基于產(chǎn)權(quán)理論的國(guó)家公園治理體系研究

(東南大學(xué)人文學(xué)院,江蘇南京 210096)

基于產(chǎn)權(quán)理論的國(guó)家公園治理體系研究

徐菲菲王化起何云夢(mèng)

(東南大學(xué)人文學(xué)院,江蘇南京 210096)

經(jīng)過(guò)一百多年的傳播,國(guó)家公園的概念已得到世界各國(guó)的廣泛認(rèn)可。由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化背景不同,該如何建設(shè)既符合國(guó)際規(guī)范又符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園,目前存在許多困惑和爭(zhēng)論。我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)采取什么樣的治理模式？國(guó)家公園涉及區(qū)域廣、產(chǎn)品復(fù)雜、資源類型多樣,我們是否遵循同一治理理念和模式？我國(guó)國(guó)家公園的治理主體、原則和目標(biāo)是什么?本文圍繞上述問(wèn)題,基于產(chǎn)權(quán)理論,將國(guó)家公園產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品三類,據(jù)此建立政府主導(dǎo)治理、公眾參與協(xié)商治理、特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化治理的國(guó)家公園治理體系。

國(guó)家公園; 公園治理; 產(chǎn)權(quán)理論; 特許經(jīng)營(yíng)

0 引言

自1872年美國(guó)黃石國(guó)家公園建立以來(lái),“國(guó)家公園”這一概念廣泛傳播。各國(guó)結(jié)合自然環(huán)境、文化背景、社會(huì)狀況、經(jīng)濟(jì)水平和政治要素等,形成了不同的國(guó)家公園建設(shè)體制和管理模式?？傮w說(shuō)來(lái),國(guó)家公園的概念內(nèi)涵不斷拓展,管理模式不斷完善,越來(lái)越注重國(guó)家公園綜合功能的體現(xiàn)。

我國(guó)自2013年11月首次提出建立國(guó)家公園體制以來(lái),陸續(xù)出臺(tái)了9項(xiàng)相關(guān)的政策法規(guī)*2014年10月在“生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)家公園體制論壇”上,主辦方中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部、世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)、世界自然基金會(huì)(WWF)與參會(huì)專家共同提出《促進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)工作的建議》;2015年1月國(guó)家發(fā)改委等13部委聯(lián)會(huì)簽發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》(發(fā)改社會(huì)〔2015〕171 號(hào));2015年3月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》及《國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》;2015年4月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》;2015年6月國(guó)家發(fā)改委與美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》;2015年9月國(guó)家發(fā)改委與美國(guó)國(guó)家公園管理局簽署《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)合作的諒解備忘錄》;2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出“建立國(guó)家公園體制”;2015 年10月中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》,明確提出在“十三五”期間“整合設(shè)立一批國(guó)家公園”。。這些文件既涉及國(guó)家公園的宗旨、功能定位等宏觀層面,也涉及國(guó)家公園的體制建設(shè)和管理模式等具體問(wèn)題。地方政府也積極響應(yīng),如2015年11月云南省通過(guò)的《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》,是全國(guó)首部涉及國(guó)家公園管理的地方性法規(guī)*2015年11月26日云南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》。。目前,我國(guó)已在北京、吉林、黑龍江等9個(gè)省份開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn),試點(diǎn)時(shí)間為3年。從中央到地方,顯示了我國(guó)對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)的高度重視,表明了我國(guó)大力發(fā)展國(guó)家公園的決心和期盼。盡管此前我國(guó)也嘗試過(guò)建立國(guó)家級(jí)公園制度(王連勇,霍倫賀斯特·斯蒂芬,2014),如國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園等,但都沒(méi)有得到國(guó)際認(rèn)可。隨著全球化時(shí)代的到來(lái),我們應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情,構(gòu)建一個(gè)符合國(guó)際規(guī)范的、真正意義上的國(guó)家公園體系,以推動(dòng)我國(guó)保護(hù)地的可持續(xù)發(fā)展。然而由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化背景不同,如何建設(shè)既符合國(guó)際規(guī)范又符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園治理模式,存在許多困惑和爭(zhēng)論。

