地方政府供地策略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化
——來自中國(guó)35個(gè)大中城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

□ 李勇剛，羅海艷

地方政府供地策略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化
——來自中國(guó)35個(gè)大中城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

□ 李勇剛，羅海艷

地方政府主導(dǎo)下的土地出讓活動(dòng)在中國(guó)上一輪經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中扮演了舉足輕重的角色。本文系統(tǒng)分析了地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化影響的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并采用2000-2014年中國(guó)35個(gè)大中城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)：從全國(guó)而言，供地策略顯著抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化，這表明地方政府的“二手”供地策略的確是導(dǎo)致中國(guó)服務(wù)業(yè)低水平穩(wěn)態(tài)發(fā)展的“逆服務(wù)化”的重要因素。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，地方政府的供地策略顯著阻礙制造業(yè)由中低端向高端的演進(jìn)，進(jìn)而形成以工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。此外，地方政府的供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響存在區(qū)域異質(zhì)性，顯著促進(jìn)了東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化，但抑制了中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。

地方政府；供地策略；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化

一、引言

經(jīng)過改革開放三十多年的探索和發(fā)展，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理方面，取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展。2013年，中國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重首次超過工業(yè)，到2015年，服務(wù)業(yè)增加值比重進(jìn)一步提高到50.5%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到60.7%。然而，由于在全球制造業(yè)價(jià)值鏈中逐步形成的高度路徑依賴和在全球服務(wù)業(yè)價(jià)值鏈中面臨的巨大“瀑布效應(yīng)”，中國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平總體落后，不僅遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家。按照中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，人均GDP超過8000美元，服務(wù)業(yè)增加值占比應(yīng)達(dá)到60%以上，但事實(shí)上我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值的比重遠(yuǎn)未達(dá)到這一水平，這明顯有悖于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)的一般規(guī)律。

與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展逐漸成為我國(guó)各級(jí)政府的頭等大事，經(jīng)濟(jì)績(jī)效成為干部晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)之一[1]，使得地方官員熱衷于GDP增長(zhǎng)率、財(cái)稅收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名，進(jìn)而形成了圍繞GDP增長(zhǎng)的“晉升錦標(biāo)賽”[2]。為了在晉升錦標(biāo)賽中勝出，各級(jí)地方政府通過提供廉價(jià)土地和各種稅費(fèi)優(yōu)惠政策，吸引更多資本流入，促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而中國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，賦予了地方政府國(guó)有建設(shè)用地管理者、供給者和壟斷者“三位一體”的特殊身份[3]，為上述行為提供了有利條件。地方政府可以低價(jià)過度供應(yīng)工業(yè)用地競(jìng)相招商引資，同時(shí)高價(jià)出讓商服用地和住宅用地，獲取巨額土地出讓收益以橫向補(bǔ)貼工業(yè)用地低價(jià)出讓所帶來的損失，進(jìn)而形成低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地的“二手”供地策略。地方政府的這一供地策略，成功避開了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中土地資源稀缺的短板，推動(dòng)了中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而形成了一種獨(dú)特的“以地謀發(fā)展”模式[4]。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和環(huán)境發(fā)生了深刻變化[5]，以往建立在投資驅(qū)動(dòng)和廉價(jià)土地及勞動(dòng)力投入基礎(chǔ)之上的工業(yè)化生產(chǎn)方式越來越難以持續(xù)。那么，在中國(guó)特色制度體系下，地方政府的供地策略將會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)產(chǎn)生何種影響，供地策略是否是導(dǎo)致中國(guó)服務(wù)業(yè)低水平穩(wěn)態(tài)發(fā)展的“逆服務(wù)化”的重要因素?進(jìn)一步地，供地策略對(duì)城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)特征和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊又有哪些特別之處?

二、文獻(xiàn)綜述

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要特征。自20世紀(jì)70年代以來，發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)出明顯的服務(wù)化特征[6]，與此同時(shí)，我國(guó)服務(wù)業(yè)也獲得持續(xù)快速增長(zhǎng)，但與其他國(guó)家橫向比較來看，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化進(jìn)程卻嚴(yán)重滯后。學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題從不同角度進(jìn)行了深入研究。

一些學(xué)者基于“成本病”理論，構(gòu)建非均衡增長(zhǎng)模型對(duì)這一問題進(jìn)行解釋。Baumol構(gòu)建非均衡增長(zhǎng)模型，研究發(fā)現(xiàn)服務(wù)部門作為停滯部門，其生產(chǎn)率的增長(zhǎng)滯后于制造業(yè)部門，當(dāng)服務(wù)部門的需求價(jià)格彈性較低時(shí)，消費(fèi)者消費(fèi)該部門產(chǎn)品所花費(fèi)的成本將越來越高，從而產(chǎn)生“成本病”問題[7]。在此基礎(chǔ)上，程大中指出服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)相對(duì)滯后，導(dǎo)致中國(guó)及其絕大多數(shù)地區(qū)在服務(wù)消費(fèi)方面顯露出“成本病”問題，不利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[8]。張?jiān)掠押蛣⒅颈雽⑥r(nóng)業(yè)統(tǒng)一納入分析框架，構(gòu)建二階段非均衡增長(zhǎng)模型，研究發(fā)現(xiàn)服務(wù)業(yè)存在“天花板效應(yīng)”，服務(wù)業(yè)市場(chǎng)長(zhǎng)期局限于本地化市場(chǎng)是中國(guó)服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期過低的主要原因，而勞動(dòng)力要素供給不足則是導(dǎo)致我國(guó)服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期過低的直接原因[9]。

