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    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革問題探討

    2017-11-20 04:50:26姚樹榮李棟楠
    上海國土資源 2017年4期
    關(guān)鍵詞:土地管理法入市集體土地

    姚樹榮,李棟楠

    (四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,四川·成都 610064)

    農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革問題探討

    姚樹榮,李棟楠

    (四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,四川·成都 610064)

    國土資源部公布的《土地管理法(修正案)》(征求意見稿),刪除了現(xiàn)行法中禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條文,為破除城鄉(xiāng)二元土地制度打開了法律之門。但沒有對試點實踐中面臨的一些深層矛盾、社會廣泛關(guān)注的熱點問題進(jìn)行明確回應(yīng),在改革的力度與廣度上存在欠缺。本文立足試點地區(qū)的改革實踐提出四個深層問題:一是入市范圍界定如何契合我國生產(chǎn)力發(fā)展新要求?二是誰來代表集體土地所有權(quán)人行使入市權(quán)利?三是集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā)?四是入市土地增值收益分配究竟向誰傾斜?圍繞這些問題進(jìn)行了深入討論,并有針對性地提出了土地管理法修訂建議。

    土地管理;土地制度;農(nóng)村集體土地;經(jīng)營性建設(shè)用地;入市改革;法律修訂

    2017年5月23日,國土資源部在總結(jié)33個農(nóng)村土地改革試點成果的基礎(chǔ)上,公布了《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(以下簡稱“修正案”),面向社會公開征求意見。修正案最大的亮點是刪除了現(xiàn)行法中禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條文,明確了入市的條件、范圍、主體和方式等相關(guān)規(guī)定,為破除城鄉(xiāng)二元土地制度打開了法律之門。但修正案沒有對試點實踐中面臨的一些深層矛盾、社會廣泛關(guān)注的熱點問題進(jìn)行明確回應(yīng),為今后集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市留下了不少懸疑;對照黨的十八屆三中全會《決定》提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”的目標(biāo)任務(wù)[1,2],修正案在改革的力度與廣度上大打折扣。有鑒于此,本文擬對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的幾個深層問題進(jìn)行探討,以期進(jìn)一步推動土地管理法的修訂工作。

    1 入市范圍界定如何契合我國生產(chǎn)力發(fā)展新要求?

    修正案第六十三條規(guī)定,符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市。這條規(guī)定明確了入市的前提條件是符合土地利用總體規(guī)劃,但對什么是集體經(jīng)營性建設(shè)用地卻沒有界定。然而集體經(jīng)營性建設(shè)用地內(nèi)涵的界定,事關(guān)入市范圍,影響土地供應(yīng)格局,不容回避。實踐中,人們對集體經(jīng)營性建設(shè)用地內(nèi)涵的理解頗有爭議,也迫切需要給予法律的回應(yīng)。

    集體經(jīng)營性建設(shè)用地的內(nèi)涵,按照狹義理解,是指興辦鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地,不包括農(nóng)民宅基地和農(nóng)村公共設(shè)施用地[3];按照試點方案,是指存量農(nóng)村集體建設(shè)用地中,土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的土地。據(jù)此,占存量集體建設(shè)用地大部分的宅基地被排除在外。除了沿海發(fā)達(dá)地區(qū),我國中西部地區(qū)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滯后,能達(dá)到入市條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地少得可憐,進(jìn)而入市改革的價值必將大幅縮水。而在實踐中,四川郫都等不少試點地區(qū)呼吁突破“存量”的限制,他們將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與宅基地制度改革聯(lián)通,通過土地整治和農(nóng)民集中居住,將節(jié)約的宅基地重新規(guī)劃布局后按集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易,取得了良好效果。從發(fā)展趨勢看,這種通過整治調(diào)整入市的方式還將大大增加。