本文基于產(chǎn)權(quán)理論劃分國(guó)家公園產(chǎn)品類型,并據(jù)此提出我國(guó)國(guó)家公園治理體系。

1 國(guó)家公園治理的概念及產(chǎn)權(quán)理論

治理是通過(guò)組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等手段,最終實(shí)現(xiàn)有效管理(Eagles,2009)。既有研究主要限于公共管理、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域,在國(guó)家公園管理領(lǐng)域是一個(gè)值得關(guān)注的新方向(Xu,et al.,2014)。如Dearden等(2015)認(rèn)為,治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的“保護(hù)”和“游憩”的雙重功能具有至關(guān)重要的意義;Xu等(2014)認(rèn)為,國(guó)家公園治理的質(zhì)量直接影響資源保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)通性,對(duì)國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展有重要的影響。

國(guó)家公園的治理實(shí)質(zhì)上屬于環(huán)境治理的范疇,強(qiáng)調(diào)的是一系列公共行政管理的過(guò)程和機(jī)制,著重于通過(guò)社會(huì)和政治手段來(lái)管理環(huán)境,從而使環(huán)境為公眾服務(wù)(趙敏娟,等,2015)。如Heilbroner(1974)提出的政府治理理念,強(qiáng)調(diào)政府的作用和集中治理;Smith提出的私有化治理理念,強(qiáng)調(diào)營(yíng)利企業(yè)的作用(趙敏娟,等,2015);Ostrom等(1992)提出的自主治理理念、多中心治理理念,強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系,強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)的多維管理過(guò)程;近幾年才出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)治理理念,以非政府組織和社會(huì)公眾作為治理主體,強(qiáng)調(diào)公私部門合作,非政府組織作用等等(王剛,宋鍇業(yè),2017),反映了環(huán)境治理的主流治理理念。當(dāng)然,采用什么樣的治理理念,同國(guó)家公園的功能息息相關(guān)。

從世界各國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展來(lái)看,無(wú)論概念如何不同,國(guó)家公園的基本功能相對(duì)一致:保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng);提供科學(xué)研究平臺(tái);提供旅游和游憩功能;為訪客提供了解自然、接受生態(tài)教育的機(jī)會(huì);為社區(qū)發(fā)展提供保障;推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(Rollins,Robinson,2002)。國(guó)家公園從早期的保護(hù)和游憩功能,發(fā)展到今天的生態(tài)保育、科研、環(huán)境教育等,其概念的外延在不斷拓展,越來(lái)越強(qiáng)調(diào)其融合環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合功能的體現(xiàn)(Frost,Hall,2009)。這些綜合性功能的體現(xiàn),對(duì)治理理念提出了更高的要求。無(wú)論采取什么樣的治理理念,保護(hù)性和公益性都是其基本特點(diǎn),并且生態(tài)保護(hù)優(yōu)先于游憩活動(dòng)(沃里克·弗羅斯特,C.邁克爾·霍爾,2014)。

國(guó)外對(duì)于保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的治理模式的分類主要是根據(jù)土地所有權(quán)、管理主體、資金來(lái)源、公園經(jīng)營(yíng)模式等進(jìn)行劃分,形成了不同的分類標(biāo)準(zhǔn),如Glover和Burton(1998)根據(jù)公園的所有權(quán)性質(zhì)的差異,將保護(hù)區(qū)和公園的治理模式劃分為政府安排、跨部門聯(lián)盟、管制壟斷和剝奪模式。Graham等(2003)依據(jù)治理主體不同,提出了4種治理模型,即政府治理、多利益相關(guān)者治理、私營(yíng)治理、傳統(tǒng)社區(qū)治理。Eagles等(2013)在總結(jié)全球保護(hù)區(qū)發(fā)展模式的基礎(chǔ)上,根據(jù)保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園的所有權(quán)、管理主體和資金來(lái)源的不同,總結(jié)出8種常見(jiàn)的國(guó)家公園治理模式:傳統(tǒng)國(guó)家公園模式、半國(guó)營(yíng)模式、非盈利模式、生態(tài)治理模式、公共營(yíng)利模式、公共與非營(yíng)利結(jié)合模式、原住民與政府共建模式、傳統(tǒng)社區(qū)模式?，F(xiàn)實(shí)中,各國(guó)對(duì)國(guó)家公園的治理各有側(cè)重:美國(guó)的大多數(shù)國(guó)家公園采用的是政府治理模式;加拿大的一部分國(guó)家公園采用了私營(yíng)治理模式;德國(guó)采用了社區(qū)自治模式;南非多采用利益相關(guān)者治理模式。即使是一國(guó)之內(nèi),各個(gè)國(guó)家公園也會(huì)根據(jù)資源的具體產(chǎn)權(quán)特征而采取不同的治理模式。