隨著中國(guó)對(duì)外開放領(lǐng)域不斷拓寬，一些學(xué)者從開放經(jīng)濟(jì)角度對(duì)這一問題進(jìn)行研究。他們認(rèn)為制造業(yè)順利融入了全球化而服務(wù)業(yè)尚未真正融入全球化，導(dǎo)致中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化停滯[10]。張斌和何帆構(gòu)建包含貿(mào)易品和非貿(mào)易品的兩部門模型，研究發(fā)現(xiàn)貿(mào)易部門生產(chǎn)率的進(jìn)步在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還導(dǎo)致工業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲[11]。呂政等認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴加工貿(mào)易，導(dǎo)致外資企業(yè)與本地經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)被割裂，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)[12]。同時(shí)，加工貿(mào)易為主導(dǎo)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)嚴(yán)重抑制了中國(guó)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，在一定程度上導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“逆服務(wù)化”現(xiàn)象[13]。江小涓指出中國(guó)將制造業(yè)作為重點(diǎn)開放領(lǐng)域，服務(wù)業(yè)開放相對(duì)滯后，由此導(dǎo)致服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后[14]。張平和余宇新研究發(fā)現(xiàn)出口貿(mào)易的增加抑制了中國(guó)經(jīng)濟(jì)中服務(wù)業(yè)所占比重的增加，而出口擴(kuò)張很大程度上造成了中國(guó)的服務(wù)業(yè)占比偏低[15]。張捷等基于“制造—服務(wù)”國(guó)際分工的視角研究發(fā)現(xiàn)，出口貿(mào)易的過度發(fā)展將導(dǎo)致對(duì)服務(wù)業(yè)的擠出效應(yīng)大于其收入效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落入“低水平過度制造業(yè)化”的陷阱[16]。

同時(shí)，也有學(xué)者從統(tǒng)計(jì)誤差、國(guó)內(nèi)體制、TFP增長(zhǎng)率、要素市場(chǎng)扭曲等方面進(jìn)行研究。許憲春從國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算實(shí)踐和技術(shù)的角度探討了我國(guó)服務(wù)業(yè)核算存在的問題，指出資料來源缺口、核算口徑以及房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)增加值的低估導(dǎo)致我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占比被低估[17]。高傳勝和李善同認(rèn)為除了統(tǒng)計(jì)誤差之外，中國(guó)生產(chǎn)者服務(wù)的外部化和專業(yè)化發(fā)展不足是導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化滯后的重要原因[18]。汪德華等研究發(fā)現(xiàn)，契約維護(hù)制度的質(zhì)量與服務(wù)業(yè)比重顯著正相關(guān)，政府支出規(guī)模和政府投資規(guī)模對(duì)服務(wù)業(yè)比重都有負(fù)向的影響，而私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度對(duì)服務(wù)業(yè)比重的影響不顯著[19]。劉培林和宋湛指出由于中國(guó)服務(wù)業(yè)存在壟斷，對(duì)外開放受到限制，抑制了服務(wù)業(yè)的發(fā)展[20]。李勇堅(jiān)和夏杰長(zhǎng)認(rèn)為我國(guó)仍將工業(yè)置于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，使得我國(guó)離“經(jīng)濟(jì)服務(wù)化”階段還有不小距離，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化在21世紀(jì)初停滯不前[21]。譚洪波和鄭江淮建立了一個(gè)兩部門模型研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)服務(wù)業(yè)特別是高級(jí)生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)的TFP增長(zhǎng)率為零，造成經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后[22]。邵駿和張捷進(jìn)一步利用全球27個(gè)新興工業(yè)化國(guó)家數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，政府主導(dǎo)的資源配置和腐敗行為成為新興工業(yè)化國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的主要障礙[23]。譚洪波利用2002-2012年中國(guó)31個(gè)省份的工業(yè)二位數(shù)行業(yè)和服務(wù)業(yè)一位數(shù)行業(yè)的面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)要素市場(chǎng)扭曲有利于工業(yè)的增長(zhǎng)而不利于服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)，要素市場(chǎng)扭曲呈現(xiàn)出偏向于工業(yè)的特征[24]。

由于土地在中國(guó)改革開放以來的快速發(fā)展中起到了發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，成為以地謀發(fā)展的工具[25]，土地供應(yīng)量、土地價(jià)格、土地開發(fā)類型的變化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生緊密聯(lián)系[26]，地方政府的土地出讓行為對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的影響引起了學(xué)者們的關(guān)注。曹廣忠等指出地方政府在政績(jī)考核壓力下，往往競(jìng)相殺價(jià)出讓土地，導(dǎo)致各地向產(chǎn)生稅收較多的制造業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)傾斜發(fā)展，以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度“工業(yè)化”[27]。雷瀟雨和龔六堂將企業(yè)集聚效應(yīng)和土地財(cái)政引入城市經(jīng)濟(jì)模型，研究發(fā)現(xiàn)低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地，以降低企業(yè)成本，將加速推進(jìn)了城市工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化[28]。范劍勇和莫家偉研究發(fā)現(xiàn)地方政府通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和壓低工業(yè)用地價(jià)格雙重渠道吸引工業(yè)投資，對(duì)當(dāng)?shù)毓I(yè)增長(zhǎng)起到杠桿作用[29]。

以上文獻(xiàn)系統(tǒng)探究了中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化滯后的原因，其中不乏真知灼見，但尚未能清晰說明在服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后的情況下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還能保持高速增長(zhǎng)勢(shì)頭的根源。對(duì)此，本文從地方政府政治晉升激勵(lì)視角出發(fā)，探討地方政府“二手”供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的內(nèi)在影響機(jī)制。與之前的研究相比，本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面:第一，研究視角上，分析地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響機(jī)理，豐富了中國(guó)地方官員行為的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的文獻(xiàn)。第二，深入探究了地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)的影響機(jī)制，發(fā)展了關(guān)于土地出讓行為與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的實(shí)證研究。第三，數(shù)據(jù)選取上，采用具有較強(qiáng)代表性的35個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)，深入考察供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響效應(yīng)，以準(zhǔn)確捕捉供地策略影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的宏觀機(jī)制。