    修正案第四十四條對征地范圍作了規(guī)定,相當(dāng)于從反面明確了入市范圍,因為征地范圍與入市范圍互為消長,征地范圍寬,入市范圍就窄,反之亦然。在六種征地情形中,最具爭議的是第五種情形,即“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi),由政府為實施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”。該規(guī)定為政府憑借規(guī)劃之名征地提供了很大的自由裁量權(quán),將導(dǎo)致縮小征地范圍的改革流于形式。土地利用規(guī)劃修編的動態(tài)性,必然導(dǎo)致政府千方百計推動規(guī)劃修編,擴展城市建設(shè)用地邊界,然后又憑借規(guī)劃實施之名征地,擠壓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成了現(xiàn)行土地制度下的一個點綴!因此,有專家呼吁“《土地管理法》需要大改,不是小改!”[4]。對于征地范圍,應(yīng)嚴(yán)格按照公益性與經(jīng)營性進(jìn)行界定,土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地也應(yīng)納入入市范圍[5]。

    綜上,對入市范圍的討論,不僅涉及宅基地制度與征地制度的聯(lián)動改革,而且涉及對現(xiàn)行土地制度與國家發(fā)展階段的評判。筆者認(rèn)為,土地制度屬于上層建筑,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求,服務(wù)于國家經(jīng)濟發(fā)展大局。這幾十年來我國所以能夠低成本、高效率地推進(jìn)城市化、工業(yè)化,現(xiàn)行土地制度發(fā)揮了重要作用。但隨著生產(chǎn)力日新月異的發(fā)展,經(jīng)濟不協(xié)調(diào)、不和諧、不可持續(xù)的矛盾凸顯,要求改革土地制度,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),扭轉(zhuǎn)以土地謀發(fā)展的模式,成功跨越“中等收入陷阱”。因此,不應(yīng)無視生產(chǎn)力發(fā)展的新要求,固守現(xiàn)行土地制度,僅對土地管理法進(jìn)行“小改”。同樣,我們也必須看到,我國城市化、工業(yè)化的任務(wù)尚未完成,地方政府的債務(wù)風(fēng)險尚未得到妥善處置,創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展模式的形成尚待時日,值此經(jīng)濟換檔的關(guān)鍵時期,若按公益性與經(jīng)營性嚴(yán)格界定征地范圍,對土地管理法進(jìn)行“大改”,很可能引發(fā)經(jīng)濟斷檔的風(fēng)險。因此,筆者提出一種對土地管理法適度修訂的“中改”方案。具體到入市范圍,建議有二:一是明確界定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的內(nèi)涵,即“集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地”,入市不再限制為“存量”,通過土地整治節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地(包括宅基地)可按規(guī)劃調(diào)整用途與位置后入市交易。二是對第五種征地情形提及的土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)用地范圍加以時間與空間限制。依據(jù)我國城市化和工業(yè)化的任務(wù)目標(biāo),科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃,永久劃定城市建設(shè)用地擴展邊界,避免通過規(guī)劃滾動修編而導(dǎo)致城市建設(shè)用地邊界無限擴展。

    2 誰來代表集體土地所有權(quán)人行使入市權(quán)利?

    修正案第六十三條規(guī)定,入市主體是集體土地所有權(quán)人。但集體土地所有權(quán)人又是誰呢?或者,由誰來代表集體土地所有權(quán)人具體行使入市權(quán)利呢?修正案未作規(guī)定。我國相關(guān)法律的表述也很抽象,且不一致。如《憲法》第10條第2款規(guī)定,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?!薄锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有?!薄段餀?quán)法》第59條第1款規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有?!庇捎诩w所有在法律表述上的模糊性、集體所有權(quán)實現(xiàn)形式在法律規(guī)范上的缺失、集體與成員在權(quán)利義務(wù)上的不清晰,導(dǎo)致人們認(rèn)知分歧,不知集體所有究竟是共同共有、按份共有、總有,還是法人所有。更為嚴(yán)重的后果是:農(nóng)民不能感受到其對土地的利益,造成“人人有份、人人無份”、“誰都應(yīng)負(fù)責(zé)、誰都不負(fù)責(zé)”的狀況[6];村民委員會在實際行使集體土地所有權(quán)人的權(quán)利時,其民事主體被行政主體身份吞噬,導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被行政化行使的問題[7];面對利益沖突時,村干部傾向于對上級負(fù)責(zé),造成行政權(quán)力對集體土地所有權(quán)行使的干擾,非常不利于農(nóng)民權(quán)益保障。因此,建構(gòu)集體土地所有權(quán)的主體制度,通過集體土地所有權(quán)的行使主體充分反映集體成員的意志,應(yīng)成為土地管理法修訂的重要內(nèi)容。