綜上所述,國(guó)家公園治理與功能實(shí)現(xiàn)都與產(chǎn)權(quán)界定息息相關(guān)。產(chǎn)權(quán)概念發(fā)端于制度經(jīng)濟(jì)學(xué),由科斯、威廉姆斯等人提出,目標(biāo)是尋求現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)中的資源配置規(guī)律,即真實(shí)的而不是理想的市場(chǎng)機(jī)制。他們發(fā)現(xiàn),資源的配置嵌入在財(cái)產(chǎn)所有者的社會(huì)關(guān)系之中,如果要實(shí)現(xiàn)有效率的資源使用,必然要以協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的關(guān)系為前提(Alchian,Demsetz,1973;Coase,1937)。國(guó)家公園包含眾多資源類型,財(cái)產(chǎn)擁有者的關(guān)系比一般自然資源更為復(fù)雜,協(xié)調(diào)其社會(huì)關(guān)系的任務(wù)更加艱巨。

舊的產(chǎn)權(quán)理論把物品簡(jiǎn)單劃分為“私有部門”或“公有部門”,并認(rèn)為市場(chǎng)和政府是對(duì)應(yīng)的治理工具。但新的產(chǎn)權(quán)理論基于占有(對(duì)應(yīng)排他性要求)和使用(對(duì)應(yīng)分割性要求)的兩個(gè)維度,認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)中的物品可以分為公共產(chǎn)品、公共資源、小集體式資源、私人資源4類,相應(yīng)的治理要求也不同(Ostrom,2010)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)概念,國(guó)家公園包含如下類型的資源。

(1) 公共產(chǎn)品:產(chǎn)權(quán)特征為全體公民共同占有,不可分割使用。如國(guó)家公園中的核心自然資源,屬于國(guó)家所有,社會(huì)成員共同使用。此類資源在使用中出現(xiàn)的問(wèn)題由政府代表社會(huì)公共利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(2) 公共資源:產(chǎn)權(quán)特征為全體公民共同占有,可以分割使用。國(guó)家公園中的水資源、植被、野生動(dòng)物等就屬于此類。這就要求以保護(hù)為前提,有限度地開(kāi)放供公民個(gè)人使用。此類資源在使用中出現(xiàn)的問(wèn)題由政府代表社會(huì)公共利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。

(3) 小集體式資源:產(chǎn)權(quán)特征為排他性占有,不可分割使用。國(guó)家公園中的集體土地、集體建筑和設(shè)備等公共物品屬于此類。這就要求以資源所有者的利益為前提,通過(guò)轉(zhuǎn)讓、征收等方式實(shí)現(xiàn)使用。出現(xiàn)糾紛時(shí),既可以通過(guò)政府也可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。

(4) 私人資源:產(chǎn)權(quán)特征為排他性占有,可以分割使用。國(guó)家公園所有私營(yíng)的財(cái)物和勞動(dòng)都屬于此類。這就要求資源的使用以經(jīng)濟(jì)效益為根本。這類資源使用問(wèn)題的協(xié)調(diào)和配置由市場(chǎng)主導(dǎo)。

2 國(guó)家公園治理體系

國(guó)家公園通常面積較大、產(chǎn)品體系復(fù)雜。根據(jù)Ostrom等(1992)的“公共池塘理論”中對(duì)公共資源產(chǎn)權(quán)的劃分,參考馬梅(2003)對(duì)國(guó)家公園產(chǎn)品的分類,可以將國(guó)家公園產(chǎn)品劃分為3類。(1)純公共產(chǎn)品:不收門票、瞬時(shí)消費(fèi)量不大的產(chǎn)品,具有效用不可分割、排他性占有不可實(shí)現(xiàn)的特點(diǎn)。(2)準(zhǔn)公共產(chǎn)品:瞬時(shí)消費(fèi)量不大、收門票的產(chǎn)品,如國(guó)家公園內(nèi)的觀光類旅游產(chǎn)品。效用不可分割,但容易排他。(3)私人產(chǎn)品:效用可以分割,也容易排他。如國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的交通、餐飲、住宿、索道、體驗(yàn)性的游憩項(xiàng)目(釣魚(yú)、漂流、劃船等)等旅游產(chǎn)品。不同類別的產(chǎn)品應(yīng)遵循不同的治理原則和目標(biāo),如公共產(chǎn)品的治理應(yīng)體現(xiàn)公益性和社會(huì)福利性,需要由強(qiáng)大的政府財(cái)政支出來(lái)保證,而私人產(chǎn)品則應(yīng)遵循市場(chǎng)原則才能保證有效的產(chǎn)品治理。

