生態(tài)文明背景下上海新一輪土地利用總體規(guī)劃探索與實踐

徐毅松，熊 健，范 宇，高 魏，金 嵐

（1. 上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003；2. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

生態(tài)文明背景下上海新一輪土地利用總體規(guī)劃探索與實踐

徐毅松1，熊 健1，范 宇1，高 魏2，金 嵐1

（1. 上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003；2. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

已經(jīng)邁入后工業(yè)化發(fā)展階段的上海，資源環(huán)境緊約束的瓶頸愈發(fā)凸顯，同時國家關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)新形勢也對上海的發(fā)展提出了新要求。上海在此背景下開展全市新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，對引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要作用。本文分析了當(dāng)前上海發(fā)展面臨的現(xiàn)實與挑戰(zhàn)，從生態(tài)文明建設(shè)需要、全球城市建設(shè)經(jīng)驗與空間規(guī)劃改革入手，闡述了當(dāng)前規(guī)劃編制與空間治理創(chuàng)新的趨勢與要求，詳細介紹了上海新一輪土地利用總體規(guī)劃在戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、空間謀劃、實施強化等方面所做的探索與實踐。

土地利用；總體規(guī)劃；探索實踐；生態(tài)文明；城市發(fā)展

改革開放以來，上海市編制了兩輪土地利用總體規(guī)劃，報國務(wù)院批準后實施，對促進上海經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，上海在邁入后工業(yè)化發(fā)展階段的同時，資源環(huán)境緊約束的瓶頸也愈發(fā)凸顯。國家關(guān)于加強生態(tài)文明建設(shè)和推進空間規(guī)劃改革的新形勢也對上海的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新要求。2014年5月6日，上海市召開第六次規(guī)劃土地工作會議，啟動了面向2040年的全市新一輪土地利用總體規(guī)劃編制工作，歷經(jīng)兩年多時間，目前已完成規(guī)劃成果編制并報國務(wù)院審批。

1 現(xiàn)實與挑戰(zhàn)

1.1 資源環(huán)境約束趨緊

當(dāng)前氣候變化和環(huán)境惡化帶來的城市安全問題，能源資源的有限供給形成了現(xiàn)實發(fā)展壓力。2015年，上海市建設(shè)用地規(guī)模達到3071km2，占全市陸域面積約45%，遠遠超過了紐約、倫敦等全球城市的水平。全市常住人口達到2415萬人，中心城內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度接近3萬人/km2，人口規(guī)模持續(xù)增長、資源環(huán)境緊約束的瓶頸對城市發(fā)展帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中工業(yè)用地約占24%，是東京、首爾等城市的2～3倍；住宅用地中農(nóng)村宅基地約占40%，而農(nóng)業(yè)戶籍人口僅占全市戶籍人口總量的10%，人地配置不均衡。

圖1 GPCI全球城市評價指標(biāo)體系下上海與歐美（上）及其他亞洲（下）城市比較Fig.1 Comparison of Shanghai between European and American cities(upper) and other Asia cities (lower) under the GPCI global urban evaluation index system

1.2 生態(tài)宜居存在短板

在建設(shè)用地快速擴張的同時，生態(tài)用地總量日趨減少，生態(tài)環(huán)境面臨較大壓力。2015年，上海市森林覆蓋率達到15%，低于全國22%的平均水平，與國際同類城市森林覆蓋率40%～60%的水平相差甚遠。全市人均公共綠地面積僅為7.1m2，可供居民游玩、休閑、休憩的空間與市民需求之間存在很大差距。生態(tài)用地布局呈現(xiàn)碎片化，林地地塊中面積在1hm2以下的占比達到80%以上。2014年上海生態(tài)環(huán)境指標(biāo)得分在GPCI的40個評價對象中僅排第37名。生態(tài)環(huán)境指標(biāo)嚴重落后，成為阻礙上海追趕其他城市的最大短板。

1.3 內(nèi)涵發(fā)展需求迫切

建設(shè)用地規(guī)?？焖贁U張的同時，用地績效還有待提升。2015年，全市單位建設(shè)用地GDP約7.9億元/km2，是首爾的14%、香港的11%；地均工業(yè)生產(chǎn)總值接近50億元/km2，與東京、紐約等國際大都市相比存在較大差距。占地不到40%的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，貢獻了約95%的工業(yè)產(chǎn)值，即60%的工業(yè)企業(yè)只貢獻了約5%的工業(yè)產(chǎn)值，用地績效也不均衡。未來上海必須由土地資源無限投入向有序供給轉(zhuǎn)變，由增量規(guī)模擴張向存量效益提升轉(zhuǎn)變。

