數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程分析

趙禮壽

摘 要 數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，制定我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)政策之前有必要詳細(xì)了解出版產(chǎn)業(yè)的宏觀發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展情況，從議程設(shè)置和制定流程兩個(gè)過(guò)程出發(fā)，科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，滿足我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 出版產(chǎn)業(yè) 政策制定 過(guò)程分析

中圖分類號(hào)：G23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2017.10.067

Abstract Digital transformation background， the Government to develop China's publishing industry policy before the need to understand the publishing industry's macro-development environment and internal development. The government should proceed from the agenda and set up the process of the two processes. Policy to reflect the objective needs of the industry in order to meet the digital publishing industry in China's digital transformation goals.

Keywords publishing industry ； policy development ；process analysis

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程具體來(lái)看分為兩大過(guò)程，一是出版產(chǎn)業(yè)政策議程設(shè)置；二是出版產(chǎn)業(yè)政策具體的制定流程。政策制定需要科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，才能滿足產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

1 出版產(chǎn)業(yè)政策議程設(shè)置

所謂出版產(chǎn)業(yè)政策問題的政治過(guò)程，就是出版產(chǎn)業(yè)政策的主體選擇某個(gè)或某幾個(gè)政策問題作為亟需解決的過(guò)程。

出版產(chǎn)業(yè)政策議程分為系統(tǒng)議程與正式議程：系統(tǒng)議程是由不同層次的公眾群體代表的社會(huì)權(quán)力系統(tǒng)所關(guān)注的出版產(chǎn)業(yè)政策議程；正式議程是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的由政府代表的公共權(quán)力系統(tǒng)所關(guān)注的政策議程。過(guò)程還可以細(xì)分為：界定問題的議程，即通過(guò)討論，慎重確定政策問題；規(guī)劃議程，主要是討論需要優(yōu)先解決的政策項(xiàng)目；議價(jià)議程，政策關(guān)系人就價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與利益進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的爭(zhēng)論；循環(huán)議程，不斷地接受科學(xué)評(píng)估和利益修正。①比如圖書盜版問題，大眾都已經(jīng)意識(shí)到了它對(duì)社會(huì)的危害，并且通過(guò)媒體、座談等方式表達(dá)了對(duì)圖書盜版問題的關(guān)注，提出了相關(guān)的解決辦法，這就是出版產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)議程；如果政府開始采取具體的措施將治理盜版問題納入了議程，那就是出版產(chǎn)業(yè)政策的正式議程。

根據(jù)政府在議程中的積極程度，將政府的角色分為消極型和積極型：消極型政府雖有政府和大眾的溝通渠道，但是他們不主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問題，讓大眾自行界定問題，組織資源，設(shè)立目標(biāo)，去尋求將數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中出版產(chǎn)業(yè)所遇到的問題反映給出版產(chǎn)業(yè)政策主體的途徑；積極型政府擔(dān)任更加主動(dòng)的角色，幫助大眾界定和表達(dá)問題，使得政府和大眾之間的溝通渠道更加暢通，讓政府能更容易發(fā)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中出版產(chǎn)業(yè)所遇到的問題。

2 出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程

出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程可以從宏觀層面和微觀層面兩個(gè)方面來(lái)看。從宏觀層面，經(jīng)過(guò)對(duì)出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的分析，其中產(chǎn)生的各種因素，比如政策資源、政策主體行為等，開始進(jìn)入到政策制定過(guò)程系統(tǒng)中，這個(gè)進(jìn)入過(guò)程也是一個(gè)價(jià)值分配的判斷過(guò)程，是認(rèn)可還是否定現(xiàn)有價(jià)值分配的過(guò)程。

從微觀層面上看，出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程包括政策問題的診斷或政策問題的界定與確認(rèn)、確立政策目標(biāo)、擬定政策方案、政策決定等實(shí)際過(guò)程，這些過(guò)程是往復(fù)循環(huán)的。微觀角度的政策規(guī)劃流程是相當(dāng)復(fù)雜的，它包含著一連串的小循環(huán)，是一個(gè)由多次反復(fù)循環(huán)構(gòu)成的復(fù)雜過(guò)程。因?yàn)樵谶@個(gè)流程中，政策主體會(huì)多次地診斷政策問題，反復(fù)地推敲政策目標(biāo)。比如新聞出版總署頒布《新聞出版業(yè)“十二五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》就是在分析我國(guó)整體十二五時(shí)期發(fā)展總體目標(biāo)和我國(guó)新聞出版業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上，開始規(guī)劃的，形成初稿后，新聞出版總署以征求意見稿的形式下發(fā)到新聞出版業(yè)各個(gè)單位，然后將意見反饋到新聞出版總署，再對(duì)其發(fā)展規(guī)劃修改。