    集體土地所有權(quán)主體制度如何建構(gòu)?學(xué)術(shù)界圍繞集體所有的性質(zhì)、集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式、集體與成員的權(quán)利義務(wù)等問題進(jìn)行了討論,但仍有較大分歧。實踐中,試點地區(qū)對入市主體的實現(xiàn)形式進(jìn)行了積極探索。浙江德清根據(jù)入市需求設(shè)計了“自主入市、委托入市、合作入市”三種實現(xiàn)形式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市,村集體由村股份經(jīng)濟合作社實施入市,村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市。四川郫都將集體資產(chǎn)全部以股權(quán)量化到集體經(jīng)濟組織成員,由村集體委托集體資產(chǎn)管理公司進(jìn)行入市操作。北京大興規(guī)定,鎮(zhèn)集體聯(lián)營公司是入市主體,通過“一次授權(quán)、全權(quán)委托”,把土地使用權(quán)全權(quán)交給鎮(zhèn)集體聯(lián)營公司。遼寧海城等試點地區(qū)則因集體經(jīng)濟組織的缺失而把村委會直接作為了入市主體。總體來看,入市主體的實現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢,股份合作制是較為普遍的組織形式。

    綜上,集體土地所有權(quán)主體制度是完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度的重要基礎(chǔ),也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革無法回避的問題。土地管理法的修訂應(yīng)在此問題上打破成規(guī)、有所作為。首先,建議取消現(xiàn)行法中村民委員會代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)的職能,使其回歸到基層群眾性自治組織的定位,消除行政權(quán)力干擾集體土地所有權(quán)行使的問題。其次,建議對入市主體的實現(xiàn)形式進(jìn)行原則性規(guī)定,允許各地結(jié)合實際情況,按照更加符合現(xiàn)代經(jīng)濟組織基本法則、更加適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的方向,探索多樣化的集體經(jīng)濟組織形式,授權(quán)集體經(jīng)濟組織具體行使集體土地所有權(quán)人的權(quán)利。最后,建議圍繞明晰集體與成員之間的權(quán)利配置進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,必然涉及入市決策如何做出、入市收益如何分配、入市相關(guān)利益者的權(quán)利如何保障等問題,這些問題的核心是集體與成員的權(quán)利配置?!段餀?quán)法》提出“成員集體所有”,為破解完善集體所有權(quán)制度難題開辟了新的路徑,但《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定比較籠統(tǒng),如第59條第2款規(guī)定“集體成員對集體的若干重大事項應(yīng)當(dāng)享有決定權(quán)”,但對采取怎樣的程序做出決定、決定時適用特殊多數(shù)決或簡單多數(shù)決沒有明確規(guī)定,重大事項也沒有提及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。因此,可吸收試點實踐中行之有效的做法,做實集體所有權(quán)與成員權(quán),理順二者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,保障集體成員各項權(quán)利得到實現(xiàn)。

    3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā)?

    修正案第六十三條規(guī)定,集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以出讓、租賃、作價出資或者入股,也可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押,從而向“同等入市、同權(quán)同價”邁出了重要一步。但在權(quán)能問題上,社會更加關(guān)注“集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā)”。遺憾的是,修正案對此進(jìn)行了回避。有學(xué)者認(rèn)為,入市用途主要是一個基于土地調(diào)控的政策問題而非法律問題,不宜由土地管理法這樣一部全國人大制定的重要法律做出規(guī)定[8]。對此,筆者不敢茍同。其一,“集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā)”絕非一個政策問題,它牽涉面甚廣,事關(guān)人民群眾切身利益,是實現(xiàn)“同等入市、同權(quán)同價”的重要標(biāo)志;其二,應(yīng)逐步扭轉(zhuǎn)長期以來政策治國的狀況,對社會廣泛關(guān)注的重大問題給予明確的法律回應(yīng),是建設(shè)法治中國的題中之義。