三、理論分析與研究假說

(一)供地策略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化

1994年分稅制改革后，地方政府在國(guó)有土地出讓中仍然具有很強(qiáng)的控制權(quán)和話語權(quán)，出讓土地亦成為地方政府最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)力之一。作為政治參與人的地方政府官員除了關(guān)注財(cái)政收入增長(zhǎng)外，自然也關(guān)心其在“官場(chǎng)”的升遷，且這種政治激勵(lì)在現(xiàn)實(shí)生活中可能更為重要[1]。為了在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為核心的政治晉升錦標(biāo)賽中勝出，地方政府官員會(huì)利用土地處置權(quán)，在壟斷的土地市場(chǎng)上策略性地設(shè)置土地出讓價(jià)格和出讓規(guī)模[30]，以促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。在這種邏輯下，地方政府利用其在土地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)的壟斷者身份，通過大量低價(jià)協(xié)議甚至零地價(jià)放大工業(yè)用地出讓規(guī)模，降低土地出讓價(jià)格，激發(fā)資本投資者的投資熱情，吸引眾多制造企業(yè)入駐，使得其轄區(qū)形成以制造業(yè)為主導(dǎo)部門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[31]。一旦制造業(yè)的主導(dǎo)地位形成，將產(chǎn)生較強(qiáng)的路徑依賴，并呈現(xiàn)出“鎖定”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性特征[3]。由此可知，低價(jià)出讓工業(yè)用地促進(jìn)了制造業(yè)以及工業(yè)的快速發(fā)展，能夠帶來更多工業(yè)增加值，擴(kuò)大轄區(qū)稅收基數(shù)和GDP規(guī)模，但同時(shí)也會(huì)扭曲土地要素的真實(shí)價(jià)值，導(dǎo)致工業(yè)用地的低效率和過度擴(kuò)張，進(jìn)而抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)。在這一過程中，低價(jià)協(xié)議出讓的工業(yè)用地在高速工業(yè)化進(jìn)程中扮演了“發(fā)動(dòng)機(jī)”角色。

與此同時(shí)，為了緩解分稅制改革后中央政府“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”所帶來的財(cái)政支出壓力，地方政府大力推動(dòng)土地資本化，高價(jià)出讓商業(yè)用地和住宅用地，加快實(shí)現(xiàn)土地從資源、資產(chǎn)到資本的快速轉(zhuǎn)變[4]。在對(duì)土地資源進(jìn)行供應(yīng)調(diào)節(jié)過程中，地方政府為了實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化，通過跨期選擇，決定是當(dāng)前供應(yīng)市場(chǎng)還是日后高價(jià)出讓，從而實(shí)現(xiàn)土地出讓收入和土地融資收益的最大化，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)模擴(kuò)張和公共服務(wù)供給等提供直接資金來源和間接融資，進(jìn)而逐漸形成一種地方政府高價(jià)供應(yīng)商住用地、低價(jià)過度供應(yīng)工業(yè)用地的“二手”供地策略。近年來，一線城市和部分二線城市“地王”頻出，也間接表明我國(guó)土地市場(chǎng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的供需失衡，住宅用地和商業(yè)用地供給相對(duì)不足。部分基礎(chǔ)設(shè)施資本化效應(yīng)較大和土地抵押融資率較大的城市甚至主動(dòng)約束居住用地供應(yīng)量，有意識(shí)選擇“少出讓、多抵押”的融資模式，以最大化土地融資總額[32]。

為了在政績(jī)考核中位居前列，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)拉動(dòng)任期內(nèi)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[33]，而推動(dòng)具有較大溢出效應(yīng)的制造業(yè)發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐點(diǎn)。這也促使大部分地方政府將制造業(yè)的發(fā)展放在更為重要的位置，并將轄區(qū)土地出讓收入及土地融資收益為主的基建資金投入與制造業(yè)相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域[34]，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)毓I(yè)的快速發(fā)展。同時(shí)，由于制造業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率高于服務(wù)業(yè)[22]，且其對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和人口集聚程度的要求較低，因此，地方政府亦將土地出讓收入用于扶持工業(yè)的發(fā)展，如機(jī)械制造、化工等行業(yè)[6]，進(jìn)而擠壓了那些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)溢出效應(yīng)較小的服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度工業(yè)化”[35]，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

此外，地方政府增加工業(yè)用地出讓、控制住宅用地供應(yīng)以及低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地、高價(jià)出讓商住用地的“二手”供地策略，橫向補(bǔ)貼低價(jià)出讓工業(yè)用地所產(chǎn)生的損失，導(dǎo)致整體土地價(jià)格上漲。當(dāng)?shù)胤秸聘咄恋貎r(jià)格以獲取更高的土地租金收入時(shí)，城市住房?jī)r(jià)格隨之上升，進(jìn)而抬高本地企業(yè)的生產(chǎn)成本和工資成本[36]，迫使一部分處于價(jià)值鏈低端制造業(yè)部門從所在城市遷出，而那些單位土地產(chǎn)出彈性較高的服務(wù)業(yè)、人力資本密集型或技術(shù)密集型制造業(yè)則因其成本優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠承受高地價(jià)和支付較高的工資，從而吸引到大量高端勞動(dòng)力集聚。然而，由于現(xiàn)階段我國(guó)仍處于工業(yè)化后期增長(zhǎng)階段，工業(yè)為主導(dǎo)的格局尚未根本改變，除了上海、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市外，大部分城市仍以增長(zhǎng)粗放型、附加值較低的中低端行業(yè)集聚為主[3]，因此地方政府二手供地策略通過高地價(jià)和高房?jī)r(jià)傳導(dǎo)作用，能夠?qū)|部沿海發(fā)達(dá)城市尤其是一線城市的低端制造業(yè)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的攀升，但大部分城市尤其是中西部地區(qū)城市仍然把發(fā)展工業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)，加速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，因此，從整體層面看我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)的動(dòng)力仍不足。