2.1 出版產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的確定

正如上所述，出版產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程，出版產(chǎn)業(yè)政策問題規(guī)定了政策目標(biāo)的方向，目標(biāo)方向又限制著政策方案的具體內(nèi)容。所以要制定合理的出版產(chǎn)業(yè)政策方案，目標(biāo)要明確而合理。當(dāng)前我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

在目標(biāo)確立的過(guò)程中，影響因素是應(yīng)該仔細(xì)分析的。具體有如下主要因素：一是前期政策實(shí)施的情況，因?yàn)槌霭娈a(chǎn)業(yè)政策是連續(xù)的，先行政策或先前政策實(shí)施的結(jié)果是確定后續(xù)政策要達(dá)到目標(biāo)的一個(gè)依據(jù)；二是出版產(chǎn)業(yè)政策可利用的資源，因?yàn)橘Y源是出版產(chǎn)業(yè)政策的基本保障，是政策目標(biāo)選擇的基礎(chǔ)；三是出版產(chǎn)業(yè)政策制定主體的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度，態(tài)度決定了目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，具體有穩(wěn)健的目標(biāo)和有風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)；四是出版產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)的社會(huì)總體宏觀情況，包括政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素等。

在目標(biāo)確立的過(guò)程中，還要考慮內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)槌霭娈a(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生于社會(huì)公共問題，包含了多方的利益矛盾，這些利益矛盾決定了政策目標(biāo)不是單一的，而是多目標(biāo)組合而成的體系。從縱向上說(shuō)，目標(biāo)體系包含了多個(gè)子目標(biāo)，只有下一層次的子目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，上一層次的子目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)，具體可以細(xì)分為長(zhǎng)期目標(biāo)、中期目標(biāo)、短期目標(biāo)；最低目標(biāo)、中等目標(biāo)、最高目標(biāo)等。從橫向來(lái)考察，政策目標(biāo)有顯性與隱性之分，顯性即政策目標(biāo)要明確，隱形即政策目標(biāo)要有一定的預(yù)留空間來(lái)應(yīng)對(duì)實(shí)施過(guò)程中的不確定性。endprint

2.2 出版產(chǎn)業(yè)政策的方案設(shè)計(jì)

出版產(chǎn)業(yè)政策的方案形成過(guò)程中，首先是政策各個(gè)利益相關(guān)方要達(dá)成共識(shí)，只有這樣，政策最終才能出臺(tái)。達(dá)成共識(shí)有三種具體的形式：一是交換，政策決策過(guò)程的結(jié)果就是要形成一定的規(guī)則，從而使公眾利益得到平衡，在這個(gè)過(guò)程中，交換是主要手段與形式，具體表現(xiàn)為決策中兩個(gè)或兩個(gè)以上的決策者彼此調(diào)整立場(chǎng)和態(tài)度，以適應(yīng)對(duì)方的某種利益需要，從而達(dá)成使各方都獲得利益的協(xié)議行為；二是說(shuō)服，指某一個(gè)決策主體以另一個(gè)決策主體為對(duì)象，試圖證明自己在選擇某一政策方案上所采取的立場(chǎng)，從而要求對(duì)方給予理解和支持的行為；三是強(qiáng)制，是某些決策者利用手中控制的權(quán)力、物質(zhì)及其他優(yōu)勢(shì)，在選擇政策方案時(shí)，迫使與自己利益不一致的決策者放棄原先所持的價(jià)值、立場(chǎng)、態(tài)度的行為。

達(dá)成共識(shí)之后，要開始對(duì)出版產(chǎn)業(yè)政策方案進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化設(shè)計(jì)。其中要注意幾個(gè)原則：一是方案的完備性，只有解決方案是完備的，才有解決問題的基礎(chǔ)；二是方案的創(chuàng)新性，就是要有新的思路、辦法去解決出現(xiàn)的問題；三是方案的可操作性，方案再好，缺乏實(shí)際的可操作性，也是行不通的。

2.3 出版產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行

在經(jīng)過(guò)出版產(chǎn)業(yè)政策的制定階段后，出版產(chǎn)業(yè)政策開始進(jìn)入執(zhí)行階段，即將一種政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，具體來(lái)說(shuō)，就是負(fù)責(zé)執(zhí)行的公共機(jī)關(guān)利用社會(huì)資源，化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。學(xué)界對(duì)這一階段的研究非常重視，研究模式有很多，總結(jié)之后有三類：一是自上而下的分析模式，即從公共權(quán)力的中心開始，融合資源因素和環(huán)境因素，層層往下遞推，實(shí)施出版產(chǎn)業(yè)政策；二是自下而上的模式，主要是產(chǎn)生于對(duì)自上而下的分析模式的批評(píng)，認(rèn)為該模式忽略了底層執(zhí)行者的意見，所以自下而上的研究模式修正了這一缺陷，將底層執(zhí)行者對(duì)社會(huì)公共問題的意見作為政策執(zhí)行的開始；三是兩者的結(jié)合，構(gòu)造一個(gè)循環(huán)結(jié)構(gòu)的出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行模式。在此階段，決策層做出決策后，出版產(chǎn)業(yè)政策開始執(zhí)行，中間融合了多方因素，實(shí)施后的結(jié)果會(huì)反饋到?jīng)Q策層，然后影響到下一步的出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行。②為深入了解出版產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，有必要深入了解出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的性質(zhì)和影響因素。