2.1 純公共產(chǎn)品

從資源屬性上看,這類資源是國(guó)家公園內(nèi)具有獨(dú)特性的核心資源或生態(tài)系統(tǒng)中最為脆弱敏感的部分,或能代表本區(qū)域特征的具有典型性的資源,包括瀕危的自然或文化資源等。這些資源排他性占有不可實(shí)現(xiàn),應(yīng)劃為純公共產(chǎn)品。而這一類產(chǎn)品的治理原則可以是政府主導(dǎo)型集中治理原則,目標(biāo)在于保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的核心資源和生態(tài)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng),提供科學(xué)研究?jī)r(jià)值的功能。

所謂政府主導(dǎo)的治理模式,是指針對(duì)信息有限、風(fēng)險(xiǎn)不確定、投機(jī)傾向等真實(shí)交易的問(wèn)題,雙邊具有依賴關(guān)系的交易者需要達(dá)成特殊的合作(Williamson,2009)。合同就是雙邊合作的工具,公司與政府也都是某種類型的治理結(jié)構(gòu)(Williamson,1981;Williamson,1991)。

在政府主導(dǎo)的治理模式中,國(guó)家公園管理主體通常采用垂直管理模式。如美國(guó)采取垂直管理,形成了聯(lián)邦政府直轄的“國(guó)家公園局-地區(qū)局-園長(zhǎng)”3級(jí)管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制(徐菲菲,2015)。美國(guó)國(guó)家公園管理局具有很強(qiáng)的自主權(quán)和靈活性,基本不受地方政府的掣肘。加拿大國(guó)家公園管理局(Parks Canada)專門負(fù)責(zé)管理加拿大境內(nèi)所有國(guó)家公園、國(guó)家歷史遺產(chǎn)地和國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)。英國(guó)是由鄉(xiāng)村發(fā)展和環(huán)境事務(wù)部下設(shè)的國(guó)家公園管理局對(duì)境內(nèi)所有國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理。日本國(guó)家公園由專門的環(huán)境省來(lái)管理(吳殿廷,等,2006)。

2.2 準(zhǔn)公共產(chǎn)品

國(guó)家公園內(nèi)以原始自然景觀為代表的區(qū)域,相對(duì)于核心資源,這些區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾性增強(qiáng),產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、效益共享,因此可以劃為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。此類產(chǎn)品可以采用多元治理原則,目標(biāo)是在保護(hù)的前提下適度利用,通過(guò)限制利用方式、規(guī)模、時(shí)間等實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的生態(tài)教育、欣賞自然和一部分游憩功能,體現(xiàn)公共產(chǎn)品的公益性和社會(huì)福利性。

對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以采取公眾參與協(xié)商治理模式。研究者提出,國(guó)家公園治理的行為主體包括國(guó)家管理者以及在地方、區(qū)域、國(guó)家和國(guó)際層面的公民社會(huì)(Eagles,2009)。依據(jù)Ostrom(1992)的自主治理理論,治理主體可以是多方利益相關(guān)者,實(shí)踐中,國(guó)家公園的多元治理具體體現(xiàn)為公眾參與的協(xié)商治理模式,是西方國(guó)家公園治理的重要一環(huán)。如加拿大在國(guó)家公園的相關(guān)立法中明確提出,任何一個(gè)國(guó)家公園規(guī)劃的制定和修編都必須采取公眾參與的方式,并且公眾能夠參與國(guó)家公園計(jì)劃目標(biāo)的設(shè)定、經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃、公園政策的設(shè)定等方面,全面參與到公園規(guī)劃設(shè)計(jì)的每一個(gè)層面(Wright,Rollins,2002)。英國(guó)每個(gè)國(guó)家公園在設(shè)立之前就廣泛尋求公共參與,社區(qū)居民、非政府組織、政府部門等利益相關(guān)者共同探討國(guó)家公園的提議(Xu,et al.,2014)。如Southdowns國(guó)家公園和New Forest國(guó)家公園都是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)10年的公眾參與討論,議會(huì)才最終通過(guò)設(shè)立國(guó)家公園的提案(程紹文,等,2012)。公眾參與的時(shí)間、方式、手段等都值得探討。顯然,在一開(kāi)始公眾就能參與國(guó)家公園的建設(shè)提案,對(duì)后來(lái)的公園管理有極大的意義,管理過(guò)程中更容易獲得公共理解和支持。而對(duì)公眾參與方式的研究表明,主動(dòng)參與比被動(dòng)式參與和壟斷式參與的效果都要好(Novelli,Scarth,2007)。參與手段可以是各種形式的論壇、會(huì)議、活動(dòng)等。西方國(guó)家公眾在國(guó)家公園治理中參與度高,這與西方高度自治的社會(huì)治理特色有很大關(guān)系,是其國(guó)家治理體系的一部分,同時(shí)也與其社區(qū)公眾的基本素質(zhì)高、自治能力強(qiáng)等相關(guān)。

