基于產權理論的國家公園治理體系研究

(東南大學人文學院,江蘇南京 210096)

基于產權理論的國家公園治理體系研究

徐菲菲王化起何云夢

(東南大學人文學院,江蘇南京 210096)

經過一百多年的傳播,國家公園的概念已得到世界各國的廣泛認可。由于各國政治、經濟、社會文化背景不同,該如何建設既符合國際規(guī)范又符合我國國情的國家公園,目前存在許多困惑和爭論。我國國家公園應采取什么樣的治理模式？國家公園涉及區(qū)域廣、產品復雜、資源類型多樣,我們是否遵循同一治理理念和模式？我國國家公園的治理主體、原則和目標是什么?本文圍繞上述問題,基于產權理論,將國家公園產品分為純公共產品、準公共產品、私人產品三類,據(jù)此建立政府主導治理、公眾參與協(xié)商治理、特許經營市場化治理的國家公園治理體系。

國家公園; 公園治理; 產權理論; 特許經營

0 引言

自1872年美國黃石國家公園建立以來,“國家公園”這一概念廣泛傳播。各國結合自然環(huán)境、文化背景、社會狀況、經濟水平和政治要素等,形成了不同的國家公園建設體制和管理模式?？傮w說來,國家公園的概念內涵不斷拓展,管理模式不斷完善,越來越注重國家公園綜合功能的體現(xiàn)。

我國自2013年11月首次提出建立國家公園體制以來,陸續(xù)出臺了9項相關的政策法規(guī)*2014年10月在“生態(tài)文明建設與國家公園體制論壇”上,主辦方中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心、國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部、世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(WWF)與參會專家共同提出《促進國家公園體制建設工作的建議》;2015年1月國家發(fā)改委等13部委聯(lián)會簽發(fā)《建立國家公園體制試點方案》(發(fā)改社會〔2015〕171 號);2015年3月國家發(fā)改委發(fā)布了《建立國家公園體制試點2015年工作要點》及《國家公園體制試點區(qū)試點實施方案大綱》;2015年4月《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》;2015年6月國家發(fā)改委與美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協(xié)議》;2015年9月國家發(fā)改委與美國國家公園管理局簽署《關于開展國家公園體制建設合作的諒解備忘錄》;2015年9月中共中央、國務院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出“建立國家公園體制”;2015 年10月中共中央發(fā)布《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》,明確提出在“十三五”期間“整合設立一批國家公園”。。這些文件既涉及國家公園的宗旨、功能定位等宏觀層面,也涉及國家公園的體制建設和管理模式等具體問題。地方政府也積極響應,如2015年11月云南省通過的《云南省國家公園管理條例》,是全國首部涉及國家公園管理的地方性法規(guī)*2015年11月26日云南省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《云南省國家公園管理條例》。。目前,我國已在北京、吉林、黑龍江等9個省份開展國家公園體制試點,試點時間為3年。從中央到地方,顯示了我國對國家公園體制建設的高度重視,表明了我國大力發(fā)展國家公園的決心和期盼。盡管此前我國也嘗試過建立國家級公園制度(王連勇,霍倫賀斯特·斯蒂芬,2014),如國家級風景名勝區(qū)、國家地質公園、國家濕地公園等,但都沒有得到國際認可。隨著全球化時代的到來,我們應借鑒國際經驗并結合我國國情,構建一個符合國際規(guī)范的、真正意義上的國家公園體系,以推動我國保護地的可持續(xù)發(fā)展。然而由于各國政治、經濟、社會文化背景不同,如何建設既符合國際規(guī)范又符合我國國情的國家公園治理模式,存在許多困惑和爭論。

本文基于產權理論劃分國家公園產品類型,并據(jù)此提出我國國家公園治理體系。

1 國家公園治理的概念及產權理論

治理是通過組織、指揮、協(xié)調和控制等手段,最終實現(xiàn)有效管理(Eagles,2009)。既有研究主要限于公共管理、政治經濟學等領域,在國家公園管理領域是一個值得關注的新方向(Xu,et al.,2014)。如Dearden等(2015)認為,治理對于實現(xiàn)保護區(qū)和國家公園的“保護”和“游憩”的雙重功能具有至關重要的意義;Xu等(2014)認為,國家公園治理的質量直接影響資源保護和生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)通性,對國家公園的可持續(xù)發(fā)展有重要的影響。