1.4 空間治理要求提升

2008年，上海充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土部門機構(gòu)整合優(yōu)勢，依托《上海土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》編制，開展了城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”的探索，并提煉出“集中建設(shè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、基本農(nóng)田”三條控制線，建立了上海市土地利用總體規(guī)劃實施管控體系，有效提高了規(guī)劃引導(dǎo)和管理效率。但另一方面由于重點關(guān)注集中建設(shè)區(qū)的管控，對集中建設(shè)區(qū)外的建設(shè)用地缺乏聯(lián)動考慮，導(dǎo)致建設(shè)用地總規(guī)模未得到有效控制。土地利用總體規(guī)劃作為城鄉(xiāng)治理的重要手段，有必要在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新形勢要求下，進一步發(fā)揮國土空間用途管制的優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮陸海、區(qū)域、城鄉(xiāng)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，提高城鄉(xiāng)治理水平，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

2 趨勢與要求

2.1 生態(tài)文明建設(shè)需要加快轉(zhuǎn)變土地資源利用方式

十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并提出了生態(tài)文明建設(shè)的四大具體任務(wù)，即：優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，加強生態(tài)文明制度建設(shè)。2015年中共中央發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化基礎(chǔ)上，進一步強化了“綠色化”，對國土資源利用方式提出更高要求。在這一背景下，上海需要深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，通過土地資源利用方式率先轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)城市發(fā)展方式和城市治理方式轉(zhuǎn)變。

2.2 全球城市建設(shè)需要提高土地資源統(tǒng)籌保障能力

進入新世紀以來，全球城市評價維度呈現(xiàn)多元化趨勢，注重生態(tài)、人文與社會公平，追求可持續(xù)發(fā)展成為全球城市的最新訴求。例如，倫敦、紐約就率先在其遠景戰(zhàn)略規(guī)劃中表達了多中心、集約化、生態(tài)化、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。未來上海要形成引領(lǐng)世界經(jīng)濟合作和競爭的開放高地，必須以建設(shè)卓越的全球城市為目標(biāo)，構(gòu)建符合全球化與區(qū)域化發(fā)展趨勢的產(chǎn)業(yè)體系、商務(wù)環(huán)境和人居環(huán)境。為此，上海需要進一步優(yōu)化國土空間配置，以有限的土地資源承載城市核心功能，構(gòu)建功能完善、配置合理的土地利用空間格局，提升人居、交通、產(chǎn)業(yè)等綜合發(fā)展環(huán)境，為城市建設(shè)提供有力的支撐。

圖2 全球城市土地利用戰(zhàn)略演變Fig.2 Evolution of global urban land use strategy

2.3 空間規(guī)劃改革需要加強國土資源的統(tǒng)籌管控

當(dāng)前我國規(guī)劃種類繁多，體系龐雜，存在空間統(tǒng)籌不足、層級內(nèi)容不清、實施機制有待完善等問題。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議以來，中央多次強調(diào)構(gòu)建空間規(guī)劃體系，形成“一個縣（市）、一本規(guī)劃、一張藍圖”。土地利用總體規(guī)劃依托自上而下逐級控制的規(guī)劃體系和土地用途管制的有效制度，在堅守耕地保護紅線、節(jié)約集約利用資源、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。推進空間規(guī)劃改革，要充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的優(yōu)勢作用，強化對空間資源利用和保護的整體管控。

3 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：深化土地利用“五化”戰(zhàn)略

在建設(shè)卓越全球城市的目標(biāo)引領(lǐng)下，上海近年來實施了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”土地利用基本策略，有效促進了土地利用方式轉(zhuǎn)變和效益提升。新一輪土地利用總體規(guī)劃進一步提出人本化、綠色化、集約化、協(xié)同化、智慧化的土地調(diào)控戰(zhàn)略，為協(xié)調(diào)人地關(guān)系、促進生態(tài)文明建設(shè)、提升土地利用績效、深化區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)作和推進智慧城市建設(shè)做出積極探索。