總而言之，晉升壓力越大，地方政府越需要通過土地策略性出讓加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以提高晉升概率。這種人為抬高商住用地出讓價(jià)格、壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格的“二手”供地策略，雖然能夠促進(jìn)部分高房?jī)r(jià)城市的產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈向高端攀升[37]，但地方官員在財(cái)稅激勵(lì)和政治晉升激勵(lì)的作用下，熱衷于以土地作為政策工具，進(jìn)行招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而極大扭曲城市部門正常土地價(jià)格，降低產(chǎn)業(yè)用地配置效率，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)失衡，工業(yè)用地比例偏高，居住、交通、公共設(shè)施服務(wù)用地比例不足，進(jìn)而進(jìn)一步強(qiáng)化轄區(qū)內(nèi)以中低端制造業(yè)為主導(dǎo)部門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性[3]，削弱傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從城市中轉(zhuǎn)移出去的動(dòng)力[38]，勢(shì)必對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化和高級(jí)化產(chǎn)生不利影響?；谝陨戏治?，我們提出研究假說1:

假說1 地方政府采用“二手”供地策略，低價(jià)出讓工業(yè)用地以實(shí)現(xiàn)最大化招商引資和工業(yè)化目標(biāo)，高價(jià)出讓商住用地以實(shí)現(xiàn)土地出讓及融資收入的最大化，導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)失衡，促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，進(jìn)而抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。

(二)地方政府資源控制力與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化

由于官員處于政府行政金字塔的頂端，掌握著大量資源，有動(dòng)機(jī)也有能力對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)[39]。而這種干預(yù)行為能夠產(chǎn)生多大的影響取決于地方政府群體對(duì)轄區(qū)資源的控制力。地方政府對(duì)轄區(qū)資源的控制力越強(qiáng)，能夠調(diào)動(dòng)的資源數(shù)量也就越多。出于對(duì)制造業(yè)發(fā)展的偏好[34]，地方官員會(huì)進(jìn)一步突出制造業(yè)的主導(dǎo)地位，更容易在晉升壓力的驅(qū)動(dòng)下，將其所掌握的土地資源過度配置到工業(yè)部門，導(dǎo)致土地資源配置失衡，形成扭曲的土地發(fā)展模式。通過大量低價(jià)協(xié)議出讓工業(yè)用地，支持轄區(qū)制造業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化受扭曲程度更大。同時(shí)，地方政府在土地財(cái)政等預(yù)算外收入的使用上擁有較大的自主權(quán)[40]，當(dāng)經(jīng)濟(jì)資源控制力度越大時(shí)，能夠?qū)⒏嗤恋刎?cái)政用于投資，進(jìn)而導(dǎo)致投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲。此外，地方政府還可以通過制訂相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策，將更多土地財(cái)政用于扶持制造業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過度工業(yè)化”，并有可能陷入“低水平過度制造業(yè)化”的陷阱，進(jìn)而抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)?；谝陨戏治?，我們提出研究假說2:

假說2 地方政府資源控制力越強(qiáng)，土地出讓結(jié)構(gòu)越扭曲，官員晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的抑制作用越明顯。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)計(jì)量模型

為了更好控制計(jì)量模型的內(nèi)生性問題，準(zhǔn)確捕捉地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化影響的動(dòng)態(tài)變化特征，我們將被解釋變量的滯后一期值作為解釋變量放入計(jì)量模型中，構(gòu)建如下動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型:

其中，i及t分別表示城市和年份；LSPit表示供地策略行為，包括住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值(HIR)、商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值(CIR)；ISit表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化程度；Controlit分別表示影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的控制變量；α0表示與各城市相關(guān)的固定效應(yīng)；α1、α2和δi分別表示各變量的估計(jì)系數(shù)；ηit、ξit和μit分別表示不可觀測(cè)的地區(qū)效應(yīng)、時(shí)間效應(yīng)和隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量選取與說明

基于模型(1)，我們綜合使用2000-2014年城市數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，回歸方程中各主要變量說明如下。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化(IS)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)，主要體現(xiàn)在服務(wù)型經(jīng)濟(jì)增加值占比的不斷上升?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的界定，存在不同觀點(diǎn)。一般文獻(xiàn)采用非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化，但毛豐付和潘家順則采用服務(wù)業(yè)總產(chǎn)值占非農(nóng)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比重衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)趨勢(shì)[41]，而干春暉等則采用第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比值衡量?？紤]城市層面樣本數(shù)據(jù)可獲得性，本文利用第三產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之比表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)的趨勢(shì)[42]。

同時(shí)，為了準(zhǔn)確捕捉供地策略對(duì)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)業(yè)內(nèi)部細(xì)分行業(yè)的異質(zhì)性影響，本文將第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重(SIS)與第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重(TIS)、制造業(yè)占比(MIP)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比重(PSP)和生活性服務(wù)業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比重(CSP)等五個(gè)變量作為被解釋變量，加入計(jì)量模型作了進(jìn)一步分析。

2.供地策略(LSP)

地方政府人為抬高住宅和商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)格、壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格的“二手”供地策略將扭曲土地要素在產(chǎn)業(yè)間的配置結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配，進(jìn)而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生影響。基于此，本文采用商業(yè)用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格的比值(CIR)、住宅用地價(jià)格與工業(yè)用地價(jià)格的比值(HIR)來衡量地方政府的土地供應(yīng)策略行為。