    那么,集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā)呢?贊成者認(rèn)為,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,是土地制度改革的重要目標(biāo)。經(jīng)濟發(fā)展不能再以犧牲農(nóng)民的利益來換取城市的繁榮,禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā),等于再一次限制了農(nóng)民的土地收益。正如著名經(jīng)濟學(xué)家周其仁所言,“限制一幅土地最高的市場收益機會,與拿走一部分土地?zé)o異”[9]。反對者認(rèn)為,允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā),很可能危及耕地保護(hù)與糧食安全,在地方政府普遍依賴土地財政的情況下,還可能沖擊城市房地產(chǎn)市場,造成房價暴跌進(jìn)而引發(fā)財政金融系統(tǒng)性風(fēng)險。綜合權(quán)衡各方意見,筆者認(rèn)為,“正義是社會制度的首要價值”[10],土地管理法的修訂應(yīng)秉持公平正義原則,明確把城鄉(xiāng)土地“同權(quán)同價同責(zé)”寫入法律條文,國有土地有什么權(quán)能和用途,集體土地就有同樣的權(quán)能和用途;集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否用于商品住宅開發(fā),不由法律規(guī)制而由規(guī)劃管制。同時,也應(yīng)考慮現(xiàn)實因素的約束,在永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)尚未完成,地方土地財政依賴度較高,房地產(chǎn)市場風(fēng)險、政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險未得到有效控制以及存量“小產(chǎn)權(quán)房”未得到妥善處置之前,不宜全面開禁集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)。實際操作時,應(yīng)選擇有條件的地方先行試點、有序開展,避免一哄而起。

    4 入市土地增值收益分配究竟向誰傾斜?

    修正案未提及入市土地的增值收益分配,僅在第四十七條對征收土地的增值收益分配作了原則性規(guī)定。土地增值收益如何在國家、集體和農(nóng)民之間公平合理分配,事關(guān)執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固和國家的長治久安[11],因而也是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為,應(yīng)將此問題納入土地管理法的修訂之中。

    土地增值收益分配本質(zhì)上是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系調(diào)整問題。改革決策者摒棄了完全的“漲價歸公”、“歸私”理論,以“公私兼顧論”為依據(jù),采取征收土地增值收益調(diào)節(jié)金的辦法體現(xiàn)國家利益。同時,為了減少入市改革的阻力,不對征地制度形成過大沖擊,還要求試點地區(qū)做到“征地與入市取得的土地增值收益在國家與集體之間的分享比例大體平衡”。試點地區(qū)據(jù)此進(jìn)行了積極探索,如浙江德清形成了“按類別(工業(yè)用地和商服用地)、分區(qū)域(縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外)、有級差(土地成交價款的16%~48%)”的調(diào)節(jié)金收取辦法。但隨著改革的深入,試點地區(qū)遇到了一些困惑與難題。一是土地增值收益測算難。例如,在對存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市取得成本和開發(fā)成本的核算時,既包括勞務(wù)投入,也包括實物投入和部分資金投入,由于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、村莊撤并等區(qū)劃調(diào)整原因,以及由于時間跨度長、人員變動復(fù)雜、基礎(chǔ)資料缺乏等原因,土地增值收益的測算太過復(fù)雜,所以多數(shù)試點地區(qū)采取了按成交價款一定比例征收的簡便方式。二是土地增值收益調(diào)節(jié)金的性質(zhì)不明。從征收的無償性、強制性、固定性和征收目的看,調(diào)節(jié)金似乎是一種稅,但不知是基于土地自然增值征稅以體現(xiàn)國家利益,還是基于國民收入分配調(diào)節(jié)、抑制“暴富”現(xiàn)象而征稅?從資金的用途看,多數(shù)試點地區(qū)將調(diào)節(jié)金用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公益設(shè)施建設(shè),似乎是一種具有補償性質(zhì)的費。三是實現(xiàn)征地與入市收益大體平衡難。根據(jù)已入市宗地數(shù)據(jù)分析,農(nóng)民集體通過入市方式獲得的土地收益明顯高于征地方式,如山西澤州達(dá)16.8倍,海南文昌為3.7倍,廣西北流商住用地項目為2倍。這使得試點地區(qū)在實際操作中不知所措,若以入市收益為參照,需要大幅提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),這將導(dǎo)致地方政府收益受損,失去改革動力;若以征地收益為參照,需要人為壓低入市價格,這將導(dǎo)致入市改革失去意義,農(nóng)民獲得感不強。