3.1 人本化戰(zhàn)略：落實人地總量調(diào)控，促進人地關(guān)系協(xié)調(diào)

城市發(fā)展必須堅持以人為本，服務(wù)于人的全面發(fā)展。上海在邁向卓越的全球城市過程中，以成為高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范城市為目標(biāo)，提出要牢牢守住常住人口規(guī)模、規(guī)劃建設(shè)用地總量、生態(tài)環(huán)境和城市安全四條底線，轉(zhuǎn)變國土資源利用方式，以人地配置優(yōu)化為目標(biāo)轉(zhuǎn)變促進城市睿智發(fā)展。

（1）嚴格調(diào)控常住人口規(guī)模

按照國家嚴格控制特大城市人口規(guī)模的要求，為了防范和治理“城市病”，緩解人口快速增長和資源環(huán)境緊約束之間的矛盾，規(guī)劃提出到2020年全市常住人口控制在2500萬人以內(nèi)，并作為2040年常住人口調(diào)控目標(biāo)。同時，為應(yīng)對未來人口流動性增強以及老齡化、少子化和多元化的發(fā)展趨勢，對水資源、能源、交通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給作一定彈性預(yù)留，以應(yīng)對不同情景下實際服務(wù)人口的合理需求。

（2）嚴格落實規(guī)劃建設(shè)用地“負增長”

上海在上一輪土地利用總體規(guī)劃3226km2規(guī)劃建設(shè)用地“天花板”基礎(chǔ)上，從城市綜合承載力、城市安全和功能定位出發(fā)，率先提出規(guī)劃建設(shè)用地“負增長”，到2040年規(guī)劃建設(shè)用地鎖定在3200km2。同時，結(jié)合不同區(qū)域人口調(diào)控目標(biāo)，按照人均建設(shè)用地100m2左右的標(biāo)準，制定實施人地掛鉤政策，加強分區(qū)分類指導(dǎo)，調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序和開發(fā)強度，促進人地和諧。

3.2 綠色化戰(zhàn)略：促進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)國土治理新格局

生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略是上海未來土地利用發(fā)展趨勢的必然選擇，通過優(yōu)化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面提升城市綜合競爭力，增強其對人才、資源的吸引力，在建設(shè)全球城市的競爭中取得先機。

（1）擴大生態(tài)用地規(guī)模

按照上海建設(shè)“更可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)之城”目標(biāo)和當(dāng)前土地利用存在的生態(tài)“短板”，新一輪規(guī)劃提出生態(tài)用地只增不減，到2040年市域生態(tài)用地（含綠化廣場用地）占市域陸域面積比例達到60%以上，森林覆蓋率達到25%以上，河湖水面率不低于10.5%。在擴大生態(tài)用地規(guī)?；A(chǔ)上，強化以外環(huán)綠帶和近郊綠環(huán)形成的“雙環(huán)”、以生態(tài)走廊、生態(tài)間隔帶和生態(tài)保育區(qū)形成的多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的市域生態(tài)空間體系，維護城市水系結(jié)構(gòu)的有機完整性，推進灘涂濕地保護與修復(fù)。

（2）提升生態(tài)建設(shè)品質(zhì)

一方面加強崇明世界級生態(tài)島、環(huán)淀山湖水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)區(qū)、近海濕地區(qū)、杭州灣北岸生態(tài)灣區(qū)四大生態(tài)區(qū)域建設(shè)，錨固生態(tài)基底；另一方面，由國家公園、郊野公園（區(qū)域公園）、城市公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園組成城鄉(xiāng)公園體系，不斷拓展綠色開敞空間，提升生態(tài)質(zhì)量，充分挖掘生態(tài)空間的景觀價值。

3.3 集約化戰(zhàn)略：深化土地復(fù)合利用，提升土地利用績效

隨著人口快速增長，城市的資源環(huán)境、公共管理能力和社會安全穩(wěn)定也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。在資源環(huán)境緊約束的形勢下，新一輪規(guī)劃提出由外延增長型向內(nèi)生發(fā)展型轉(zhuǎn)變，將底線牢守住，向存量要效益，給未來留空間，深化土地復(fù)合利用，提升土地利用績效。