2.4 出版產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估

出版產(chǎn)業(yè)政策無(wú)論大小，一旦制定和執(zhí)行之后，因?yàn)槔昧艘欢ǖ纳鐣?huì)公共資源，所以公眾有必要知道出版產(chǎn)業(yè)政策的合理性與有效性，這個(gè)必要的過(guò)程就是出版產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估。出版產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估就是基于系統(tǒng)和客觀資料收集與分析，來(lái)判斷出版產(chǎn)業(yè)政策投入、產(chǎn)出、效率與影響的過(guò)程，從而為出版產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整提供科學(xué)的依據(jù)。

出版產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估過(guò)程包括出版產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估準(zhǔn)備、實(shí)施和總結(jié)三個(gè)步驟。

準(zhǔn)備階段首先是確立評(píng)估對(duì)象，有四類出版產(chǎn)業(yè)政策可以作為評(píng)估的對(duì)象，具體有正在執(zhí)行的較為成熟的政策、實(shí)施效果與環(huán)境變化之間有明顯因果關(guān)系的政策、評(píng)估的結(jié)論有代表性并有推廣價(jià)值的政策、負(fù)面效應(yīng)突出的政策等。然后是制定評(píng)估方案，具體包括五個(gè)因素即評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法。最后是組織和設(shè)備準(zhǔn)備，具體包括成立評(píng)估機(jī)構(gòu)，選擇評(píng)估人員，提供相關(guān)的物資準(zhǔn)備。

實(shí)施階段是對(duì)收集到的出版產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施信息進(jìn)行整理，可以采用座談、問卷等多種調(diào)查方法，要求數(shù)據(jù)是系統(tǒng)的、精細(xì)的和準(zhǔn)確的。然后對(duì)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，要對(duì)評(píng)估信息進(jìn)行定性和定量的分析。定性分析時(shí)，要將信息分成充分肯定、基本肯定、部分否定、基本否定四個(gè)級(jí)別；定量分析時(shí)，要把信息分解成多個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，并對(duì)每個(gè)單項(xiàng)在綜合指標(biāo)體系中的權(quán)重作出合理規(guī)定。無(wú)論定性還是定量分析，都要運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法。

總結(jié)階段主要包含兩項(xiàng)工作內(nèi)容：一是提交總體出版產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估報(bào)告，包括對(duì)政策的制定與實(shí)施進(jìn)行總體的評(píng)價(jià)和對(duì)政策的調(diào)整提出建議；二是對(duì)出版產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估活動(dòng)作出整體總結(jié)，包括對(duì)評(píng)估結(jié)構(gòu)的效率、資金使用的效率、評(píng)估過(guò)程設(shè)置的合理程度等進(jìn)行總結(jié)。

2.5 出版產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整

出版產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估之后，對(duì)于出版產(chǎn)業(yè)政策的整體實(shí)施效率有了明確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該對(duì)出版產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：一是對(duì)于評(píng)估結(jié)果好的政策，需要進(jìn)行維持；二是對(duì)于評(píng)估結(jié)果一般，其中有許多需要改進(jìn)的建議的政策，需要對(duì)其進(jìn)行修正；三是對(duì)于評(píng)估結(jié)果很差的出版產(chǎn)業(yè)政策，需要終止其運(yùn)作。

3 總結(jié)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，制定我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)政策之前有必要詳細(xì)了解出版產(chǎn)業(yè)的宏觀發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展情況，從議程設(shè)置和制定流程兩個(gè)過(guò)程出發(fā)，科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，滿足我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

€L艽宋幕竦？014年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容與績(jī)效研究”（14YJCZH219）支持；此文系2014年浙江省社科聯(lián)年度課題“數(shù)字背景下出版產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策內(nèi)容研究”（2014N003）階段性成果

注釋

① 林水波，張世賢.出版產(chǎn)業(yè)政策[M].臺(tái)北：五南圖書出版股份有限公司，2006：104-107.

② 小約瑟夫·斯圖爾特，戴維·M·赫奇，詹姆斯·P·萊特斯.出版產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)論[M].韓紅，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：98-103.endprint