    綜上,收益分配的敏感性,要求及時做出頂層設(shè)計。具體建議有四:一是地利共享,土地增值收益分配應(yīng)兼顧國家、集體和農(nóng)民。二是同權(quán)必同責(zé),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅費制度,集體土地與國有土地承擔(dān)同等稅費義務(wù)。通過征收土地增值稅,體現(xiàn)國家利益;通過征收契稅、印花稅、所得稅等,發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)等功能;通過開征不動產(chǎn)保有稅,避免土地資源的閑置和低效利用。三是土地增值收益分配向農(nóng)民傾斜。農(nóng)民為我國現(xiàn)代化做出了巨大貢獻(xiàn),不能繼續(xù)靠犧牲農(nóng)民利益來支持工業(yè)化和城市化了。隨著我國經(jīng)濟實力的顯著增強,反哺農(nóng)民正當(dāng)其時。在新的歷史階段,處理國家與農(nóng)民的利益關(guān)系,最明智的做法是“蓄水養(yǎng)魚、藏富于民”,不算眼前賬而算長遠(yuǎn)賬、不算經(jīng)濟賬而算政治賬。四是集體與農(nóng)民的收益分配由集體成員民主議決。比如,有的村莊集體經(jīng)濟發(fā)展有基礎(chǔ),村干部在農(nóng)民群眾心中的威望高,就可能做出集體多留的選擇;有的村莊缺乏集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ),村干部在農(nóng)民群眾心中的威信差,就可能做出農(nóng)民多分的選擇??傊屑纱褡鲋?,不要在分配比例上采取“一刀切”的做法,這是由各地村莊的異質(zhì)性決定的。

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    Discussion of reforming the rural collective operating construction of land entering the land market

    YAO Shu-Rong, LI Dong-Nan
    (School of Economics, Sichuan University, Sichuan Chengdu 610064, China)

    The ministry of land and resources of China announced a “l(fā)and management law (amendment)” to re move the ban on the management of the collective operating construction of land entering the land market. This amendment has the provisions of the existing law, and this action opens the door to eliminate the urban-rural dual structure. But, it is disappointing that this action does not clear some deep contradictions confronted by a pilot experiment, and the societal focus, which greatly reduced the scope and depth of this reform. This paper introduces four problems existing in the reformation process: First, how to de fi ne the entering scopes in order of productivity and development? Second, who will represent the collective land owners to exercise their rights in the market? Third, can collective operating construction lands be used for commercial housing development? Fourth, who will tilt the land increment revenue distribution? These problems are discussed here in-depth, with the hope of proposing amendments to the land management law.

    land management; land system; rural collective land; operating construction land; reform of land entering market; law revision

    F301.11

    A

    2095-1329(2017)04-0034-04

    10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.008

    2017-08-15

    修回日期:2017-09-04

    姚樹榮(1972-),男,博士,副教授,主要研究方向為土地經(jīng)濟學(xué)與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué).

    電子郵箱:28680379@qq.com

    聯(lián)系電話:028-85416710

    國家社會科學(xué)基金項目“基于地權(quán)演化視角的美麗鄉(xiāng)村共建共享共治機制研究”(17BJL087)

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