國家公園旅游發(fā)展:國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐

(湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院,湖北武漢 430062)

國家公園旅游發(fā)展:國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)踐

馬勇李麗霞

(湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院,湖北武漢 430062)

科學(xué)把握國家公園環(huán)境保護(hù)與旅游開發(fā)之間的平衡是我國國家公園體制建設(shè)的關(guān)鍵。本文綜合分析了美國、英國、新西蘭、日本等國國家公園在旅游發(fā)展定位、旅游開發(fā)策略、旅游管理體制和旅游經(jīng)營機(jī)制等方面的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),分析了我國國家公園的發(fā)展現(xiàn)狀和所關(guān)注的焦點(diǎn)問題,并從旅游發(fā)展目標(biāo)定位、旅游管理體制建設(shè)、旅游經(jīng)營模式選擇和旅游規(guī)劃與開發(fā)等方面提出了我國國家公園旅游發(fā)展的對(duì)策建議。

國家公園; 旅游發(fā)展; 管理體制; 經(jīng)營機(jī)制

0 引言

國家公園體制是國家最高等級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式,是世界各國保護(hù)自然、維護(hù)人類生存環(huán)境的重要途徑。1872年美國建立了世界上第一座國家公園——黃石國家公園,此后國家公園建設(shè)受到世界各國的普遍重視,關(guān)于國家公園的設(shè)立宗旨、概念與標(biāo)準(zhǔn)等問題也備受關(guān)注。根據(jù)《IUCN保護(hù)區(qū)管理分類應(yīng)用指南》,國家公園在世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)保護(hù)區(qū)管理分類體系中屬第II類,指“把大面積的自然或接近自然的區(qū)域保護(hù)起來,以保護(hù)大范圍的生態(tài)過程及其中包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征,同時(shí)提供環(huán)境與文化兼容的精神享受、科學(xué)研究、自然教育、游憩和參觀的機(jī)會(huì)”*Dudley N(2008).Guidelines for Applying Protected Area Management Categories[M].IUCN,Gland,Switzerland.轉(zhuǎn)引自 朱春全.關(guān)于建立國家公園體制的思考[J].生物多樣性,2014(4):418-420.。世界各國依據(jù)自身國情和資源稟賦對(duì)國家公園的設(shè)立目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)有不同的認(rèn)識(shí),但總體而言,國家公園的公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性是其基本特性。各國都堅(jiān)持“保護(hù)第一”的國家公園管理理念(李豐生,等,2015),國家公園不僅承擔(dān)著保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的功能,同時(shí)還承擔(dān)著自然保護(hù)思想培育、科學(xué)研究、環(huán)境教育、自然游憩等多種作用(張海霞,汪宇明,2009)。

國家公園是旅游研究的重要領(lǐng)域之一,近年來相關(guān)研究成果眾多。國家公園旅游經(jīng)濟(jì)方面:Walpole和Goodwin(2000)、Hjerpe和Kim(2007)分別就旅游業(yè)開發(fā)對(duì)印尼和美國國家公園的社區(qū)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了研究。國家公園旅游服務(wù)方面:賴啟福等(2009)分析了美國國家公園系統(tǒng)的旅游服務(wù)對(duì)美國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響,指出,休閑游憩資源的管理不能完全照搬美國的模式,但是可以借鑒美國國家公園的管理經(jīng)驗(yàn)。國家公園旅游吸引力方面:封珊(2015)分析了國家公園旅游吸引力的影響因素,提出,“保護(hù)基礎(chǔ)上的適度開放和反饋調(diào)節(jié)相結(jié)合、嚴(yán)格準(zhǔn)入與規(guī)范化管理相結(jié)合、特色化人文活動(dòng)與自然條件相結(jié)合”應(yīng)成為提升我國國家公園旅游吸引力的努力方向。國家公園旅游管理方面:張海霞(2010)分析了國家公園的旅游規(guī)制安排以及國外國家公園旅游規(guī)制的主要模式,提出了我國國家公園的旅游規(guī)制模式和路徑;何雷認(rèn)為,國家公園管理體制是一種新的旅游資源管理體制,并從厘清對(duì)旅游資源保護(hù)與利用的認(rèn)識(shí)、健全資源保護(hù)與利用相關(guān)法律體系、多規(guī)融合制訂保護(hù)與利用頂層設(shè)計(jì)、資源管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開、完整的監(jiān)督機(jī)制等5個(gè)方面指出了國家公園體制建設(shè)的重點(diǎn)*何雷.基于可持續(xù)性的旅游資源管理創(chuàng)新——小議國家公園體制[N].中國旅游報(bào),2016-08-25(H02).。國家公園旅游可持續(xù)發(fā)展方面:Prato(2001)、Stockdale和Barker(2009)分別對(duì)國家公園的環(huán)境承載力、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測等管理績效與旅游可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)方面展開較具代表性的研究;李經(jīng)龍等(2013)總結(jié)了我國國家公園旅游發(fā)展存在的諸多問題,指出,應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),理清管理體制,發(fā)揮環(huán)境教育功能,使國家公園真正成為全體國民休閑游憩的勝地;程紹文等(2013)對(duì)中英國家公園的旅游可持續(xù)性進(jìn)行了比較研究,并通過定量評(píng)價(jià),得出中國九寨溝的可持續(xù)性優(yōu)于英國新森林國家公園的結(jié)論。此外,關(guān)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的研究方法如生態(tài)足跡法(EF)、環(huán)境可持續(xù)性指數(shù)法(ESI)等也逐漸被引入到國家公園旅游可持續(xù)發(fā)展研究上來。中國國家公園試點(diǎn)區(qū)旅游發(fā)展案例研究方面:自2006年中國大陸出現(xiàn)第一家國家公園試點(diǎn)單位之后,相關(guān)研究成果也逐漸增多,如田世政和楊桂華(2009)分析了云南香格里拉普達(dá)措國家公園案例后指出,國家公園旅游管理制度經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開發(fā)、國企壟斷、民企租賃、國家公園模式等階段的制度變遷;李艷秋(2009)以云南香格里拉普達(dá)措國家公園為核心,研究了國家公園發(fā)展旅游循環(huán)經(jīng)濟(jì)的保障體系,并構(gòu)建了由法規(guī)政策體系、評(píng)估指標(biāo)及監(jiān)控體系、管理體制體系、科學(xué)技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系、教育宣傳體系、實(shí)施的保障體系等六大體系共同構(gòu)成的保障體系;袁花(2012)對(duì)云南香格里拉普達(dá)措國家公園旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展進(jìn)行了可行性分析研究,指出其旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)化發(fā)展存在的問題及改善措施;賈姍姍(2013)以黑龍江湯姆河國家公園為研究載體,通過問卷調(diào)查、面對(duì)面訪談等實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn),國家公園存在著知名度不高、可進(jìn)入性差、吸引力弱、正規(guī)管理缺失、價(jià)值訴求被扭曲等多方面的問題,并提出了相應(yīng)的解決措施。

綜上所述,國家公園研究成果雖然豐富,但總體來看,研究內(nèi)容多集中于旅游經(jīng)濟(jì)效益、服務(wù)管理與可持續(xù)發(fā)展方面,對(duì)國家公園旅游發(fā)展模式、旅游管理體制和經(jīng)營機(jī)制建設(shè)等方面的研究較為薄弱。我國國家公園的體制機(jī)制至今仍未完全建立,還處于不斷摸索的階段。鑒于此,本文擬通過分析代表性國家如美國、英國、新西蘭和日本的旅游發(fā)展模式,總結(jié)其經(jīng)驗(yàn),并基于中國國家公園旅游發(fā)展現(xiàn)狀,提出我國國家公園旅游發(fā)展模式的對(duì)策建議。