國家公園的治理實質上屬于環(huán)境治理的范疇,強調的是一系列公共行政管理的過程和機制,著重于通過社會和政治手段來管理環(huán)境,從而使環(huán)境為公眾服務(趙敏娟,等,2015)。如Heilbroner(1974)提出的政府治理理念,強調政府的作用和集中治理;Smith提出的私有化治理理念,強調營利企業(yè)的作用(趙敏娟,等,2015);Ostrom等(1992)提出的自主治理理念、多中心治理理念,強調合作、協(xié)商和伙伴關系,強調上下互動的多維管理過程;近幾年才出現(xiàn)的網絡治理理念,以非政府組織和社會公眾作為治理主體,強調公私部門合作,非政府組織作用等等(王剛,宋鍇業(yè),2017),反映了環(huán)境治理的主流治理理念。當然,采用什么樣的治理理念,同國家公園的功能息息相關。

從世界各國國家公園的發(fā)展來看,無論概念如何不同,國家公園的基本功能相對一致:保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng);提供科學研究平臺;提供旅游和游憩功能;為訪客提供了解自然、接受生態(tài)教育的機會;為社區(qū)發(fā)展提供保障;推動地方經濟的發(fā)展(Rollins,Robinson,2002)。國家公園從早期的保護和游憩功能,發(fā)展到今天的生態(tài)保育、科研、環(huán)境教育等,其概念的外延在不斷拓展,越來越強調其融合環(huán)境、經濟、社會等綜合功能的體現(xiàn)(Frost,Hall,2009)。這些綜合性功能的體現(xiàn),對治理理念提出了更高的要求。無論采取什么樣的治理理念,保護性和公益性都是其基本特點,并且生態(tài)保護優(yōu)先于游憩活動(沃里克·弗羅斯特,C.邁克爾·霍爾,2014)。

國外對于保護區(qū)和國家公園的治理模式的分類主要是根據(jù)土地所有權、管理主體、資金來源、公園經營模式等進行劃分,形成了不同的分類標準,如Glover和Burton(1998)根據(jù)公園的所有權性質的差異,將保護區(qū)和公園的治理模式劃分為政府安排、跨部門聯(lián)盟、管制壟斷和剝奪模式。Graham等(2003)依據(jù)治理主體不同,提出了4種治理模型,即政府治理、多利益相關者治理、私營治理、傳統(tǒng)社區(qū)治理。Eagles等(2013)在總結全球保護區(qū)發(fā)展模式的基礎上,根據(jù)保護區(qū)和國家公園的所有權、管理主體和資金來源的不同,總結出8種常見的國家公園治理模式:傳統(tǒng)國家公園模式、半國營模式、非盈利模式、生態(tài)治理模式、公共營利模式、公共與非營利結合模式、原住民與政府共建模式、傳統(tǒng)社區(qū)模式。現(xiàn)實中,各國對國家公園的治理各有側重:美國的大多數(shù)國家公園采用的是政府治理模式;加拿大的一部分國家公園采用了私營治理模式;德國采用了社區(qū)自治模式;南非多采用利益相關者治理模式。即使是一國之內,各個國家公園也會根據(jù)資源的具體產權特征而采取不同的治理模式。

綜上所述,國家公園治理與功能實現(xiàn)都與產權界定息息相關。產權概念發(fā)端于制度經濟學,由科斯、威廉姆斯等人提出,目標是尋求現(xiàn)實市場中的資源配置規(guī)律,即真實的而不是理想的市場機制。他們發(fā)現(xiàn),資源的配置嵌入在財產所有者的社會關系之中,如果要實現(xiàn)有效率的資源使用,必然要以協(xié)調利益相關者的關系為前提(Alchian,Demsetz,1973;Coase,1937)。國家公園包含眾多資源類型,財產擁有者的關系比一般自然資源更為復雜,協(xié)調其社會關系的任務更加艱巨。