土地作為重要的資源,對(duì)國(guó)家公園的治理模式有著深遠(yuǎn)的影響(Eagles,2009)。國(guó)家公園是公共產(chǎn)品,而土地既可以是公共產(chǎn)品,也可以是私人產(chǎn)品。如作為土地私有制的代表,英國(guó)國(guó)家公園內(nèi)很多土地都是私人所有或者歸慈善機(jī)構(gòu)所有,這一土地資源產(chǎn)權(quán)類型與國(guó)家公園本身的公共性存在矛盾,給公園治理帶來(lái)了很大的不便。英國(guó)通過(guò)靈活的“分權(quán)制”治理模式,由國(guó)家公園管理局牽頭,采取利益相關(guān)者協(xié)調(diào)管理,高度參與的國(guó)家公園治理模式(徐菲菲,2015),化解了這一矛盾。我國(guó)土地均為公共所有。無(wú)論國(guó)家還是村莊集體占有,土地資源治理本身較少受私人干涉,因此往往采用集中治理的方式。

我國(guó)國(guó)家公園問(wèn)題可能會(huì)涉及集體土地的流轉(zhuǎn)或政府征收。從上述產(chǎn)權(quán)視角,我們發(fā)現(xiàn)集體土地對(duì)外屬于私有物品,但對(duì)內(nèi)具有公共資源性質(zhì)。相較于一般私人物品,集體土地的產(chǎn)權(quán)或使用類型的變更需要集體成員的同意。這不僅取決于經(jīng)濟(jì)利益交換,也取決于文化傳統(tǒng)、政治背景和自然稟賦等眾多非經(jīng)濟(jì)因素的綜合作用。

有別于旅游區(qū)和風(fēng)景區(qū),國(guó)家公園的公益性是其根本。西方國(guó)家公園的公益性正是由這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的。在絕大多數(shù)的發(fā)達(dá)國(guó)家,基于強(qiáng)大的稅收政策的政府財(cái)政撥款是國(guó)家公園的主要資金來(lái)源,保證了國(guó)家公園產(chǎn)品的公益性。如英國(guó)采用的由中央財(cái)政全額撥款模式,2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后政府削減了對(duì)國(guó)家公園的財(cái)政支出,每個(gè)公園的財(cái)政撥款都被縮減了近1/4(徐菲菲,2015)。而美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明,門票等相關(guān)收入在國(guó)家公園的所有資金來(lái)源中呈逐年上升的趨勢(shì)。那么,國(guó)家公園究竟應(yīng)該是免費(fèi)還是收費(fèi),各國(guó)情況不太相同,如英國(guó)的國(guó)家公園多是開(kāi)放式,免門票;而美國(guó)和加拿大的國(guó)家公園中有些是免門票的,有些是收門票的但費(fèi)用較低,如黃石公園對(duì)進(jìn)入公園的車輛征收約25美金的門票,有效期為7天。必須說(shuō)明的是,英美等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)高額的稅收和強(qiáng)大的財(cái)政補(bǔ)貼保證了國(guó)家公園的公益性和公眾性,因此多采用免門票或低價(jià)門票的方式體現(xiàn)國(guó)家公園的公益性。而發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家公園經(jīng)濟(jì)趨利明顯,如何確保國(guó)家公園的公益性值得關(guān)注。