1 國外國家公園旅游發(fā)展模式

美國于1872年建立了世界上第一座國家公園。英國是世界上第一個(gè)工業(yè)化國家,在經(jīng)歷了慘痛的環(huán)境代價(jià)后于1949年出臺(tái)了相關(guān)的國家公園管理法,明確建立了國家公園的目標(biāo)(馬洪波,2017)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家新西蘭沒有走工業(yè)化發(fā)展道路,而是在1987年建立了專司環(huán)境保護(hù)的中央政府機(jī)構(gòu)——環(huán)境保護(hù)部(楊桂華,等,2007),以保護(hù)、修復(fù)、利用并管理本國的生態(tài)資源。日本1931年出臺(tái)《國家公園管理法》,1946年建立起國內(nèi)第一座國家公園,1957年又頒布《自然管理法》,從而確立了包括國家公園在內(nèi)的自然公園體系(馬盟雨,李雄,2015)。

1.1 旅游發(fā)展定位

國家公園的旅游發(fā)展定位緊緊圍繞各國國家公園建立的宗旨與目標(biāo)而展開。旅游是國家公園的重要組成部分,是國家公園宗旨和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要途徑。

美國國家公園創(chuàng)立于美國土地私有化迅速發(fā)展的年代。為使優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境免遭私人開發(fā)和破壞,國會(huì)用法律形式建立起國家公有的國家公園,并強(qiáng)調(diào),“國家公園的保護(hù)、管理和機(jī)構(gòu)設(shè)置都應(yīng)該突出國家公園的公共價(jià)值并保障其完整性,而不能有損于設(shè)立這些保護(hù)區(qū)時(shí)所設(shè)定的價(jià)值和目的”*Winks R W(1997).The National Park Service Act of 1916:“Acontradictory Mandate?”[J].Denver University Law Review,74(3):575-624.,由此可見,公益性和制度性是美國國家公園的主要特征。為體現(xiàn)國家公園的宗旨,美國國家公園管理局將國家公園旅游發(fā)展定位為全民公益性:保護(hù)公園中的風(fēng)景、自然與歷史遺產(chǎn)以及野生動(dòng)植物,在保證它們不受損害的條件下適度開發(fā),為人們提供愉悅,供人們游憩度假和休閑娛樂,以保障子孫后代的長遠(yuǎn)利益(汪昌極,蘇楊,2015)。

英國國家公園創(chuàng)立于20世紀(jì)中葉。為改變工業(yè)化帶來的環(huán)境污染與生態(tài)破壞,英國先后出臺(tái)了《國家公園和鄉(xiāng)土利用法》(The National Parks and Access to the Countryside Act)、《環(huán)境法》(The Environment Act) 和《國家公園法》(The National Parks Act)等法律法規(guī),其目標(biāo)是:保護(hù)與優(yōu)化國家的自然和文化遺產(chǎn),促進(jìn)自然資源的可持續(xù)利用;在保護(hù)的前提下,增強(qiáng)公眾對(duì)區(qū)域特殊景觀的理解和享受,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展(馬洪波,2017)。英國國家公園旅游發(fā)展定位可概括為:在保護(hù)優(yōu)化自然生態(tài)資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)盈利,追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的和諧與可持續(xù)發(fā)展。

新西蘭沒有走先污染后治理的發(fā)展道路,而是根據(jù)自身的地理區(qū)位、資源條件和歷史等多方面因素,選擇了綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的發(fā)展道路。實(shí)施強(qiáng)勢的國家層面的自然保護(hù)管理,將農(nóng)牧業(yè)和現(xiàn)代旅游業(yè)作為國家支柱產(chǎn)業(yè),保護(hù)資源和環(huán)境,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境共贏的綠色可持續(xù)發(fā)展(楊桂華,等,2007)。新西蘭國家公園建立的目的是保護(hù)和利用相結(jié)合。新西蘭將旅游發(fā)展定位為國家支柱產(chǎn)業(yè)(馬建忠,楊桂華,2009),可概括為在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行旅游開發(fā),推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;為游客提供豐富的體驗(yàn)和自然的教育,使有遺產(chǎn)價(jià)值的自然和文化資源得到可持續(xù)利用,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和旅游發(fā)展的雙贏。

日本是亞洲最早建立國家公園的國家,但真正發(fā)展是在20世紀(jì)中葉,當(dāng)時(shí)旅游發(fā)展的定位是通過發(fā)展旅游增加外匯并提振經(jīng)濟(jì),改變戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)蕭條的局面*張玉鈞.國家公園兼保護(hù)與游憩的雙重任務(wù)——卡卡西國家公園的選定、規(guī)劃與管理模式探析[N].中國綠色時(shí)報(bào),2014-08-26(A06).。但由于過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致環(huán)境破壞嚴(yán)重。20世紀(jì)70年代之后,日本開始重視環(huán)境保護(hù),國家公園旅游發(fā)展定位從最初的注重盈利轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅丨h(huán)境保護(hù)和服務(wù)的公益性旅游。

1.2 旅游開發(fā)策略

美國國家公園大多是荒野的公共土地。美國國家公園旅游業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了不斷從旅游與環(huán)境保護(hù)中尋找平衡的過程,經(jīng)歷了無序開發(fā)和生態(tài)干預(yù)(1872年～1915年)、注重休閑旅游(1916年～1928年)、生態(tài)學(xué)意識(shí)的覺醒及反復(fù)(1929年～1940年)、旅游設(shè)施快速膨脹與公園領(lǐng)導(dǎo)者保護(hù)意識(shí)的覺醒(1941年～1962年)、生態(tài)保護(hù)快速發(fā)展(1963年～1979年)、基礎(chǔ)設(shè)施向生態(tài)保護(hù)方向轉(zhuǎn)化(1980年至今)等6個(gè)發(fā)展階段(王輝,等,2015)。美國國家公園目前已形成了成熟的旅游開發(fā)與管理模式,旅游開發(fā)理念為“完全保護(hù),適度開發(fā)”*美國百年國家公園的百年興盛[EB/OL].http://www.chla.com.cn/htm/2014/0811/216243.html.,旅游規(guī)劃與設(shè)計(jì)極受重視且高度集中,以確保規(guī)劃體系及規(guī)劃決策體制的科學(xué)性和規(guī)范性(蔣滿元,2008)。國家公園內(nèi)嚴(yán)格劃分為原始自然保護(hù)區(qū)、特殊自然保護(hù)區(qū)、公園發(fā)展區(qū)、特別使用區(qū)等區(qū)域,不同區(qū)劃的保護(hù)與開發(fā)力度不同。旅游開發(fā)項(xiàng)目包括野外探險(xiǎn)、自然教育、休閑娛樂體驗(yàn)、游憩度假等,對(duì)各類項(xiàng)目有明確的規(guī)定,如:限制汽車旅游,鼓勵(lì)徒步、自行車等低碳交通方式;景區(qū)內(nèi)旅游配套建設(shè)與服務(wù)的提供以不改變區(qū)域生態(tài)為原則,適度規(guī)模,有限功能,并鼓勵(lì)社區(qū)居民參與等(易娛竹,2014)。