舊的產權理論把物品簡單劃分為“私有部門”或“公有部門”,并認為市場和政府是對應的治理工具。但新的產權理論基于占有(對應排他性要求)和使用(對應分割性要求)的兩個維度,認為現(xiàn)代社會中的物品可以分為公共產品、公共資源、小集體式資源、私人資源4類,相應的治理要求也不同(Ostrom,2010)。根據(jù)產權概念,國家公園包含如下類型的資源。

(1) 公共產品:產權特征為全體公民共同占有,不可分割使用。如國家公園中的核心自然資源,屬于國家所有,社會成員共同使用。此類資源在使用中出現(xiàn)的問題由政府代表社會公共利益進行協(xié)調。

(2) 公共資源:產權特征為全體公民共同占有,可以分割使用。國家公園中的水資源、植被、野生動物等就屬于此類。這就要求以保護為前提,有限度地開放供公民個人使用。此類資源在使用中出現(xiàn)的問題由政府代表社會公共利益進行協(xié)調。

(3) 小集體式資源:產權特征為排他性占有,不可分割使用。國家公園中的集體土地、集體建筑和設備等公共物品屬于此類。這就要求以資源所有者的利益為前提,通過轉讓、征收等方式實現(xiàn)使用。出現(xiàn)糾紛時,既可以通過政府也可以通過市場進行干預。

(4) 私人資源:產權特征為排他性占有,可以分割使用。國家公園所有私營的財物和勞動都屬于此類。這就要求資源的使用以經濟效益為根本。這類資源使用問題的協(xié)調和配置由市場主導。

2 國家公園治理體系

國家公園通常面積較大、產品體系復雜。根據(jù)Ostrom等(1992)的“公共池塘理論”中對公共資源產權的劃分,參考馬梅(2003)對國家公園產品的分類,可以將國家公園產品劃分為3類。(1)純公共產品:不收門票、瞬時消費量不大的產品,具有效用不可分割、排他性占有不可實現(xiàn)的特點。(2)準公共產品:瞬時消費量不大、收門票的產品,如國家公園內的觀光類旅游產品。效用不可分割,但容易排他。(3)私人產品:效用可以分割,也容易排他。如國家公園區(qū)域內的交通、餐飲、住宿、索道、體驗性的游憩項目(釣魚、漂流、劃船等)等旅游產品。不同類別的產品應遵循不同的治理原則和目標,如公共產品的治理應體現(xiàn)公益性和社會福利性,需要由強大的政府財政支出來保證,而私人產品則應遵循市場原則才能保證有效的產品治理。

2.1 純公共產品

從資源屬性上看,這類資源是國家公園內具有獨特性的核心資源或生態(tài)系統(tǒng)中最為脆弱敏感的部分,或能代表本區(qū)域特征的具有典型性的資源,包括瀕危的自然或文化資源等。這些資源排他性占有不可實現(xiàn),應劃為純公共產品。而這一類產品的治理原則可以是政府主導型集中治理原則,目標在于保護國家公園內的核心資源和生態(tài)系統(tǒng),實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng),提供科學研究價值的功能。

所謂政府主導的治理模式,是指針對信息有限、風險不確定、投機傾向等真實交易的問題,雙邊具有依賴關系的交易者需要達成特殊的合作(Williamson,2009)。合同就是雙邊合作的工具,公司與政府也都是某種類型的治理結構(Williamson,1981;Williamson,1991)。

在政府主導的治理模式中,國家公園管理主體通常采用垂直管理模式。如美國采取垂直管理,形成了聯(lián)邦政府直轄的“國家公園局-地區(qū)局-園長”3級管理的垂直領導體制(徐菲菲,2015)。美國國家公園管理局具有很強的自主權和靈活性,基本不受地方政府的掣肘。加拿大國家公園管理局(Parks Canada)專門負責管理加拿大境內所有國家公園、國家歷史遺產地和國家海洋保護區(qū)。英國是由鄉(xiāng)村發(fā)展和環(huán)境事務部下設的國家公園管理局對境內所有國家公園進行統(tǒng)一管理。日本國家公園由專門的環(huán)境省來管理(吳殿廷,等,2006)。