2.3 私人產(chǎn)品

國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的交通、餐飲、住宿、索道、體驗(yàn)性的游憩項(xiàng)目(如釣魚(yú)、漂流、劃船等)等旅游產(chǎn)品,因其效用可以分割,也容易排他,是典型的私人產(chǎn)品。對(duì)這一類產(chǎn)品,應(yīng)遵循市場(chǎng)化的治理原則,目標(biāo)在于可持續(xù)性的游憩和旅游活動(dòng),實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的游憩和旅游功能,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

對(duì)于私人產(chǎn)品,可以采取市場(chǎng)化治理模式。而特許經(jīng)營(yíng)作為一種既可以保證公益性也可以體現(xiàn)資源有償使用的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)手段,備受國(guó)家公園管理者的青睞。

特許經(jīng)營(yíng)(Concession)是國(guó)外國(guó)家公園管理中常用的一種經(jīng)營(yíng)管理手段,它保證了公園管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離(Right,2008)。研究者指出,不同于商業(yè)的特許經(jīng)營(yíng),城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的特許人為擁有公共資源的政府,具體表現(xiàn)為相關(guān)部門來(lái)執(zhí)行(王俊豪,陳無(wú)風(fēng),2014)。特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)是:在一定的約束條件下,采用特許經(jīng)營(yíng)方式,通過(guò)拍賣的形式,讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)在特定公用事業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)(即特許經(jīng)營(yíng)權(quán))。特許經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是有效地提供服務(wù)。國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的一種,體現(xiàn)了一種政府管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的高效資源運(yùn)作方式。公園內(nèi)的商業(yè)項(xiàng)目通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的辦法委托企業(yè)經(jīng)營(yíng),明確了經(jīng)營(yíng)人的權(quán)利和義務(wù),保證了企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為不會(huì)影響國(guó)家公園的保護(hù)宗旨和發(fā)展目標(biāo)。而公園則從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中提取一定比例的費(fèi)用用于改善公園管理,也體現(xiàn)了資源的有償使用。目前美國(guó)59個(gè)國(guó)家公園內(nèi)約有630個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,特許經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收入為國(guó)家公園提供了20%的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)(國(guó)家林業(yè)局森林管理辦公室,中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院,2015)。同時(shí),美國(guó)也明確規(guī)定,國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)僅限于提供與消耗性地利用公園核心資源無(wú)關(guān)的服務(wù),如公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施及旅游紀(jì)念品的經(jīng)營(yíng)(安超,2015)。

以美國(guó)落基山國(guó)家公園為例,其在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中選擇經(jīng)營(yíng)者的標(biāo)準(zhǔn)有:業(yè)態(tài)投標(biāo)人具有保護(hù)、保存和保持公園區(qū)域內(nèi)資源的措施和手段;投標(biāo)人向游客提供必要服務(wù);投標(biāo)人的業(yè)績(jī)背景,包括過(guò)去的表現(xiàn)和投標(biāo)人的專業(yè)知識(shí);融資能力;投標(biāo)人愿意承擔(dān)的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等*Rocky Mountain National Park Concession Contract Draft[EB/OL].https://zh.scribd.com/document/2827648/Notice-Concession-contracts-and-permits.。在實(shí)踐過(guò)程中,美國(guó)和加拿大國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)合同都以短期合同為主,以防止企業(yè)壟斷并保證其他企業(yè)都有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)。

3 結(jié)論

中國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)體制還在探索中,以往對(duì)自然保護(hù)區(qū)的治理和對(duì)自然資源的治理模式可以概括為4類:集成治理,協(xié)同治理,垂直治理和統(tǒng)一治理。這些治理模式中突出的問(wèn)題表現(xiàn)為:制度體系內(nèi)部多頭管理、權(quán)責(zé)不清;制度體系整體上表現(xiàn)出管理失衡,過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益*張玉鈞.從保護(hù)地治理到國(guó)家公園體制創(chuàng)新[N].人民日?qǐng)?bào)(海外版),2016-05-13.。如我國(guó)現(xiàn)有的保護(hù)地體系復(fù)雜,包含自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)等9種,總數(shù)達(dá)到8900處,占國(guó)土面積的18%(鐘林生,等,2016)。類型重復(fù)劃定、條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象嚴(yán)重。

這些問(wèn)題的出現(xiàn),根本上是由于缺乏科學(xué)的治理理念、治理體系和治理模式,迫切需要借鑒國(guó)際上較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式,推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展。