英國的國家公園幾乎都是已被開發(fā)利用的私人土地。根據(jù)1995年英國《環(huán)境法》(The Environment Act)和2000年蘇格蘭《國家公園法》(The National Parks Act),英國國家公園旅游開發(fā)須遵循3個(gè)目標(biāo):(1)將保護(hù)與優(yōu)化國家公園內(nèi)的自然美景、野生生物、文化遺產(chǎn)等生態(tài)、文化資源放在首位;(2)追求盈利,為公眾了解和欣賞公園的特殊景觀提供機(jī)會(huì);(3)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展(馬洪波,2017)。英國國家公園非常重視旅游規(guī)劃,其規(guī)劃審批權(quán)不在地方政府而在國家公園管理部門。國家公園管理部門的部分成員由國家和地方政府代表共同組成,國家公園管理部門負(fù)責(zé)編寫本園區(qū)的發(fā)展原則和規(guī)劃,對(duì)園內(nèi)整體景觀特征進(jìn)行評(píng)估,并據(jù)不同景觀特征進(jìn)行景觀的功能分區(qū)與設(shè)計(jì)。此外,英國國家公園的旅游開發(fā)還非常重視園內(nèi)生物的多樣性與土地利用的合理性。英國“生物多樣性行動(dòng)計(jì)劃”是旅游開發(fā)的技術(shù)指南,它對(duì)國家公園內(nèi)不同土地的利用方式、重要野生動(dòng)植物資源及其居住區(qū)域等提出了詳盡的保護(hù)要求(陳英瑾,2011),要求因地制宜地進(jìn)行旅游開發(fā)項(xiàng)目的合理設(shè)計(jì)。

新西蘭國家公園的旅游開發(fā)與環(huán)境保護(hù)齊頭并進(jìn),互相促進(jìn),旅游業(yè)成為該國重要的支柱產(chǎn)業(yè),并形成了獨(dú)有的旅游綠色經(jīng)濟(jì)模式(楊桂華,等,2007)。新西蘭國家公園旅游開發(fā)高度重視區(qū)域內(nèi)的資源分區(qū)與環(huán)境保護(hù),根據(jù)資源稟賦、區(qū)位條件和已有基礎(chǔ),詳細(xì)地制定該區(qū)域的游憩和娛樂體驗(yàn)項(xiàng)目、交通線路與交通工具、配套經(jīng)營服務(wù)項(xiàng)目等;絕對(duì)禁止對(duì)自然景觀的開發(fā),所有的商業(yè)活動(dòng)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以不破壞國家公園環(huán)境為前提(何才華,熊康寧,1992);旅游產(chǎn)品注重游客體驗(yàn),盡可能體現(xiàn)區(qū)域特色和保持大自然本色*Abel Tasman National Park Management Plan,2008年-2018年.轉(zhuǎn)引自 羅勇兵,王連勇.國外國家公園建設(shè)與管理對(duì)中國國家公園的啟示——以新西蘭亞伯塔斯曼國家公園為例[J],管理觀察,2009(17):36-37.;所有旅游產(chǎn)品和經(jīng)營項(xiàng)目需經(jīng)國家保護(hù)部的評(píng)估、檢驗(yàn)、監(jiān)督,使國家公園內(nèi)的旅游人數(shù)、旅游產(chǎn)品項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響都處于可控和可監(jiān)督狀態(tài)。

日本按照生態(tài)系統(tǒng)完整和風(fēng)光秀麗等級(jí)、人類對(duì)自然環(huán)境的影響程度、旅游者使用的重要性等指標(biāo),將國家公園土地劃分為特別區(qū)域和普通區(qū)域兩種,其中,特別區(qū)域又細(xì)劃為特別保護(hù)區(qū)、1級(jí)特別區(qū)、2級(jí)特別區(qū)、3級(jí)特別區(qū)等4種類型*豬狩貴史.尾瀨自然觀察手賬[M].東京:JTB出版社,2008.轉(zhuǎn)引自 馬盟雨,李雄.日本國家公園建設(shè)發(fā)展與運(yùn)營體制概況研究[J].中國園林,2015(2):32-35.,不同類型的國家公園土地對(duì)旅游開發(fā)有不同的限制要求。例如,特別區(qū)域是國家公園的核心區(qū)域,區(qū)內(nèi)的任何人類行為都須履行相當(dāng)嚴(yán)格的審批手續(xù)*大石武一,內(nèi)海広重,大森重吉.自然保護(hù)の原點(diǎn):尾瀬.山と渓谷[J].738號(hào)特別企畫:蘇れ日本列島ー8-山は守られたか,1997:190-195.轉(zhuǎn)引自 馬盟雨,李雄.日本國家公園建設(shè)發(fā)展與運(yùn)營體制概況研究[J].中國園林,2015(2):32-35.;特別保護(hù)區(qū)允許設(shè)置少量步行道,游客可以一定程度地進(jìn)入和游覽;在不影響環(huán)境的基礎(chǔ)上,1級(jí)特別區(qū)可設(shè)步行道,2級(jí)特別區(qū)可設(shè)機(jī)動(dòng)車道,3級(jí)特別區(qū)可集中設(shè)游憩接待設(shè)施;而普通區(qū)域則在國家公園土地等級(jí)管理中最為寬松,旅游開發(fā)利用的空間也要更廣一些(馬盟雨,李雄,2015)。

1.3 旅游管理體制

美國國家公園的旅游管理秉持“環(huán)境保護(hù)為首”和“全民公益性至上”的理念(汪昌極,蘇楊,2015)。管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,是典型的中央集權(quán)式垂直管理體系,由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局(The National Park Service)直接管理,所在地政府無權(quán)干涉,治安也由國家公園管理局獨(dú)立執(zhí)行(張海霞,汪宇明,2009)。此外,美國國家公園的法律立法層次高,體系完整,內(nèi)容詳全(周武忠,2014),且詳細(xì)到了操作層次(費(fèi)寶倉,2003)。完善的管理體制為美國國家公園的發(fā)展提供了保障。

英國國家公園的土地大部分是私人所有,因此決定了其管理體制建立在多方協(xié)作共管的基礎(chǔ)上,即由自然保護(hù)委員會(huì)、英格蘭和威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)、地區(qū)國家公園管理局等多方協(xié)作共管。其中,國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部(DEFRA)統(tǒng)一對(duì)國家公園進(jìn)行宏觀管理;各國家公園管理局是國家公園的直接管理者;國家公園所在地的村委會(huì)、土地管理者、旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)等協(xié)助國家公園管理局制定具體的實(shí)施規(guī)劃;地方社團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)及社區(qū)居民等依法參與國家公園旅游管理體制的制定及實(shí)施。完善的國家公園法律也是英國國家公園旅游管理的重要保障。重視社區(qū)作用,吸引當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與管理,構(gòu)建保護(hù)、生活、工作、游憩“四位一體”的和諧局面是英國國家公園旅游管理追求的目標(biāo)(馬洪波,2017)。

