縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題及改進(jìn)對策

張莉莉

摘要：2014年1月1日，由財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）開始實施。這是我國繼《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和“配套指引”后又一部內(nèi)部控制規(guī)范。該《規(guī)范》正式啟動了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施的系統(tǒng)工程。本文正是基于這一背景，通過對縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，找出縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的主要問題，并提出一些改進(jìn)策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；改進(jìn)對策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義和意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義可以看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個動態(tài)的過程，是行政事業(yè)單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。

建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，就是要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成不能腐的防范機制和不易腐的保障機制，更好地建設(shè)清正廉明的政府。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的控制目標(biāo)和主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位內(nèi)控目標(biāo)是合理保證經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證單位財務(wù)信息真實完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗及提供公共服務(wù)的效率和效果。由于行政事業(yè)單位承擔(dān)的職能、在社會經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮的作用與企業(yè)不同，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)也與企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)有所不同，一是將有效防范舞弊和預(yù)防腐敗替代了促進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略；二是將提高公共服務(wù)的效率和效果替代了企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)中的提高經(jīng)營效率。

依據(jù)行政事業(yè)單位的主要及重要經(jīng)濟(jì)活動，《規(guī)范》規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)部控制內(nèi)容，由單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制兩部分組成。單位層面內(nèi)部控制包括建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、工作機制，對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的要求，編報財務(wù)信息的要求，運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制等5方面內(nèi)容；業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等6方面內(nèi)容。

三、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施中存在的突出問題

（一）內(nèi)部控制單位層面存在的問題

1.領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的認(rèn)識不到位，未切實擔(dān)負(fù)責(zé)任。根據(jù)《規(guī)范》要求，單位負(fù)責(zé)人是本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施的第一責(zé)任人，必須確保內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和內(nèi)部控制的有效實施。目前，縣級行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)普遍存在不知道或不重視內(nèi)部控制建設(shè)和實施的現(xiàn)象，覺得行政事業(yè)單位與企業(yè)不同，不存在什么風(fēng)險，也不需要為防范風(fēng)險而采取什么內(nèi)部控制措施，表現(xiàn)在思想上未高度重視，行動上也不積極。如未組織單位中層領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員及一般干部學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度，未根據(jù)本單位實際情況建立相應(yīng)的內(nèi)部控制細(xì)則，也未提供相應(yīng)的人力、物力支持等。

2.未單位設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實施工作的牽頭部門。未充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計部門因缺乏相對的獨立性，難以真正地發(fā)揮監(jiān)督職能。

3.未實現(xiàn)不相容崗位相互分離、相互制約。如行政事業(yè)單位存在開票、收款和繳款均由一人兼任的現(xiàn)象，主要有以下幾種表現(xiàn)：一、有些行政事業(yè)單位規(guī)模小，人數(shù)少，由一人兼任收費項目的開票、收費和繳款工作，但并未采取定期審計監(jiān)督的有效性補償措施；二、有些行政事業(yè)單位的部分收費業(yè)務(wù)不開具發(fā)票，由一人負(fù)責(zé)某項收入業(yè)務(wù)的收款和繳款工作，缺乏監(jiān)督。

4.單位未加強內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員職業(yè)道德建設(shè)，對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員長期不輪崗。如某市場服務(wù)中心代管摩托車市場，為摩托車市場的資產(chǎn)所有權(quán)方提供代收代付房租服務(wù)，并按收取租金總額的8%的提取管理費收入。這項工作一直由該市場服務(wù)中心的一名長期聘用人員經(jīng)手并全權(quán)負(fù)責(zé)，時間長達(dá)13年之久，后經(jīng)審計機關(guān)審計，發(fā)現(xiàn)該名工作人員于2011-2015年五年期間隱瞞截留租金收入18余萬元。

5.“三重一大”事項未實行集體決策和會簽制度。如某事業(yè)單位將資產(chǎn)對外出租，未按照集體會議確定的租金價格收取租金，致使三年少收取租金31余元，造成了國有資產(chǎn)的流失。