（1）深化土地集約復(fù)合利用

規(guī)范引導(dǎo)建設(shè)用地復(fù)合利用和存量優(yōu)化，綜合開發(fā)利用地下空間，復(fù)合開發(fā)商業(yè)、辦公、居住、公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施用地，促進產(chǎn)城融合；以存量用地更新滿足未來空間需求，積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，促進空間利用向集約緊湊、功能復(fù)合、低碳高效轉(zhuǎn)變。探索農(nóng)用地在結(jié)構(gòu)、空間、功能上的復(fù)合利用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，充分發(fā)揮農(nóng)用地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)景觀、休閑觀光、文化教育等多功能特性，強化農(nóng)用地資源空間共享、集約利用。

（2）提高土地利用綜合績效

按照“土地復(fù)合、產(chǎn)城融合”原則，完善覆蓋城鄉(xiāng)和各類產(chǎn)（行）業(yè)的超大城市建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準體系。在鎖定規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模前提下，提高土地產(chǎn)出效率。同時，綜合利用市場、財稅、行政和技術(shù)等手段，促進全社會提高節(jié)約集約用地意識，全面提升土地利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

3.4 協(xié)同化戰(zhàn)略：推進區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)作，尋求錯位共贏發(fā)展

面向國際、國內(nèi)兩個扇面，上海將積極落實“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、長三角城市群等發(fā)展戰(zhàn)略，促進區(qū)域在產(chǎn)業(yè)功能、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等多方面的協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域共贏。

（1）突出上海對區(qū)域發(fā)展的引領(lǐng)作用

強化上海在金融、貿(mào)易、航運、文化和科技創(chuàng)新等方面的功能引領(lǐng)性，提升上海核心競爭力和綜合服務(wù)功能。推動近滬地區(qū)（90分鐘通勤范圍）及周邊同城化都市圈的協(xié)同發(fā)展，引領(lǐng)長三角城市群發(fā)展成為具有全球城市影響力的世界級城市群和中國參與全球競爭的重要引擎。

（2）統(tǒng)籌戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)共同發(fā)展

針對上海與周邊省市具有區(qū)域價值的戰(zhàn)略性地區(qū)，推動區(qū)域在產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施、空間治理等方面的協(xié)作，形成多維度的區(qū)域協(xié)同治理機制。

3.5 智慧化戰(zhàn)略：整合國土信息平臺，提升規(guī)劃編制科學(xué)性

隨著規(guī)劃管理需求和水平的不斷提高，從標(biāo)準化到動態(tài)化再到智慧化管理成為空間治理逐步發(fā)展的必經(jīng)之路。

（1）構(gòu)建“國土云”管理平臺

集成整合與共享自然、經(jīng)濟、社會等各類地理信息資源，構(gòu)建基于“國土云”的國土信息整合和應(yīng)用平臺，實現(xiàn)國土信息的實時監(jiān)測、動態(tài)分析、預(yù)測預(yù)警與輔助支持。

（2）實現(xiàn)城市“一張藍圖”的管理

建設(shè)城市“一張藍圖”管理平臺，統(tǒng)籌各類資源和各類各業(yè)用地，固化空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向、增長邊界、生態(tài)紅線，實現(xiàn)多部門信息共享和審批信息實時聯(lián)動。

4 空間謀劃：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的國土空間格局

4.1 立足“三大空間”建設(shè)，科學(xué)劃定“新四線”

（1）優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間，劃定永久基本農(nóng)田保護紅線

全面落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，深入推進“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，立足保障主要農(nóng)產(chǎn)品供給和城市生態(tài)安全，率先劃定永久基本農(nóng)田，并優(yōu)先固化城市周邊永久基本農(nóng)田，倒逼城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展、遏制無序蔓延。建立基本農(nóng)田集中區(qū)–保護區(qū)–保護地塊的分級管控體系，市級層面設(shè)立基本農(nóng)田集中區(qū)，錨固全市整體空間格局；區(qū)級層面劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，優(yōu)先在區(qū)內(nèi)開展土地綜合整治和高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)，引導(dǎo)基本農(nóng)田集中連片；鎮(zhèn)鄉(xiāng)級劃定永久基本農(nóng)田保護圖斑，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田精細化管理和剛性管控。加強耕地和永久基本農(nóng)田質(zhì)量建設(shè)，不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。合理保障設(shè)施農(nóng)用地，促進都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（2）錨固生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線