新西蘭的國家公園旅游管理體制可歸納為三方面。其一,垂直的、公眾參與式的管理模式。新西蘭國家環(huán)保部擁有對(duì)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)大權(quán)力,通過垂直管理將管理任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一分配、責(zé)任到位,國家公園所在地的旅游局、法律部門及相關(guān)行政部門再對(duì)其行使具體的綜合事務(wù)管理,當(dāng)?shù)毓娕c非政府的社區(qū)組織等有權(quán)進(jìn)行參與式管理,并對(duì)政府和相關(guān)管理部門行為進(jìn)行監(jiān)督。其二,完善的國家公園法律法規(guī)體系。新西蘭高度重視環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的建設(shè),如,1952年出臺(tái)《國家公園法》(National Parks Act),1987年頒布《自然保護(hù)區(qū)體系法》(Con Verations Act),1989年出臺(tái)《新西蘭自然保護(hù)區(qū)體系法改革法案》(Conservation Law Reform Act),1996年頒布《保護(hù)法》,2005年推出《國家公園總體法規(guī)》等*國家公園建設(shè)的新西蘭經(jīng)驗(yàn):特許經(jīng)營打造“綠色花園”[EB/OL].http://www.ies-ies-ies.org/index.php/a/show/catid/33/id/3583/index.html.,完善的法律法規(guī)對(duì)國家公園的旅游發(fā)展提出了更為明確和更具操作性的法律要求。其三,重視社區(qū)利益的協(xié)調(diào),并對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。新西蘭特別重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益的協(xié)調(diào)(羅勇兵,王連勇,2009),尊重他們參與國家公園旅游發(fā)展的意見,接受他們的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)了國家公園所在社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

日本國家公園的土地國有率較低、歸屬復(fù)雜,在經(jīng)歷了20世紀(jì)中葉旅游經(jīng)濟(jì)高增速和環(huán)境破壞嚴(yán)重的發(fā)展進(jìn)程后,現(xiàn)在日本國家公園旅游管理已有了非常科學(xué)成熟的管理模式,即國家與地方政府共同管理的綜合管理模式*張玉鈞.國家公園身兼保護(hù)與游憩的雙重任務(wù)——日本國家公園的選定、規(guī)劃與管理模式探析[N].中國綠色時(shí)報(bào),2014-08-16(A04).。其中,日本國家環(huán)境保護(hù)廳制定了較為完備的環(huán)保法律法規(guī),地方政府、地方旅游局和國家公園管理人員等負(fù)責(zé)具體執(zhí)行,在一些具體旅游事務(wù)管理上當(dāng)?shù)芈糜尉趾拖嚓P(guān)行政部門有一定的自主權(quán)。日本的民間團(tuán)體和市民也積極參與推進(jìn)國家公園的管理,并創(chuàng)設(shè)“公園管理團(tuán)體”制度(馬盟雨,李雄,2015)。

1.4 旅游經(jīng)營機(jī)制

美國國家公園旅游經(jīng)營采取的是公私結(jié)合的機(jī)制。國家公園的公益性特征導(dǎo)致其在經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)上是非營利性的,運(yùn)作資金大部分由國會(huì)批準(zhǔn)從稅收中劃撥而來。美國國家公園采取的是透明的門票機(jī)制,不僅門票價(jià)格低廉,而且所有的門票收入和支出都公布在景區(qū)網(wǎng)站上,受公眾監(jiān)督。另外,美國國家公園的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)嚴(yán)格分開,主要采取特許經(jīng)營的模式。1965年美國頒布了《特許經(jīng)營法》(Concessions Policies Act)(汪昌極,蘇楊,2015),對(duì)國家公園內(nèi)的特許經(jīng)營方式進(jìn)行嚴(yán)格立法。對(duì)園內(nèi)經(jīng)營的企業(yè)會(huì)謹(jǐn)慎選擇并嚴(yán)格考核,在園內(nèi)設(shè)立商家并非為了商業(yè)目的,而是為前來享受國家公園系統(tǒng)內(nèi)自然和文化資源及其價(jià)值的民眾提供相應(yīng)的服務(wù),園區(qū)內(nèi)的商家數(shù)量也有嚴(yán)格控制。所有特許經(jīng)營費(fèi)用和門票收入只能用于環(huán)境保護(hù)。除了特許經(jīng)營外,私營企業(yè)參與國家公園旅游經(jīng)營管理的另一途徑就是通過國家公園基金會(huì)渠道進(jìn)行公益捐款;相比國家財(cái)政撥款,國家公園的旅游門票收入、私人捐贈(zèng)等形式的資金占較少部分。

英國國家公園運(yùn)營管理費(fèi)用仍然由政府承擔(dān),其中,大約四分之三的資金由國家財(cái)政撥付,剩下的四分之一由地方政府出資(陳英瑾,2011)。英國國家公園管理部門由國家和地方政府部門人員、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和園內(nèi)管理人員等共同組成,因此中央和地方政府與英國的各國家公園都時(shí)刻保持著緊密的聯(lián)系,各國家公園也能及時(shí)獲得足夠的資金進(jìn)行公園的基礎(chǔ)調(diào)查、專題研究及相應(yīng)的維護(hù)和管理。另外,由于英國國家公園內(nèi)的土地大部分為私人所有,國家公園內(nèi)的旅游經(jīng)營行為由經(jīng)營業(yè)主在國家公園管理部門和地方政府的管理框架下開展,受國家公園和相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的約束,并獲得相應(yīng)的旅游經(jīng)濟(jì)收益。

新西蘭國家公園旅游經(jīng)營實(shí)行強(qiáng)勢保護(hù)下的特許經(jīng)營模式(郭宇航,包慶德,2013)。特許經(jīng)營的目的是保護(hù)與盈利的雙贏,且資源環(huán)境保護(hù)被放在首位,其次才是旅游開發(fā)與建設(shè)管理。所有特許經(jīng)營項(xiàng)目都必須與國家的法律法規(guī)目標(biāo)一致,對(duì)每一家特許經(jīng)營企業(yè)都設(shè)立了嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)考評(píng)體系,并建立了完備的退出機(jī)制(王月,2009)。新西蘭國家公園管理資金的來源,除了旅游收入以外,還來自于國家財(cái)政、基金項(xiàng)目和國際合作等多方面。其中,國家財(cái)政撥款是其主要來源(郭宇航,2013);許多社會(huì)公益基金也被用來支持新西蘭的環(huán)境保護(hù)工作,體現(xiàn)了新西蘭國民對(duì)生態(tài)環(huán)境的高度重視;新西蘭國家公園與國外保護(hù)區(qū)的合作也是其籌措運(yùn)營資金的一個(gè)重要途徑。

日本國家公園的經(jīng)營費(fèi)用主要來源于國家撥款和地方政府的籌款,日本禁止公園管理部門制定經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收計(jì)劃(馬盟雨,李雄,2015)。絕大部分日本國家公園不收門票,旅游設(shè)施還非常完善(青帝,等,2015),各級(jí)政府會(huì)專門為此列出預(yù)算,為納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。僅有少量的世界文化遺產(chǎn)和歷史古跡需購買門票,但價(jià)格低廉。

表1 代表性國家的國家公園旅游發(fā)展模式

資料來源:作者據(jù)相關(guān)資料整理。

2 我國國家公園旅游發(fā)展現(xiàn)狀與關(guān)注焦點(diǎn)

從國外經(jīng)驗(yàn)來看,國家公園是各國政府出于保護(hù)自然的初衷所建立,并有國家立法保障。我國國家公園起步較晚,但我國政府對(duì)自然資源和環(huán)境的保護(hù)卻由來已久。