（二）內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面存在的問題

1.收入業(yè)務(wù)未實現(xiàn)歸口管理。行政事業(yè)單位財會部門未全面掌握所有收入項目的金額和時限，未歸口管理各項收入。財會部門有時只依據(jù)收入繳款單或進(jìn)賬單登記收入，未定期將收入金額與合同金額進(jìn)行核對，將合同作為賬務(wù)處理的依據(jù)，未能對各項收入是否全額入賬履行監(jiān)督職能。

2.收入業(yè)務(wù)未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，未按規(guī)定開具財政票據(jù)。如某高校對部分行政事業(yè)性收費未實行“收支兩條線”管理，對部分行政事業(yè)性收費未按規(guī)定開具財政票據(jù)，財會部門及審計部門無法對其是否應(yīng)收盡收進(jìn)行監(jiān)督，容易發(fā)生收入的截留、挪用或私分。

3.合同控制不規(guī)范，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損。主要表現(xiàn)在：一是對應(yīng)訂立合同的經(jīng)濟(jì)合同未訂立合同，或雖訂立合同，但合同的主要條款不明，如租金價格，租賃期限等。二是合同未實行歸口管理，合同歸口管理部門與單位財會部門的溝通聯(lián)系不夠；三是合同變更和解除未按規(guī)定程序辦理；四是合同糾紛處理不當(dāng)，單位利益受損；五是合同專用章保管不善，合同未實行編號管理，合同資料保管不當(dāng)?shù)取?/p>

4.貨幣資金控制不嚴(yán)格。一是大額資金支付沒有實行集體決策和審批。如某事業(yè)單位在三年時間內(nèi)將單位賬戶內(nèi)資金998萬元轉(zhuǎn)入個人存折，以個人名義購買理財產(chǎn)品，收益近24萬元。二是現(xiàn)金收入未按要求及時繳存銀行，長期存放在個人存折上，存在資金安全隱患；三未嚴(yán)格執(zhí)行《現(xiàn)金管理暫行條例》和公務(wù)卡管理規(guī)定，對超出現(xiàn)金限額的資金支付采用現(xiàn)金方式結(jié)算，存在套取資金的風(fēng)險。

四、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)對策

（一）加強內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)endprint

1.不斷強化單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的重視，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)的示范帶動作用。行政事業(yè)單位的管理者對本單位的內(nèi)控起著至關(guān)重要的作用，應(yīng)強化行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的認(rèn)識，使他們切實意識到內(nèi)部控制在單位經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮的重要作用，增強風(fēng)險意識，大力支持和參與到單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施中去，有效帶動和推動單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施，保證內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展和內(nèi)部控制的有效實施。

2.完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)組織體系，采取內(nèi)外部審計相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。單位在條件允許的情況下，應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門；如果人員緊張，也應(yīng)當(dāng)設(shè)立負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實施的牽頭部門。明確內(nèi)控部門或牽頭部門的職責(zé)，讓內(nèi)部控制工作切實落到實處。同時，采取內(nèi)外結(jié)合的方法，對內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，應(yīng)定期或不定期檢查內(nèi)部管理制度及機制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出改進(jìn)建議，保證內(nèi)部監(jiān)督檢查工作的有效開展。財政、審計、紀(jì)檢等部門應(yīng)加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督，關(guān)注其內(nèi)部控制的建設(shè)和實施情況，將內(nèi)部控制監(jiān)督情況以口頭及書面的形式與被監(jiān)督單位進(jìn)行溝通，同時形成書面報告報送上級有關(guān)部門，凝聚各方面力量形成監(jiān)督合力。

3.建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置內(nèi)控關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項審計等控制措施。

4.加強單位內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造內(nèi)控建設(shè)專業(yè)隊伍?？h級政府、財政部門和各行政事業(yè)單位應(yīng)加強內(nèi)部控制的培訓(xùn)和宣傳工作。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、財務(wù)人員、內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員和全體職工都應(yīng)加強內(nèi)部控制知識的學(xué)習(xí)，增強內(nèi)部控制的意識，全員參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來。

（二）加強單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，關(guān)注收入、資產(chǎn)、合同、項目等各項業(yè)務(wù)的主要風(fēng)險，針對可能存在的風(fēng)險采取相應(yīng)的控制措施。

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（作者單位：江西省贛州市章貢區(qū)審計局）endprint