本文基于產(chǎn)權(quán)理論,劃分國(guó)家公園產(chǎn)品類型,將國(guó)家公園產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品3類,提出了政府主導(dǎo)治理、公眾參與協(xié)商治理、特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化治理3種模式,構(gòu)建了中國(guó)國(guó)家公園治理體系(見(jiàn)圖1)。

政府主導(dǎo)治理模式主要針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的公眾產(chǎn)品,其相對(duì)應(yīng)的資源屬性是國(guó)家公園內(nèi)的核心資源,治理的主要目標(biāo)在于保護(hù)國(guó)家公園內(nèi)的核心資源和生態(tài)系統(tǒng),治理原則可采取集中治理模式,需要實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和科學(xué)研究的功能。

公共參與協(xié)商治理模式主要針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,對(duì)應(yīng)的資源屬性是國(guó)家公園內(nèi)的一般性資源,治理的主要目標(biāo)在于保護(hù)前提下的利用,可以采用多元治理原則,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的生態(tài)教育、欣賞自然和游憩功能。

特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化治理模式主要針對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的私人產(chǎn)品,對(duì)應(yīng)的資源屬性是國(guó)家公園內(nèi)的一些游樂(lè)項(xiàng)目和旅游產(chǎn)品,治理的主要目標(biāo)是可持續(xù)的旅游活動(dòng),可以采用市場(chǎng)化治理原則,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)的旅游、游憩功能和經(jīng)濟(jì)效益。

我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)才剛剛起步,未來(lái)值得關(guān)注和研究的方向有很多。如何探索多元化的治理模式讓不同區(qū)域?qū)嵭胁煌闹卫砟Ｊ?？采取何種資金來(lái)源模式才能使公園真正做到生態(tài)趨利而非經(jīng)濟(jì)趨利？什么樣的業(yè)態(tài)項(xiàng)目可以做特許經(jīng)營(yíng)？如何確保經(jīng)營(yíng)者支持并推動(dòng)公園生態(tài)保護(hù)？中國(guó)的社區(qū)特別是老少邊窮社區(qū),如何參與國(guó)家公園開(kāi)發(fā)和管理并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展？諸如此類的問(wèn)題還有待深入探討。

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NationalParkGovernanceSystemBasedonPropertyRightTheory

XUFeifei,WANGHuaqi,HEYunmeng

(SchoolofHumanities,SoutheastUniversity,Nanjing210096,China)

The concept of national parks has been established and spread for over100years, and it has been broadly recognized by many countries in the world. Currently, the great attention paid by the Chinese government at all levels, shows the determination and expectation of China entering into a global system. There are many confusions and arguments on how to establish a national park system to meet the international standard with localized Chinese consideration. For example, what type of governance model should we follow? Should we follow the same governance ideas and principles considering the huge size and complex products of national parks? What are the governance agents, principles and goals? Guided by the above mentioned research questions, based on the property right theory, this paper classified the national park products into three categories, and suggested three models of national park governance, namely, government led governance model, public participation consultation governance model and market led concessional governance model.

national park; park governance; property right theory; concession

TU 986.6

A

1006-575(2017)-03-0065-10

2017-02-23;

2017-04-06

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“環(huán)境倫理觀對(duì)可持續(xù)旅游行為的作用機(jī)理和效應(yīng)研究”(41571133);教育部人文社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基于多中心治理視角的農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化研究”(15YJC840035);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“中國(guó)旅游倫理的內(nèi)涵、特征、機(jī)理及其對(duì)旅游行為的影響效應(yīng)研究——基于大數(shù)據(jù)的方法”(2242017S10005);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“基于生態(tài)倫理觀的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游長(zhǎng)效永續(xù)發(fā)展研究——以江蘇為例”(2242015R30020)。

徐菲菲(1974-),女,博士,東南大學(xué)人文學(xué)院教授、博導(dǎo),研究方向?yàn)閲?guó)家公園、人地互動(dòng)、旅游跨文化研究等,E-mail:feifeixu@seu.edu.cn。王化起(1985-),男,博士,東南大學(xué)人文學(xué)院講師,研究方向?yàn)楣操Y源與公共物品專題、城市社區(qū)治理專題、流動(dòng)人口社會(huì)政策、組織社會(huì)學(xué)。何云夢(mèng)(1992-),女,東南大學(xué)人文學(xué)院碩士生。

(責(zé)任編輯:車婷婷)