2.1 中國國家公園的由來與發(fā)展

2.1.1 中國主要保護(hù)地形式

新中國成立以來,我國延續(xù)了蘇聯(lián)的自然保護(hù)區(qū)模式。根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二條,“自然保護(hù)區(qū)”被定義為“對(duì)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對(duì)象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域”*中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例[EB/OL].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70636.htm.。1956年我國建立了大陸地區(qū)的第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū),此后,各種類型的自然保護(hù)區(qū)開始在我國迅速發(fā)展。自然保護(hù)區(qū)在一定程度上很好地保護(hù)了我國的自然資源與生態(tài)環(huán)境,但也存在因過度強(qiáng)調(diào)保護(hù)而忽視了保護(hù)地為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多種系統(tǒng)效益的功能。除此以外,我國還有多種自然保護(hù)地類型,如自然文化遺產(chǎn)地、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園等。根據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)及林業(yè)部統(tǒng)計(jì)資料,截至2015年底,我國共有各種類型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)2740處,總面積約14703萬公頃,其中,陸地面積約14247萬公頃,占全國陸地面積14.8%。國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)428個(gè),面積9649萬公頃,約占國土面積的10%;全國風(fēng)景名勝區(qū)面積約占國土面積的2%,其中,國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處,總面積約10.4萬平方千米,省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)737處,總面積約9.2萬平方千米*2015年自然生態(tài)環(huán)境[EB/OL].http://www.mep.gov.cn/hjzl/sthj/201606/t20160602_353281.shtml.。全國共有森林公園3234處,其中國家級(jí)826處*森林康養(yǎng)——大健康產(chǎn)業(yè)下的新業(yè)態(tài)、新引擎[NB/OL].https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/170428-43c767e6.html.。

2.1.2 中國國家公園的發(fā)展

IUCN根據(jù)管理目標(biāo)的不同,將保護(hù)地劃分為6種類型*CNPPA/IUCN,WCMC(1994).Guidelines for protected area management categories[M].IUCN,Gland,Switzerland and Cambridge,UK:IUCN Publications Services Unit.轉(zhuǎn)引自 王智,蔣明康,朱廣慶,陶思明,周海麗,IUCN保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)與中國自然保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)的比較[J].農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,2004(2):72-76.,分別是:Ⅰa嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū),Ⅰb荒野區(qū);Ⅱ國家公園;Ⅲ自然紀(jì)念物遺跡保護(hù)區(qū);Ⅳ生境物種管理區(qū);Ⅴ陸地海洋景觀保護(hù)區(qū);Ⅵ資源管理保護(hù)區(qū)。其中,國家公園被定義為第二類并明確規(guī)定:國家公園是以保護(hù)、觀光、科教、游覽為目的的管理區(qū)。我國有許多不同類型的自然保護(hù)地,但并不同于世界上許多國家所建立的國家公園。單之薔(2005)認(rèn)為,中國沒有國家公園,只有國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū),它們都不是為了培養(yǎng)國家意識(shí)而設(shè)立,一個(gè)強(qiáng)調(diào)的是游覽,一個(gè)強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)。田世政和楊桂華(2011)認(rèn)為,我國國家公園發(fā)展初期在個(gè)別地方的試點(diǎn),由于缺乏國家層面的、完備的、完整的制度供給,因此只可能有國家公園之名,不可能有國家公園之實(shí)。李經(jīng)龍等(2013)認(rèn)為,國家公園不應(yīng)成為各地景區(qū)贏利的國字招牌,它應(yīng)該是全體國民休閑游憩的勝地,是實(shí)現(xiàn)國民休閑權(quán)、旅游權(quán)的公益性保障。為進(jìn)一步促進(jìn)我國生態(tài)資源的環(huán)境保護(hù)、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展,國家公園建設(shè)從2006年開始受到我國政府和各級(jí)管理部門的高度重視。2008年黑龍江湯旺河國家公園成為經(jīng)環(huán)保部和國家旅游局批準(zhǔn)的首個(gè)國家公園建設(shè)試點(diǎn)單位*中國第一個(gè)國家公園:黑龍江湯旺河國家公園[EB/OL].http://fashion.ifeng.com/travel/news/china/detail_2014_08/09/37989535_0.shtml.。目前我國共有9個(gè)國家公園體制試點(diǎn)單位,包括:三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長城、普達(dá)措。

世界各國都非常重視環(huán)境保護(hù)和國家公園建設(shè)的立法。我國從20世紀(jì)50年代起,陸續(xù)頒布了《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》《中華人民共和國防治沿海水域污染暫行規(guī)定》等法律法規(guī)*中國環(huán)境法的演變與發(fā)展[EB/OL].http://www.wxphp.com/wxd_5hsmx4juaf58u602wq9n_1.html.。1978年首次將環(huán)境保護(hù)列入憲法,并確定了我國環(huán)境保護(hù)法的兩大基本領(lǐng)域?yàn)樽匀毁Y源保護(hù)與污染治理,奠定了我國環(huán)境法體系的基本構(gòu)架和主要內(nèi)容(蘇昌強(qiáng),阮妙鴻,2009)。1979年我國第一部《環(huán)境法》試行*1979年中國首次頒布環(huán)境保護(hù)法[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/huanbao/55/20011221/632002.html.。1985年我國加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的締約國行列。1987年國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)公布《中國自然保護(hù)綱要》,為我國第一部自然保護(hù)方面的綱領(lǐng)性文件*我國自然保護(hù)工作的第一部宏觀指導(dǎo)性文件[J].環(huán)境研究,1987(3):2.。1994年《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》頒布并實(shí)施*中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例[EB/OL].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/27/content_70636.htm.,該條例對(duì)自然保護(hù)區(qū)的準(zhǔn)入條件、建設(shè)與管理等作了較為明確的規(guī)定。此后,《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》(1995)*自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/slgy/s/2465/content-695262.html.《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》(1995)*地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定[EB/OL].http://www.fzgtzyj.gov.cn/show.aspx?ctlgid=667556&id=20236.《野生植物保護(hù)條例》(1997)*野生植物保護(hù)條例[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/jsxh/s/3477/content-537529.html.等法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)并實(shí)施。1999年國家環(huán)境保護(hù)總局公布了《國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》*國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)[EB/OL].http://sts.mep.gov.cn/zrbhq/pxbz/199904/t19990415_85000.htm.。1999年建設(shè)部頒布《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》*詳見《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào):GB50298—1999),1999-11-10.。同年,國家林業(yè)局制定了《森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》*詳見《中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級(jí)評(píng)定》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào):GB/T 18005—1999),1999-11-10.,對(duì)森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、旅游開發(fā)利用條件等確立了定量等級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。1999年國家質(zhì)檢總局頒布《旅游區(qū)(點(diǎn))質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》*詳見《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)的劃分與評(píng)定》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào):GB/T 17775—1999),1999-06-14.。2004年水利部頒布《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》*詳見《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào):SL 300—2004),2004-04-20.。2008年國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省開展國家公園建設(shè)試點(diǎn)。

表2 我國主要保護(hù)地與國家公園概況

① 《風(fēng)景名勝區(qū)條例》公布12月1日起施行(附全文) [EB/OL].http://www.huaxia.com/xw/dl/2006/00517373.html.

② 森林公園管理辦法[EB/OL].http://www.szum.gov.cn/zfwg/zcg/lylh/201611/t20161129_5460449.htm.

③ 林業(yè)局發(fā)布《濕地保護(hù)管理規(guī)定》5月1日起施行[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2013-04/09/content_2373337.htm.

④ 聯(lián)合國教科文組織《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》[EB/OL].http://www.scuec.edu.cn/s/265/t/1177/38/dc/info80092.htm.