3.控制變量

為了減少重要變量遺漏造成估計(jì)結(jié)果的偏誤，本文還在計(jì)量模型中加入了如下控制變量:(1)官員晉升壓力(OPP)。本文研究我國(guó)直轄市、副省級(jí)城市和普通省會(huì)城市市長(zhǎng)的晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響，并采用官員任期內(nèi)移動(dòng)平均GDP的增長(zhǎng)率衡量市長(zhǎng)層面官員晉升壓力。具體為當(dāng)官員處于第n年任期時(shí)，計(jì)算從任期第一年開始到第n年任期結(jié)束的年GDP增長(zhǎng)率平均值作為第n年的移動(dòng)平均GDP增長(zhǎng)率。任期內(nèi)移動(dòng)平均GDP增長(zhǎng)率越小，晉升壓力越大。(2)人力資本稟賦(HCE)?？紤]數(shù)據(jù)可獲得性，本文使用每萬人普通本、?？聘叩葘W(xué)校在校學(xué)生數(shù)衡量地區(qū)人力資本稟賦。(3)對(duì)外開放度(OPD)。本文采用以人民幣表示的進(jìn)出口總額與GDP的比值衡量對(duì)外開放度。(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(EDL)。按照一般文獻(xiàn)的做法，本文使用人均GDP衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。(5)基礎(chǔ)設(shè)施水平(INF)?；A(chǔ)設(shè)施的改善能夠有效降低運(yùn)輸成本、要素的流動(dòng)成本及通勤成本等，進(jìn)而影響不同產(chǎn)業(yè)的空間分布和經(jīng)濟(jì)集聚水平。本文使用人均鋪裝道路面積衡量基礎(chǔ)設(shè)施水平。(6)政府資源控制力(SCR)。參考朱英姿和許丹的方法[43]，本文用預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出與GDP的比值作為政府資源控制力的衡量指標(biāo)。(7)財(cái)政自給率(FSS)。財(cái)政自給率反映了地方政府財(cái)政充盈程度，借鑒傅勇的方法[34]，本文采用預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比值表示，用于控制地方政府財(cái)政壓力對(duì)其土地供應(yīng)行為的影響。(8)官員特征。官員特征也是影響官員的晉升激勵(lì)，進(jìn)而影響土地供應(yīng)行為的重要變量，因此，本文在計(jì)量模型中加入官員特征變量。參考曹春方等的做法[39]，本文選擇的市長(zhǎng)特征變量有任期(TER)、學(xué)歷(EDB)、年齡(AGE)。如果官員是在當(dāng)年上半年就任的，則從當(dāng)年開始計(jì)算其任期；若是下半年就任的，則從次年開始計(jì)算任期；同理，若官員是上半年離職的，我們計(jì)算的在任年數(shù)到上年期末終止，若是下半年離職的，則在任年數(shù)到本年期末終止。此外，若官員的學(xué)歷是碩士研究生(含在職碩士研究生)及以上，則將學(xué)歷賦值為1，否則為0。(9)政治周期變量(DDT)。考慮中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)、省黨代會(huì)等重大政治會(huì)議會(huì)影響官員的職務(wù)晉升，進(jìn)而對(duì)地方政府的土地供應(yīng)行為產(chǎn)生影響，本文在計(jì)量模型中加入了政治會(huì)議周期虛擬變量，將其2006年和2007年的值界定為1，2011年和2012年的值界定為1，其余年份為0。

(三)數(shù)據(jù)來源

由于中央和省一級(jí)政府并不直接介入土地出讓市場(chǎng)，而地級(jí)市政府作為出讓土地的產(chǎn)權(quán)主體，壟斷了土地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)，加之我國(guó)從2000年開始統(tǒng)計(jì)35個(gè)大中城市的不同類型用地出讓價(jià)格數(shù)據(jù)①35個(gè)大中城市包括東部地區(qū)的北京、天津、石家莊、沈陽、大連、上海、濟(jì)南、南京、杭州、福州、廈門、廣州、深圳和海口等16個(gè)城市，中西部地區(qū)的太原、南昌、合肥、長(zhǎng)沙、武漢、鄭州、哈爾濱、長(zhǎng)春、重慶、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、南寧、烏魯木齊和呼和浩特等19個(gè)城市。由于數(shù)據(jù)缺失問題，沒有將拉薩包括進(jìn)來。，因此，本文選取中國(guó)2000-2014年35個(gè)大中城市的數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響。模型中各變量的數(shù)據(jù)來源如下:進(jìn)出口總額、居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)來源于各市歷年《統(tǒng)計(jì)年鑒》與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》；人均GDP、GDP、預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、高等學(xué)校在校學(xué)生數(shù)、總?cè)丝跀?shù)以及第一、二、三次產(chǎn)業(yè)增加值占比的數(shù)據(jù)來源于國(guó)研網(wǎng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)；人均道路鋪裝面積數(shù)據(jù)來自于歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》；商業(yè)用地、住宅用地和工業(yè)用地的價(jià)格數(shù)據(jù)來源于歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》；人民幣兌美元的匯率數(shù)據(jù)來源于中國(guó)人民銀行網(wǎng)站。市長(zhǎng)個(gè)人特征數(shù)據(jù)主要來源于人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、名單網(wǎng)和百度百科等公布的官員資料，手工整理而得。在回歸分析之前，本文采用居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)將回歸模型中的價(jià)值型變量轉(zhuǎn)化為以2000年為基期的實(shí)際變量，并對(duì)除了官員特征變量之外的各變量進(jìn)行自然對(duì)數(shù)處理，以控制異方差和量綱問題。