2.2 準公共產品

國家公園內以原始自然景觀為代表的區(qū)域,相對于核心資源,這些區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾性增強,產品可以實現(xiàn)國家所有、效益共享,因此可以劃為準公共產品。此類產品可以采用多元治理原則,目標是在保護的前提下適度利用,通過限制利用方式、規(guī)模、時間等實現(xiàn)國家公園的生態(tài)教育、欣賞自然和一部分游憩功能,體現(xiàn)公共產品的公益性和社會福利性。

對于準公共產品可以采取公眾參與協(xié)商治理模式。研究者提出,國家公園治理的行為主體包括國家管理者以及在地方、區(qū)域、國家和國際層面的公民社會(Eagles,2009)。依據(jù)Ostrom(1992)的自主治理理論,治理主體可以是多方利益相關者,實踐中,國家公園的多元治理具體體現(xiàn)為公眾參與的協(xié)商治理模式,是西方國家公園治理的重要一環(huán)。如加拿大在國家公園的相關立法中明確提出,任何一個國家公園規(guī)劃的制定和修編都必須采取公眾參與的方式,并且公眾能夠參與國家公園計劃目標的設定、經營管理計劃、公園政策的設定等方面,全面參與到公園規(guī)劃設計的每一個層面(Wright,Rollins,2002)。英國每個國家公園在設立之前就廣泛尋求公共參與,社區(qū)居民、非政府組織、政府部門等利益相關者共同探討國家公園的提議(Xu,et al.,2014)。如Southdowns國家公園和New Forest國家公園都是經過長達10年的公眾參與討論,議會才最終通過設立國家公園的提案(程紹文,等,2012)。公眾參與的時間、方式、手段等都值得探討。顯然,在一開始公眾就能參與國家公園的建設提案,對后來的公園管理有極大的意義,管理過程中更容易獲得公共理解和支持。而對公眾參與方式的研究表明,主動參與比被動式參與和壟斷式參與的效果都要好(Novelli,Scarth,2007)。參與手段可以是各種形式的論壇、會議、活動等。西方國家公眾在國家公園治理中參與度高,這與西方高度自治的社會治理特色有很大關系,是其國家治理體系的一部分,同時也與其社區(qū)公眾的基本素質高、自治能力強等相關。

土地作為重要的資源,對國家公園的治理模式有著深遠的影響(Eagles,2009)。國家公園是公共產品,而土地既可以是公共產品,也可以是私人產品。如作為土地私有制的代表,英國國家公園內很多土地都是私人所有或者歸慈善機構所有,這一土地資源產權類型與國家公園本身的公共性存在矛盾,給公園治理帶來了很大的不便。英國通過靈活的“分權制”治理模式,由國家公園管理局牽頭,采取利益相關者協(xié)調管理,高度參與的國家公園治理模式(徐菲菲,2015),化解了這一矛盾。我國土地均為公共所有。無論國家還是村莊集體占有,土地資源治理本身較少受私人干涉,因此往往采用集中治理的方式。

我國國家公園問題可能會涉及集體土地的流轉或政府征收。從上述產權視角,我們發(fā)現(xiàn)集體土地對外屬于私有物品,但對內具有公共資源性質。相較于一般私人物品,集體土地的產權或使用類型的變更需要集體成員的同意。這不僅取決于經濟利益交換,也取決于文化傳統(tǒng)、政治背景和自然稟賦等眾多非經濟因素的綜合作用。

有別于旅游區(qū)和風景區(qū),國家公園的公益性是其根本。西方國家公園的公益性正是由這些準公共產品實現(xiàn)的。在絕大多數(shù)的發(fā)達國家,基于強大的稅收政策的政府財政撥款是國家公園的主要資金來源,保證了國家公園產品的公益性。如英國采用的由中央財政全額撥款模式,2008年經濟危機后政府削減了對國家公園的財政支出,每個公園的財政撥款都被縮減了近1/4(徐菲菲,2015)。而美國的實踐經驗也表明,門票等相關收入在國家公園的所有資金來源中呈逐年上升的趨勢。那么,國家公園究竟應該是免費還是收費,各國情況不太相同,如英國的國家公園多是開放式,免門票;而美國和加拿大的國家公園中有些是免門票的,有些是收門票的但費用較低,如黃石公園對進入公園的車輛征收約25美金的門票,有效期為7天。必須說明的是,英美等發(fā)達國家通過高額的稅收和強大的財政補貼保證了國家公園的公益性和公眾性,因此多采用免門票或低價門票的方式體現(xiàn)國家公園的公益性。而發(fā)展中國家的國家公園經濟趨利明顯,如何確保國家公園的公益性值得關注。

