結(jié)合工作實(shí)踐給予明確回答。

綜上所述，近年來(lái)隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)城市民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化，已經(jīng)成為眾多學(xué)者研究和關(guān)注的理論熱點(diǎn)，并取得了許多豐富卓越的研究成果。但總體而言，研究中的不足之處在于：一是對(duì)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的概念內(nèi)涵、理念創(chuàng)新等研究，都還有待于進(jìn)一步借鑒吸收治理現(xiàn)代化理論已有的研究成果來(lái)提升和開(kāi)拓其原創(chuàng)性、系統(tǒng)性、深刻性；二是依然需要堅(jiān)持和吸收中國(guó)特色民族理論的價(jià)值內(nèi)核和理論原則，對(duì)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向進(jìn)行系統(tǒng)全面地規(guī)范和整合；三是還有待于從民族發(fā)展規(guī)律、市場(chǎng)利益規(guī)律、科學(xué)治理規(guī)律等方面對(duì)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化與民族關(guān)系發(fā)展間的客觀聯(lián)系、互動(dòng)規(guī)律及建構(gòu)途徑、實(shí)現(xiàn)方式等重大問(wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步的研究和探索。我們相信，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的大力推進(jìn)和逐步發(fā)展，隨著我國(guó)城市民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索，必將為以上理論研究提供更多的實(shí)證材料和發(fā)展空間。

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﹝責(zé)任編輯：李 妍﹞

A RESEARCH REVIEW ON THE MODERNIZATION OF URBAN ETHNIC AFFAIR GOVERNANCE IN RECENT YEARS

Li Zhi，Jin Binggao

Aiming at the improvement of the system and ability as the goal，the modernization of urban ethnic affair governance is the comprehensive innovation，perfection and development of urban ethnic work in solving the ethnic problems with Chinese characteristics，an overall requirement to intensify reform comprehensively in the new period.The ethnic work department and scholars attach great importance to the task and conduct research actively.It is of great significance to sum up and classify research achievement in recent years systematically for us to understand and grasp the key issues such as the ideology，system，basic content and ways of implementation in the modernization of urban ethnic affair governance

urban ethnic affairs；modernization of governance；research review

【作 者】李贄，北京政法職業(yè)學(xué)院副教授，法學(xué)博士，中央民族大學(xué)中國(guó)民族理論與民族政策研究院出站博士后。北京，102628；金炳鎬，中央民族大學(xué)中國(guó)特色民族理論研究基地主任，中國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線研究會(huì)民族宗教理論甘肅研究基地研究員，哲學(xué)博士，教授，博士生導(dǎo)師。北京，100081

D633【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017）05-0008-008

國(guó)家民委民族問(wèn)題研究2016年重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平同志民族理論政策創(chuàng)新和發(fā)展研究”（2016－GMA－002）。