(四)基準(zhǔn)模型估計(jì)結(jié)果

為了控制模型的內(nèi)生性問題，本文采用兩步系統(tǒng)廣義矩估計(jì)法(Twostep-SGMM)進(jìn)行回歸分析，結(jié)果如表1所示。由AR(1)和AR(2)的檢驗(yàn)值和P值可知模型殘差序列不存在二階自相關(guān)；從Sargan檢驗(yàn)值和P值可知模型所選擇的工具變量有效，這表明回歸結(jié)果較為理想。同時(shí)，由表1可知模型1—模型4中各控制變量估計(jì)系數(shù)的符號(hào)和顯著性相差不大，進(jìn)一步表明估計(jì)結(jié)果具有較高穩(wěn)健性?；诶碚摲治?，本文將重點(diǎn)報(bào)告基準(zhǔn)模型1和模型2的回歸結(jié)果。

表1 供地策略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化回歸結(jié)果

由模型1和模型2的回歸結(jié)果可以看出，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的估計(jì)系數(shù)為負(fù)，但不顯著；而住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值的估計(jì)系數(shù)在5%的水平上顯著為負(fù)，即住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生顯著的負(fù)作用。這也表明地方政府的“二手”供地策略特征越明顯，工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比越高，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生擠出效應(yīng)。在財(cái)政激勵(lì)和政治升遷等多重激勵(lì)下，地方政府為在晉升錦標(biāo)賽中勝出，利用其在土地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)中的壟斷地位，采取高價(jià)出讓商住用地、低價(jià)出讓工業(yè)用地的“二手”供地策略，對(duì)城市工業(yè)部門產(chǎn)生了更為顯著的正向促進(jìn)作用，從而抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)，證實(shí)了假說1。

晉升壓力的估計(jì)系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，表明地方政府官員的晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生了抑制作用，且從估計(jì)系數(shù)克制，其負(fù)向作用大于住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的負(fù)向作用。人力資本稟賦的估計(jì)系數(shù)在1%的水平上顯著為正，表明人力資本的積累有助于提高各產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈攀升，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的估計(jì)系數(shù)顯著為正，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，有助于增加對(duì)服務(wù)的最終需求，從而推動(dòng)了服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展和加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的服務(wù)化進(jìn)程，這也與現(xiàn)階段我國(guó)服務(wù)業(yè)增加值占比穩(wěn)步提高相吻合。政府資源控制力的估計(jì)系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，表明政府資源控制力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生了抑制作用。其原因可能是隨著政府資源控制力的增強(qiáng)，掌握的資源數(shù)量越多，出于政治升遷目的，會(huì)調(diào)動(dòng)更多稀缺資源用于能夠帶來更多GDP的制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)。對(duì)外開放度和基礎(chǔ)設(shè)施狀況的估計(jì)系數(shù)雖然為負(fù)，但不顯著，表明對(duì)外開放程度的提高和基礎(chǔ)設(shè)施的改善雖有助于吸引更多外來投資，但吸引來的更多可能是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，未能顯著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。官員特征變量中，任期對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響不顯著，學(xué)歷對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響則顯著為負(fù)，而官員年齡對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響則顯著為正，表明官員任期和學(xué)歷并未能帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。

由模型3和模型4的回歸結(jié)果進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，政府資源控制力與晉升壓力的交叉項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)顯著為正，表明晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的作用受到了政府資源控制力的影響，即政府資源控制力強(qiáng)化了地方政府官員晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的抑制作用，證明了假說2。這說明在政治晉升激勵(lì)下，地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的控制力越強(qiáng)，越容易集中土地、資本等資源用于工業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)工業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致晉升壓力對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的抑制作用越強(qiáng)。

五、進(jìn)一步討論

(一)產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性

前一部分我們已從城市總量層面驗(yàn)證了供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響效應(yīng)，考慮土地要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置比例事關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，有必要進(jìn)一步分析地方政府供地策略對(duì)城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，從而對(duì)供地策略與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的關(guān)系進(jìn)行更加細(xì)致和縱深的解讀，估計(jì)結(jié)果如表2所示。

表2 供地策略對(duì)不同產(chǎn)業(yè)影響的異質(zhì)性

由表2的模型1和模型2可知，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的影響在1%的水平上顯著為正，表明商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格的差距越大，對(duì)工業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用越大；商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的影響則不顯著，由此可知，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格之比對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化并不存在顯著的影響效應(yīng)，這與表1的基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果相吻合。由模型3和模型4可知，住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的估計(jì)系數(shù)則顯著為正，其中對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的估計(jì)系數(shù)大于第三產(chǎn)業(yè)，即地方政府“二手”供地策略對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用大于第三產(chǎn)業(yè)。這表明在產(chǎn)業(yè)層面上，當(dāng)?shù)胤秸鲇谡螘x升目的而采取“二手”供地策略時(shí)，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)，這也意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展“由二進(jìn)三”現(xiàn)象并未普遍出現(xiàn)。

(二)細(xì)分行業(yè)異質(zhì)性

為了考察地方政府的“二手”供地策略對(duì)制造業(yè)升級(jí)的影響，以及能否導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部由生活性服務(wù)業(yè)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的升級(jí)，我們進(jìn)一步分析了供地策略對(duì)制造業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的影響效應(yīng)①生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)包括交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)、金融業(yè)，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)。生活性服務(wù)業(yè)包括批發(fā)零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)以及文化、體育和娛樂業(yè)。。鑒于城市層面不同細(xì)分行業(yè)增加值數(shù)據(jù)難以獲取，故而本文采用不同行業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的比重表示行業(yè)發(fā)展規(guī)模。受各行業(yè)就業(yè)數(shù)據(jù)所限，本文將不同行業(yè)異質(zhì)性分析的樣本期界定為2003-2014年。估計(jì)結(jié)果如表3所示。