2.3 私人產品

國家公園區(qū)域內的交通、餐飲、住宿、索道、體驗性的游憩項目(如釣魚、漂流、劃船等)等旅游產品,因其效用可以分割,也容易排他,是典型的私人產品。對這一類產品,應遵循市場化的治理原則,目標在于可持續(xù)性的游憩和旅游活動,實現(xiàn)國家公園的游憩和旅游功能,實現(xiàn)經濟效益。

對于私人產品,可以采取市場化治理模式。而特許經營作為一種既可以保證公益性也可以體現(xiàn)資源有償使用的市場經營手段,備受國家公園管理者的青睞。

特許經營(Concession)是國外國家公園管理中常用的一種經營管理手段,它保證了公園管理權與經營權的分離(Right,2008)。研究者指出,不同于商業(yè)的特許經營,城市公用事業(yè)特許經營的特許人為擁有公共資源的政府,具體表現(xiàn)為相關部門來執(zhí)行(王俊豪,陳無風,2014)。特許經營的實質是:在一定的約束條件下,采用特許經營方式,通過拍賣的形式,讓多家企業(yè)競爭在特定公用事業(yè)或業(yè)務領域中的獨家經營權(即特許經營權)。特許經營的目標是有效地提供服務。國家公園的特許經營實質上是公用事業(yè)特許經營的一種,體現(xiàn)了一種政府管理、企業(yè)經營的高效資源運作方式。公園內的商業(yè)項目通過特許經營的辦法委托企業(yè)經營,明確了經營人的權利和義務,保證了企業(yè)經營行為不會影響國家公園的保護宗旨和發(fā)展目標。而公園則從特許經營項目中提取一定比例的費用用于改善公園管理,也體現(xiàn)了資源的有償使用。目前美國59個國家公園內約有630個特許經營項目,特許經營帶來的收入為國家公園提供了20%的運營經費(國家林業(yè)局森林管理辦公室,中南林業(yè)科技大學旅游學院,2015)。同時,美國也明確規(guī)定,國家公園的特許經營僅限于提供與消耗性地利用公園核心資源無關的服務,如公園的餐飲、住宿等旅游服務設施及旅游紀念品的經營(安超,2015)。

以美國落基山國家公園為例,其在特許經營過程中選擇經營者的標準有:業(yè)態(tài)投標人具有保護、保存和保持公園區(qū)域內資源的措施和手段;投標人向游客提供必要服務;投標人的業(yè)績背景,包括過去的表現(xiàn)和投標人的專業(yè)知識;融資能力;投標人愿意承擔的特許經營費用等*Rocky Mountain National Park Concession Contract Draft[EB/OL].https://zh.scribd.com/document/2827648/Notice-Concession-contracts-and-permits.。在實踐過程中,美國和加拿大國家公園的特許經營合同都以短期合同為主,以防止企業(yè)壟斷并保證其他企業(yè)都有機會參與投標。

3 結論

中國的國家公園建設體制還在探索中,以往對自然保護區(qū)的治理和對自然資源的治理模式可以概括為4類:集成治理,協(xié)同治理,垂直治理和統(tǒng)一治理。這些治理模式中突出的問題表現(xiàn)為:制度體系內部多頭管理、權責不清;制度體系整體上表現(xiàn)出管理失衡,過分注重經濟效益*張玉鈞.從保護地治理到國家公園體制創(chuàng)新[N].人民日報(海外版),2016-05-13.。如我國現(xiàn)有的保護地體系復雜,包含自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、國家城市濕地公園、水利風景區(qū)等9種,總數(shù)達到8900處,占國土面積的18%(鐘林生,等,2016)。類型重復劃定、條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象嚴重。