⑤ 地質(zhì)礦產(chǎn)部關(guān)于建立地質(zhì)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定(試行)[EB/OL].http://www.gxdlr.gov.cn/wap/NewsShow.aspx?pd=566&NewsId=1807.

⑥ 地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/dzhjgl/200411/t20041125_42216.htm.

2009年經(jīng)國家技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局備案、云南省技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局發(fā)布《國家公園基本條件》*趙樹叢.積極推動(dòng)國家公園建設(shè)——云南省國家公園建設(shè)試點(diǎn)情況調(diào)查報(bào)告[N].光明日?qǐng)?bào),2015-01-05-07.轉(zhuǎn)引自 http://www.360doc.com/content/15/0105/21/1302411_438461896.shtml.。2010年《國家濕地公園管理辦法(試行)》出臺(tái)*國家濕地公園管理辦法(試行)[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/portal/sdzg/s/2977/content-441931.html.。2015年國家發(fā)改委等十三部委聯(lián)合通過《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》*13個(gè)部門印發(fā)《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》[EB/OL].http://www.ocn.com.cn/chanye/201505/wotpy20085416.shtml.。2016年《云南省國家公園管理?xiàng)l例》*云南省國家公園管理?xiàng)l例[EB/OL].http://ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2015/12/4/127962.html.《三江源國家公園項(xiàng)目特許經(jīng)營管理暫行辦法(討論稿)》*緊扣“四個(gè)轉(zhuǎn)變”堅(jiān)持“依法建園” 努力建設(shè)好三江源國家公園[N/OL].http://www.qh.gov.cn/zwgk/system/.等相繼出臺(tái)。2017年《湖北神農(nóng)架國家公園管理?xiàng)l例(征求意見稿)》*神農(nóng)架林區(qū)系統(tǒng)征求《神農(nóng)架國家公園管理?xiàng)l例》法規(guī)草案的意見[EB/OL].http://www.hbzffz.gov.cn/zwdt/hzlf/32667.htm.和《關(guān)于推進(jìn)神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)工作的若干意見》*《關(guān)于推進(jìn)神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)工作的若干意見》正式出臺(tái)[N/OL].http://www.hbfgw.gov.cn/xw/fzggyw/201701/t20170122_109368.html.也正式出臺(tái)。同年,《神農(nóng)架國家公園總體規(guī)劃》通過了專家評(píng)審*神農(nóng)架國家公園總體規(guī)劃通過專家評(píng)審[N/OL].http://www.hbfgw.gov.cn/ywcs2016/shc/zg_gzdt/bgs_wbwj/201701/t20170111_109236.html.,標(biāo)志著我國國家公園建設(shè)試點(diǎn)開始進(jìn)入發(fā)展階段。

2.2 中國國家公園旅游發(fā)展關(guān)注的焦點(diǎn)

目前我國國家公園正在積極試點(diǎn),各試點(diǎn)單位都在積極出臺(tái)政策,推動(dòng)國家公園的體制機(jī)制建設(shè)。根據(jù)世界國家公園的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),我國國家公園在旅游發(fā)展上應(yīng)著重處理好以下四大焦點(diǎn)問題。

2.2.1 旅游發(fā)展定位問題

盡管國家公園的定義到目前為止全世界未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),但是國家公園的生態(tài)保護(hù)、觀賞游憩、科普教育功能幾乎已成為世界共識(shí)。世界各國國家公園的旅游發(fā)展都是在嚴(yán)格保護(hù)的前提下進(jìn)行的,因此我國國家公園建設(shè)也必須牢固樹立“保護(hù)第一”的思想,并在此基礎(chǔ)上明確旅游發(fā)展定位。統(tǒng)計(jì)資料顯示*國家公園經(jīng)濟(jì)學(xué)[Z/OL].http://travel.ifeng.com/guojiagongyuan/detail_2014_12/18/39829151_0.shtml.,云南普達(dá)措國家公園2006年8月1日試運(yùn)行,2007年收入達(dá)1.05億元,而此前被整合進(jìn)入普達(dá)措國家公園的兩個(gè)景區(qū)碧塔海和屬都湖的年總收入不過幾千萬元,2008年～2012年間云南國家公園總游客量達(dá)1624.49萬人次,門票等直接旅游收入達(dá)16.85億元;同樣,黑龍江湯旺河國家公園于2008年獲得批復(fù),當(dāng)年的門票收入達(dá)180萬元,是前一年的3倍。可以看出,我國國家公園迫切需要制定科學(xué)的旅游發(fā)展定位,以切實(shí)處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系。事實(shí)上,國外經(jīng)驗(yàn)表明,把握旅游發(fā)展的定位與目標(biāo),環(huán)境保護(hù)與旅游發(fā)展之間可以達(dá)到相對(duì)平衡,實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧與可持續(xù)發(fā)展。

2.2.2 旅游管理制度問題

國外國家公園旅游管理體制建設(shè)較為成熟,盡管其國家公園土地所有權(quán)歸屬較為復(fù)雜,但是它們都建立了產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)清晰的旅游管理制度,而且注重運(yùn)用法律手段厘清各自的權(quán)限和職責(zé),管理方式也十分透明,公開接受社會(huì)民眾的監(jiān)督。我國以往的國家保護(hù)地,由于歸屬關(guān)系復(fù)雜、管理部門眾多,往往出現(xiàn)多頭管理、執(zhí)行不力、社會(huì)監(jiān)管不到位等各種問題,要么過度保護(hù)、社會(huì)功能缺失,要么過度開發(fā)、環(huán)境保護(hù)不力。因此,建設(shè)科學(xué)的國家公園旅游管理制度是我國國家公園旅游健康發(fā)展的重要保障。目前,我國三江源、神農(nóng)架等國家公園試點(diǎn)正在積極探索適合我國國家公園旅游發(fā)展的管理制度,各地也都在積極建設(shè)地方國家公園管理?xiàng)l例和地方國家公園項(xiàng)目經(jīng)營管理辦法等。從國家層面而言,應(yīng)盡快出臺(tái)適應(yīng)我國國情的國家公園管理制度,設(shè)立國家公園管理的最高權(quán)力機(jī)關(guān),制定國家公園旅游規(guī)劃與開發(fā)的宏觀政策與實(shí)施細(xì)則;同時(shí),應(yīng)與地方政府及廣大民眾配合,盡早建立“由上而下”(陳英瑾,2011)的垂直的國家公園旅游管理制度,推動(dòng)我國國家公園旅游的可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 旅游經(jīng)營機(jī)制問題

特許經(jīng)營是國外國家公園的主要經(jīng)營模式之一。而我國國家公園采取的政府主導(dǎo)下的企業(yè)自主經(jīng)營與門票經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營方式,與國家公園的公益性及以生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、環(huán)境教育和參觀游憩等為主要社會(huì)功能的建設(shè)初衷相違背。因此,我國國家公園需要推行與國際接軌的特許經(jīng)營制度,建立適合我國國情的旅游經(jīng)營機(jī)制。目前,我國三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)相繼出臺(tái)了《三江源國家公園條例(試行)》《三江源國家公園經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營管理辦法(試行)》《三江源國家公園項(xiàng)目投資管理辦法(試行)》 等相關(guān)法律法規(guī)*三江源國家公園條例(試行)[EB/OL].http://www.qh.gov.cn/zwgk/system/2017/06/09/010268127.shtml.,在國家公園立法方面進(jìn)行了很好的嘗試和示范。同時(shí),特許經(jīng)營的實(shí)施需協(xié)調(diào)并依法管理多方利益相關(guān)者,以切實(shí)保障國家公園資源管理機(jī)構(gòu)、地方政府、特許經(jīng)營者以及社區(qū)居民等多方的利益。因此,我國國家公園的旅游經(jīng)營機(jī)制還需在實(shí)踐中不斷摸索。