由表3的模型1和模型2可知，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格比值、住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，即地方政府供地策略顯著促進(jìn)了城市制造業(yè)的集聚發(fā)展。由模型3和模型4可知，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格比值、住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，表明地方政府的供地策略對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)生正向促進(jìn)作用，提高了城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集聚水平，但這種促進(jìn)作用小于對(duì)制造業(yè)的促進(jìn)作用。這可能是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是維持和提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和生命力的重要保障，且高端制造業(yè)的發(fā)展也離不開生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的支撐。當(dāng)?shù)胤秸┑夭呗哉T發(fā)制造業(yè)從低端向高端演進(jìn)時(shí)，制造業(yè)的技術(shù)水平和生產(chǎn)效率不斷提高，需要與之相匹配的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)支撐其發(fā)展，由此，在制造業(yè)價(jià)值鏈不斷攀升過程中，地方政府的供地策略也推動(dòng)了生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。值得關(guān)注的是，住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的促進(jìn)作用大于其對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。

由模型5和模型6可知，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格比值、住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值的估計(jì)系數(shù)均不顯著，表明地方政府的供地策略對(duì)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展并未產(chǎn)生顯著的影響，未能促進(jìn)城市生活性服務(wù)業(yè)集聚水平的提高。這可能是因?yàn)樯钚苑?wù)業(yè)在聚集和配置區(qū)域資源以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上發(fā)揮的作用相對(duì)較小，地方政府在生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展上投入的土地資源數(shù)量相對(duì)較少，對(duì)生活性服務(wù)業(yè)的促進(jìn)不顯著。

表3 供地策略對(duì)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)內(nèi)部細(xì)分行業(yè)影響的異質(zhì)性

(三)區(qū)域異質(zhì)性

考慮不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稟賦差異的土地供應(yīng)策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響，本文將35個(gè)大中城市劃分為東部與中西部地區(qū)，進(jìn)行回歸分析，估計(jì)結(jié)果如表4所示。

由表4可知，供地的“二手”策略對(duì)東部和中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化產(chǎn)生截然相反的作用效果。具體而言，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格比值、住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格比值對(duì)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響均顯著為正，而住宅用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響顯著為負(fù)，商業(yè)用地與工業(yè)用地價(jià)格的比值對(duì)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響為負(fù)，但不顯著。這表明地方政府的供地策略顯著促進(jìn)了東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)，抑制了中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化。其原因可能是:第一，當(dāng)?shù)胤秸摹岸帧惫┑夭呗源龠M(jìn)制造業(yè)部門的擴(kuò)張時(shí)，由于東部沿海地區(qū)制造業(yè)分工程度、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)層次遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，因此，東部地區(qū)供地策略引致的制造業(yè)的擴(kuò)張能夠衍生出對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更多的中間需求，從而為當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)發(fā)展提供了巨大的市場(chǎng)空間，促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，財(cái)政支出壓力較小，對(duì)土地出讓收入及相關(guān)收益的依賴程度也就越低。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增加的壓力相對(duì)較小，因此，東部采取“二手”供地策略促進(jìn)工業(yè)發(fā)展和財(cái)政收入增加的概率較小。第三，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)，對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的需求呈現(xiàn)出更為顯著的多樣化和多元化特征，這就促使東部地區(qū)的地方政府在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)上更為偏向于服務(wù)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使得服務(wù)業(yè)在該地區(qū)尤其是一線和二線城市呈現(xiàn)出明顯的集群化發(fā)展趨勢(shì)。

表4 供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化影響的區(qū)域異質(zhì)性

六、結(jié)論與啟示

本文系統(tǒng)探討了地方政府供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響機(jī)理，并采用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法對(duì)中國(guó)2000-2014年35個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，以考察市一級(jí)地方官員在獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元土地制度下，通過“二手”供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響。研究結(jié)論主要有:(1)地方政府供地策略抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化的演進(jìn)，這說明我國(guó)地方政府的供地策略確實(shí)是阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和服務(wù)化的重要因素。(2)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)地方政府的“二手”供地策略行為雖然對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)生正向促進(jìn)作用，但更有利于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成以工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)剛性，抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)化演進(jìn)，這也表明地方政府供地策略并未引致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“由二進(jìn)三”演變現(xiàn)象的產(chǎn)生。(3)地方政府“二手”供地策略對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響存在顯著的區(qū)域異質(zhì)性，在過去一段時(shí)間內(nèi)，特別是2003年以來，廉價(jià)出讓土地和巨額土地財(cái)政收入確實(shí)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，資源環(huán)境約束的增強(qiáng)，地方政府供地策略的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)將逐漸減弱，其負(fù)面作用日益凸顯。

本文的研究有助于我們更好地理解地方政府官員土地出讓行為對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的影響機(jī)理，同時(shí)，對(duì)于優(yōu)化土地出讓制度具有重要的政策啟示。首先，優(yōu)化地方官員政績(jī)考核指標(biāo)體系和晉升制度，打破唯GDP增長(zhǎng)率“論英雄”，更加注重GDP增長(zhǎng)質(zhì)量，增加資源消耗、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重，從源頭上逐步減少地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”、“經(jīng)營(yíng)城市”以推高GDP增長(zhǎng)率的短視行為。其次，加強(qiáng)對(duì)土地出讓市場(chǎng)的監(jiān)管，規(guī)范地方政府土地出讓行為，優(yōu)化土地出讓結(jié)構(gòu)，增加商住用地的供給，從而逐步扭轉(zhuǎn)地方政府在土地出讓中的低效行為。再次，改革土地收益分配格局，優(yōu)化土地出讓支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高土地出讓收入中用于扶持高端制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等行業(yè)發(fā)展的支出比重，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。同時(shí)，加快推進(jìn)財(cái)稅制度改革，盡快開征房地產(chǎn)稅，增加地方政府的收入來源，降低對(duì)土地財(cái)政的依賴。此外，適當(dāng)降低地方政府對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的控制力度，加快土地資源配置的市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)一步提升市場(chǎng)在土地資源配置中的作用，壓縮“二手”供地策略實(shí)施空間。