這些問題的出現(xiàn),根本上是由于缺乏科學的治理理念、治理體系和治理模式,迫切需要借鑒國際上較為成熟的經驗和模式,推動我國國家公園建設和發(fā)展。

本文基于產權理論,劃分國家公園產品類型,將國家公園產品分為純公共產品、準公共產品和私人產品3類,提出了政府主導治理、公眾參與協(xié)商治理、特許經營市場化治理3種模式,構建了中國國家公園治理體系(見圖1)。

政府主導治理模式主要針對國家公園內的公眾產品,其相對應的資源屬性是國家公園內的核心資源,治理的主要目標在于保護國家公園內的核心資源和生態(tài)系統(tǒng),治理原則可采取集中治理模式,需要實現(xiàn)生態(tài)保護和科學研究的功能。

公共參與協(xié)商治理模式主要針對國家公園內的準公共產品,對應的資源屬性是國家公園內的一般性資源,治理的主要目標在于保護前提下的利用,可以采用多元治理原則,實現(xiàn)國家公園的生態(tài)教育、欣賞自然和游憩功能。

特許經營市場化治理模式主要針對國家公園內的私人產品,對應的資源屬性是國家公園內的一些游樂項目和旅游產品,治理的主要目標是可持續(xù)的旅游活動,可以采用市場化治理原則,實現(xiàn)國家公園內的旅游、游憩功能和經濟效益。

我國的國家公園建設才剛剛起步,未來值得關注和研究的方向有很多。如何探索多元化的治理模式讓不同區(qū)域實行不同的治理模式？采取何種資金來源模式才能使公園真正做到生態(tài)趨利而非經濟趨利？什么樣的業(yè)態(tài)項目可以做特許經營？如何確保經營者支持并推動公園生態(tài)保護？中國的社區(qū)特別是老少邊窮社區(qū),如何參與國家公園開發(fā)和管理并促進區(qū)域經濟的發(fā)展？諸如此類的問題還有待深入探討。

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NationalParkGovernanceSystemBasedonPropertyRightTheory

XUFeifei,WANGHuaqi,HEYunmeng

(SchoolofHumanities,SoutheastUniversity,Nanjing210096,China)

The concept of national parks has been established and spread for over100years, and it has been broadly recognized by many countries in the world. Currently, the great attention paid by the Chinese government at all levels, shows the determination and expectation of China entering into a global system. There are many confusions and arguments on how to establish a national park system to meet the international standard with localized Chinese consideration. For example, what type of governance model should we follow? Should we follow the same governance ideas and principles considering the huge size and complex products of national parks? What are the governance agents, principles and goals? Guided by the above mentioned research questions, based on the property right theory, this paper classified the national park products into three categories, and suggested three models of national park governance, namely, government led governance model, public participation consultation governance model and market led concessional governance model.

national park; park governance; property right theory; concession

TU 986.6

A

1006-575(2017)-03-0065-10

2017-02-23;

2017-04-06

國家自然科學基金面上項目“環(huán)境倫理觀對可持續(xù)旅游行為的作用機理和效應研究”(41571133);教育部人文社會科學基金青年項目“基于多中心治理視角的農村土地制度市場化研究”(15YJC840035);中央高?；究蒲袠I(yè)務經費資助項目“中國旅游倫理的內涵、特征、機理及其對旅游行為的影響效應研究——基于大數(shù)據(jù)的方法”(2242017S10005);中央高?；究蒲袠I(yè)務經費資助項目“基于生態(tài)倫理觀的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游長效永續(xù)發(fā)展研究——以江蘇為例”(2242015R30020)。

徐菲菲(1974-),女,博士,東南大學人文學院教授、博導,研究方向為國家公園、人地互動、旅游跨文化研究等,E-mail:feifeixu@seu.edu.cn。王化起(1985-),男,博士,東南大學人文學院講師,研究方向為公共資源與公共物品專題、城市社區(qū)治理專題、流動人口社會政策、組織社會學。何云夢(1992-),女,東南大學人文學院碩士生。

(責任編輯:車婷婷)