2.2.4 旅游發(fā)展的利益相關(guān)者問題

我國國家公園土地權(quán)屬關(guān)系較為復(fù)雜,且行政區(qū)劃分割嚴(yán)重,如何處理好資源的權(quán)屬關(guān)系并實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡,將成為我國國家公園試點(diǎn)區(qū)旅游發(fā)展的一大難點(diǎn)。國外特別重視國家公園所在地社區(qū)居民參與管理。如,新西蘭國家公園所在地的社區(qū)居民廣泛參與國家公園建設(shè)管理,在相關(guān)決策和具體管理上起決定作用,國家公園管理局在規(guī)劃、保護(hù)和委托經(jīng)營等各環(huán)節(jié)上均有社區(qū)民眾參與并全程監(jiān)督,這是新西蘭國家公園旅游發(fā)展成功的重要原因之一。相比而言,我國保護(hù)地在旅游開發(fā)過程中往往采取人地相對(duì)分離的社區(qū)管理模式,社區(qū)居民的資源利用權(quán)力容易被忽略,甚至被孤立于旅游開發(fā)之外,參與度相對(duì)不高(程紹文,等,2009)。因此,關(guān)注國家公園建設(shè)中政府、園區(qū)管委會(huì)、經(jīng)營者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民、社會(huì)公眾等參與者及其之間利益的協(xié)調(diào),構(gòu)建和諧的人居環(huán)境是我國國家公園旅游發(fā)展的關(guān)鍵。

3 中國國家公園旅游發(fā)展模式建設(shè)的思考

3.1 國家公園旅游發(fā)展目標(biāo)定位

從美國黃石國家公園的發(fā)展緣起來看,國家公園是自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物,其建立的宗旨是生態(tài)環(huán)境保護(hù),可持續(xù)發(fā)展理念是國家公園建立的理論基礎(chǔ)。如今在大力踐行科學(xué)發(fā)展觀、全力推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的時(shí)代背景下,國家公園被認(rèn)為是生態(tài)文明制度的先行示范區(qū),以生態(tài)文明制度為基礎(chǔ)的國家公園體制建設(shè)好了,綠色發(fā)展就能在最有價(jià)值的區(qū)域先行實(shí)現(xiàn)(蘇楊,2016)。

盡管美國、英國、新西蘭、日本的國家公園旅游發(fā)展模式各有不同,但是始終把生態(tài)環(huán)境第一作為其旅游發(fā)展的目標(biāo)定位。另外,不同國家對(duì)國家公園的旅游經(jīng)濟(jì)功能持不同態(tài)度,但國家公園的環(huán)境保護(hù)永遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)功能。自然環(huán)境才是物質(zhì)基礎(chǔ),才是國家公園的根本所在(唐芳林,2015)。

綜上分析,我們認(rèn)為,我國國家公園旅游發(fā)展的目標(biāo)可定位為:在科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展思想理論的指導(dǎo)下,通過對(duì)國家公園旅游發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、旅游管理體制機(jī)制與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)條例的頒布與建設(shè)實(shí)施,實(shí)現(xiàn)國家公園的生態(tài)環(huán)境利益、社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益,最終達(dá)到國家公園所在地生態(tài)系統(tǒng)的和諧與可持續(xù)發(fā)展。其中,生態(tài)環(huán)境利益高于社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益,是國家公園旅游發(fā)展的根本前提和重要基礎(chǔ)(見圖1)。

圖1 我國國家公園旅游發(fā)展目標(biāo)定位

3.2 國家公園旅游管理體制建設(shè)

與美國和英國相比,我國國家公園的土地權(quán)屬關(guān)系更為復(fù)雜。如武夷山國家公園試點(diǎn)區(qū)的土地所有權(quán),權(quán)利主體只能是國家或集體。不僅如此,武夷山國家公園試點(diǎn)區(qū)橫跨江西和福建兩省的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū),同時(shí)還包含國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家級(jí)文物保護(hù)單位、世界自然和文化雙遺產(chǎn)等5種不同的保護(hù)地類型,多種自然保護(hù)地的交叉重疊,使得管理部門眾多,條塊分割嚴(yán)重。因此,盡快建立我國國家公園旅游管理體制,科學(xué)地處理資源的權(quán)屬關(guān)系和把握好各方利益的平衡,成為我國國家公園旅游發(fā)展的關(guān)鍵。我們認(rèn)為,應(yīng)著重做好以下幾個(gè)方面的工作。

第一,借鑒美國和新西蘭國家公園的旅游管理模式,建立權(quán)力高度集中的國家公園管理局。要明確國家公園管理局的職責(zé)與權(quán)限,重視立法和管理,形成自上而下的垂直管理體制,綜合統(tǒng)籌全國各地的國家公園規(guī)劃建設(shè)與管理,徹底解決我國國家公園條塊分割嚴(yán)重、權(quán)力交叉重疊的問題。國家公園管理局作為我國國家公園管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),應(yīng)主要負(fù)責(zé)制定規(guī)則,從宏觀上建立完善的法律體系,制定國家公園旅游發(fā)展的總體規(guī)劃,把握住國家公園旅游規(guī)劃的總則和開發(fā)目標(biāo)、原則等;應(yīng)掌握我國國家公園旅游發(fā)展的方向,并定期組織評(píng)估考核檢查;應(yīng)負(fù)責(zé)國家公園的資金籌措與運(yùn)營分配,定期向全社會(huì)公布,接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

第二,垂直管理下的多方參與協(xié)調(diào)管理。在我國國家公園管理局的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由各地方政府、旅游局、管委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)以及社會(huì)基金管委會(huì)等構(gòu)成的綜合管理部門主要負(fù)責(zé)國家公園的中微觀管理,執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù),維護(hù)國家公園的日常運(yùn)營,并制定國家公園管理細(xì)則,編制國家公園旅游開發(fā)詳細(xì)規(guī)劃,負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目的日常維護(hù)與管理,加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)環(huán)境教育和游客行為管理,并處理各種糾紛,維護(hù)園區(qū)和諧。

第三,注重公眾參與管理。美國國家公園管理的公眾參與率處于世界領(lǐng)先地位,新西蘭也非常注重公眾對(duì)國家公園旅游發(fā)展的意見并參與決策。我國國家公園的旅游管理也應(yīng)該建立廣泛的公眾參與渠道,不斷獲取公眾的意見和建議,接受公眾監(jiān)督,并在此基礎(chǔ)上努力協(xié)調(diào)好各方關(guān)系,為我國國家公園旅游發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境(見圖2)。

圖2 我國國家公園旅游管理體制建設(shè)

3.3 國家公園旅游經(jīng)營模式選擇

我國國家公園的旅游經(jīng)營模式須在上述的旅游發(fā)展定位和旅游管理體制下進(jìn)行選擇,避免出現(xiàn)以旅游開發(fā)為主要目的的破壞性經(jīng)營行為。