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[16]張捷、張媛媛、莫揚(yáng):《對(duì)外貿(mào)易對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向服務(wù)業(yè)演進(jìn)的影響——基于制造—服務(wù)國(guó)際分工形態(tài)的視角》，載《財(cái)經(jīng)研究》2013年第6期。

[17]許憲春:《中國(guó)服務(wù)業(yè)核算及其存在的問題研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第3期。

[18]高傳勝、李善同:《經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的中國(guó)悖論與中國(guó)推進(jìn)服務(wù)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略選擇》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2007年第4期。

[19]汪德華、張?jiān)俳?、白重?《政府規(guī)模、法治水平與服務(wù)業(yè)發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第6期。

[20]劉培林、宋湛:《服務(wù)業(yè)和制造業(yè)企業(yè)法人績(jī)效比較》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期。

[21]李勇堅(jiān)、夏杰長(zhǎng):《我國(guó)經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的演變與判斷——基于相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的分析》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2009年第11期。

[22]譚洪波、鄭江淮:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與服務(wù)業(yè)滯后并存之謎——基于部門全要素生產(chǎn)率的研究》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第9期。

[23]邵駿、張捷:《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化進(jìn)程中的制度因素研究——基于全球27個(gè)新興工業(yè)化國(guó)家面板數(shù)據(jù)的比較分析》，載《產(chǎn)經(jīng)評(píng)論》2014年第2期。

[24]譚洪波:《中國(guó)要素市場(chǎng)扭曲存在工業(yè)偏向嗎?——基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，載《管理世界》2015年第12期。

[25]劉守英:《直面中國(guó)土地問題》，北京:中國(guó)發(fā)展出版社2014年版。

[26]丘海雄、付光偉、張宇翔:《土地財(cái)政的差異性研究——兼論土地財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的啟示》，載《學(xué)術(shù)研究》2012年第4期。

[27]曹廣忠、袁飛、陶然:《土地財(cái)政、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與稅收超常規(guī)增長(zhǎng)——中國(guó)“稅收增長(zhǎng)之謎”的一個(gè)分析視角》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第12期。

[28]雷瀟雨、龔六堂:《基于土地出讓的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化》，載《管理世界》2014年第9期。

[29]范劍勇、莫家偉:《地方債務(wù)、土地市場(chǎng)與地區(qū)工業(yè)增長(zhǎng)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第1期。

[30]王賢彬、張莉、徐現(xiàn)祥:《地方政府土地出讓、基礎(chǔ)設(shè)施投資與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第7期。

[31]邵挺、范劍勇:《房?jī)r(jià)水平與制造業(yè)的區(qū)位分布——基于長(zhǎng)三角的實(shí)證研究》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第10期。

[32]鄭思齊、孫偉增、吳璟:《“以地生財(cái)，以財(cái)養(yǎng)地”——中國(guó)特色城市建設(shè)投融資模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第8期。

[33]紀(jì)志宏、周黎安、王鵬、趙鷹妍:《地方官員晉升激勵(lì)與銀行信貸——來自中國(guó)城市商業(yè)銀行的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《金融研究》2014年第1期。

[34]傅勇:《財(cái)政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第8期。

[35]陶然、袁飛、曹廣忠:《區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、土地出讓與地方財(cái)政效應(yīng):基于1999～2003年中國(guó)地級(jí)城市面板數(shù)據(jù)的分析》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2007年第10期。

[36]黃少安、陳斌開、劉姿彤:《“租稅替代”、財(cái)政收入與政府的房地產(chǎn)政策》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第8期。

[37]高波、陳健、鄒琳華:《區(qū)域房?jī)r(jià)差異、勞動(dòng)力流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第1期。

[38]王珺、萬陸、楊本建:《城市地價(jià)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性調(diào)整》，載《學(xué)術(shù)研究》2013年第10期。

[39]曹春方、馬連福、沈小秀:《財(cái)政壓力、晉升壓力、官員任期與地方國(guó)企過度投資》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2014年第4期。

[40]Ma J.“Off budget activities of china Governments since economic reform”， Association for Budgeting and Financial Management，2000.

[41]毛豐付、潘加順:《資本深化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與中國(guó)城市勞動(dòng)生產(chǎn)率》，載《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2012年第10期。

[42]干春暉、鄭若谷、余典范:《中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和波動(dòng)的影響》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第5期。

[43]朱英姿、許丹:《官員晉升壓力、金融市場(chǎng)化與房?jī)r(jià)增長(zhǎng)》，載《金融研究》2013年第1期。

Local Officials Land Supply Strategy and Industrial Structure Tertiarization:Theoretical Analysis and Empirical Evidence in China

LI Yong-gang，LUO Hai-yan，Anhui University of Finance＆ Economics

Land supply strategy in China played a decisive role in the last round of economic growth.In this paper，we establish influence mechanism of the strategy of the land supply and the industrial structure tertiarization.And then using the system GMM estimation method，we analyze the data of 35 large and medium cities in China.Research shows that:The land supply strategy significantly inhibited the industrial structure tertiarization，which indicates that the behavior of the local government land supply strategy driven by promotion pressure is an important factor to hinder the industrial structure tertiarization.Further analysis finds that land supply strategy of the local government has triggered the manufacturing evolution from the low-end to high-end.And thus the industrial structure rigidity led by formation of industry is formed so as to inhibit the industrial structure tertiarization.In addition，the impact of the land supply strategy of the local government to the industrial structure tertiarization exists a significant regional heterogeneity.It significantly promots the industrial structure tertiarization of the eastern region，but is not conducive to the tertiarization of industrial structure of central and western regions.

local officials； land supply strategy； industrial structure tertiarization

F062.9；F321.1

A

1671-7023(2017)06-0115-11

李勇剛，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授；羅海艷，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)文學(xué)院講師

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“支付能力、居住選擇與農(nóng)民工住房保障制度研究”(14CJY028)

2017-09-04

責(zé)任編輯 胡章成