第一,把握旅游經(jīng)營原則,在環(huán)境利益至上的前提下追求社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益。所謂環(huán)境利益至上,即旅游發(fā)展須在保護(hù)生態(tài)、環(huán)境以及生物多樣性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。把握國家公園的公益性原則,堅(jiān)決杜絕門票經(jīng)濟(jì),徹底整治借國家公園的“國”字牌號(hào)進(jìn)行旅游宣傳營銷并收取高額門票的現(xiàn)象。借鑒美國、日本等做法,收取較低的門票,讓民眾都能入園游憩,使國家公園的社會(huì)功能充分釋放,社會(huì)利益得以體現(xiàn)。

第二,把握正確的方向,國家公園內(nèi)的旅游經(jīng)營項(xiàng)目須嚴(yán)格遵守我國國家公園管理局編制的國家公園旅游總體規(guī)劃規(guī)則。所有的旅游項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都必須以保護(hù)國家公園內(nèi)的生態(tài)環(huán)境為總原則,堅(jiān)決禁止任何可能對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動(dòng)植物形成干擾和破壞的旅游經(jīng)營行為、人類活動(dòng)。國家公園內(nèi)所有旅游經(jīng)營活動(dòng)必須公開透明,接受社會(huì)公眾、當(dāng)?shù)鼐用窈透鞣焦芾頇C(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢驗(yàn)。目前,我國各國家公園試點(diǎn)區(qū)正在積極申請(qǐng)中央財(cái)政補(bǔ)貼,并以此作為試點(diǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治和生態(tài)監(jiān)測等的投入資金,準(zhǔn)備在國家公園內(nèi)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國國家公園相關(guān)管理部門應(yīng)嚴(yán)格審批把關(guān),堅(jiān)決維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。

第三,借鑒國際經(jīng)驗(yàn),積極探索適合我國國家公園旅游發(fā)展的特許經(jīng)營模式。重視特許經(jīng)營立法,盡快制定相關(guān)的國家公園旅游經(jīng)營管理法律條例;明確特許經(jīng)營的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、合同訂立履行及退出機(jī)制等內(nèi)容;明確國家公園管理部門與特許經(jīng)營業(yè)主雙方的職責(zé),依法經(jīng)營和管理,確保旅游經(jīng)營不與生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境相沖突。

第四,嚴(yán)格實(shí)施國家公園管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的管理模式,提高國家公園管理效率。所有特許經(jīng)營費(fèi)用與門票收入應(yīng)由我國國家公園管理局統(tǒng)一管理,并?？顚Ｓ糜趯?duì)該地區(qū)國家公園的環(huán)境保護(hù)和綜合治理。不僅如此,我國國家公園管理部門還應(yīng)積極搭建合作平臺(tái),借鑒美國、新西蘭等國的經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)包括特許經(jīng)營商在內(nèi)的市場主體對(duì)國家公園以捐贈(zèng)、直接參與保護(hù)項(xiàng)目和建立保護(hù)基金等方式或渠道參與國家公園生態(tài)保護(hù),提高國民的環(huán)保素質(zhì),形成國家公園全民共建共管共護(hù)的大環(huán)境。

3.4 國家公園旅游規(guī)劃與開發(fā)策略

我國國家公園應(yīng)重視旅游規(guī)劃的編制。參照美國國家公園規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn):一方面,要確立我國國家公園管理局在國家公園旅游總體規(guī)劃編制上的壟斷地位,各地方?jīng)]有制定國家公園總體規(guī)劃的權(quán)力,只能在總體規(guī)劃指導(dǎo)下制定具體的詳細(xì)規(guī)劃;另一方面,在制定國家公園總體規(guī)劃時(shí),我國國家公園管理局應(yīng)組建專業(yè)規(guī)劃隊(duì)伍,盡可能匯集各方專家如園林建筑、農(nóng)林業(yè)、動(dòng)植物、水文生態(tài)、冰川地質(zhì)、地理氣象、經(jīng)濟(jì)管理等參與規(guī)劃編制,同時(shí)還需注重廣泛征求國家公園所在地社區(qū)居民、社會(huì)公眾等的意見,遵循嚴(yán)格的審批程序,以切實(shí)保證規(guī)劃的科學(xué)性與指導(dǎo)性。

在具體的國家公園旅游開發(fā)過程中,可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn),將我國的國家公園按照生態(tài)資源等級(jí)、人類對(duì)自然環(huán)境的影響程度、旅游者使用的重要性等指標(biāo)劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和開發(fā)利用區(qū),并針對(duì)不同類型的區(qū)域制定嚴(yán)格的開發(fā)限制要求(見圖3)。具體來說,嚴(yán)格保護(hù)區(qū)是國家公園內(nèi)特別重要的核心區(qū)域,區(qū)內(nèi)嚴(yán)格保護(hù),禁止開發(fā),在該區(qū)域內(nèi),任何人類行為都必須要有相當(dāng)嚴(yán)格的審批手續(xù)。生態(tài)保育區(qū),可作為進(jìn)行科學(xué)研究的區(qū)域,允許設(shè)置少量步行道,只允許部分從事科學(xué)研究、考察調(diào)研的人員進(jìn)入。游憩展示區(qū),可作為自然教育、科普和觀光游憩的區(qū)域,除允許建設(shè)步行道外,還可建設(shè)一定的機(jī)動(dòng)車道以及少量生態(tài)性簡易游憩接待設(shè)施,并有組織、有計(jì)劃地安排游客進(jìn)入?yún)⒂^和游覽。開發(fā)利用區(qū),則相當(dāng)于我國傳統(tǒng)的旅游開發(fā)區(qū)域,由于該區(qū)域遠(yuǎn)在外圍,因此在該區(qū)域的旅游規(guī)劃與開發(fā)條件限制相對(duì)寬松,在《國家公園管理辦法》《國家公園旅游發(fā)展總體規(guī)劃》等相關(guān)制度和管理?xiàng)l例下,該區(qū)域可因地制宜地進(jìn)行旅游項(xiàng)目開發(fā)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),開展與旅游吃、住、行、游、購、娛等相關(guān)的旅游經(jīng)營活動(dòng),力求在生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建出人地和諧的生態(tài)家園。

圖3 我國國家公園旅游開發(fā)策略

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TheInternationalExperienceonTourismDevelopmentofNationalParksandItsPracticeinChina

MAYong,LILixia

(AcademyofTourismDepartment,HubeiUniversity,Wuhan430062,China)

A scientific grasp of the balance of the tourism development and environmental protection of national parks is one of the key factors for the construction of a national park system. This paper chose America, England, New Zealand and Japan, which are the four representative countries successfully developed national park tourism as cases in point to analyze the international construction experiences on the development orientation of tourism, the strategies of tourism, the management system and the operational mechanism of tourism on national parks. It also analyed the present status and focused on the development of national park tourism in China. It ended with some suggested countermeasures for the development of Chinese national park tourism from four aspects, namely orientation of tourism development, the construction of tourism management system, the choice of tourism operation model and the tourism planning and exploration.

national park; tourism development; management system; operational mechanism

F 590

A

1006-575(2017)-03-0033-18

2017-01-06;

2017-04-22

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“旅游地品牌資產(chǎn)概念模型及驅(qū)動(dòng)路徑研究:游客視角”(41301157)。

馬勇(1959-),男,博士,湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院院長,教授,博導(dǎo),研究方向?yàn)樯鷳B(tài)旅游與綠色發(fā)展,E-mail:mytcn@126.com。李麗霞(1982-),女,湖北大學(xué)旅游發(fā)展研究院博士生,江西師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院講師,研究方向?yàn)樯鷳B(tài)旅游經(jīng)濟(jì)與國家公園管理。

(責(zé)任編輯:梁保爾)