生態(tài)空間是為保障城市生態(tài)安全、提升城市生態(tài)環(huán)境、維護生物多樣性所必須嚴格保護的空間。落實《自然生態(tài)空間用途管制辦法》，將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護紅線范圍，并劃入禁止建設(shè)區(qū)予以管控。生態(tài)保護紅線以外的生態(tài)空間作為限制建設(shè)區(qū)，禁止對主導(dǎo)生態(tài)功能產(chǎn)生影響的開發(fā)建設(shè)活動，控制線性工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施和獨立型特殊建設(shè)項目用地，要嚴格保護并提升生態(tài)功能。按照“宜林則林、宜耕則耕、宜綠則綠”的原則，優(yōu)化生態(tài)用地結(jié)構(gòu)，城市開發(fā)邊界內(nèi)結(jié)合重要地區(qū)轉(zhuǎn)型和城市更新，加強公園綠地、楔形綠地、濱水綠地建設(shè)，城市開發(fā)邊界外加強生態(tài)間隔帶和生態(tài)走廊的林地建設(shè)。至2040年，全市人均公園綠地面積力爭達到15m2，森林覆蓋率達到25%以上。嚴格河湖水面管理，確保河湖水面率不低于10.5%，提高水生態(tài)安全保障能力。

（3）鎖定城鎮(zhèn)空間，劃定城市開發(fā)邊界

在優(yōu)先劃定生態(tài)空間和永久基本農(nóng)田保護紅線的基礎(chǔ)上，以規(guī)劃建設(shè)用地總量鎖定為前提，根據(jù)國土資源承載能力和城鄉(xiāng)空間格局，劃定城市開發(fā)邊界。城市開發(fā)邊界范圍涵蓋建成區(qū)和規(guī)劃期內(nèi)擬拓展的建設(shè)用地，具體包括主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特定大型公共設(shè)施等規(guī)劃城市集中建設(shè)區(qū)。同時，加強城市開發(fā)邊界內(nèi)外差異化管理。城市開發(fā)邊界內(nèi)強化城鎮(zhèn)建設(shè)集中布局引導(dǎo)，推行集約緊湊式發(fā)展，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，加強公共服務(wù)設(shè)施供給，合理調(diào)控城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模，保障必要的先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)發(fā)展空間。城市開發(fā)邊界外以土地綜合整治為平臺，大力推進現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量，鼓勵利用存量集體建設(shè)用地發(fā)展郊野地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)。通過城市開發(fā)邊界內(nèi)外建設(shè)用地的“增減聯(lián)動”，促進城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)郊野地區(qū)空間品質(zhì)提升。

（4）保護文化戰(zhàn)略資源，劃定文化保護控制線

為保障文化發(fā)展，針對歷史文化遺產(chǎn)、自然文化景觀和重大文化體育設(shè)施集聚區(qū)，逐級分類劃定文化保護控制線。將歷史文化保護線和自然文化景觀保護線中的保護范圍劃入文化保護紅線，實施最嚴格的文化保護紅線制度。建立文化保護控制線的定期評估與更新機制，逐步增補保護對象，拓展文化保護范圍。

4.2 統(tǒng)籌國土資源，強調(diào)對空間資源利用和保護的整體管控

（1）強化灘涂資源整體規(guī)劃和功能引導(dǎo)

積極實施陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，促進陸海功能統(tǒng)籌、合理布局和資源互補，遵循長江口、杭州灣自然演化趨勢和沙洲發(fā)育規(guī)律，堅持開發(fā)中保護、保護中開發(fā)的原則，合理控制灘涂的促淤圈圍規(guī)模，實現(xiàn)灘涂濕地資源的生態(tài)保護和總量動態(tài)平衡。

（2）優(yōu)化配置岸線資源

以提升岸線資源利用能級和城市多元活動需求為宗旨，結(jié)合城鄉(xiāng)土地利用空間布局，構(gòu)建功能合理、生態(tài)良好、集約高效、特色鮮明的岸線資源利用格局。優(yōu)化配置、科學(xué)開發(fā)濱海岸線資源，合理劃分生產(chǎn)、生活和生態(tài)岸線，統(tǒng)籌平衡生態(tài)保護、防洪安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市民生活等岸線資源的利用需求，加強岸線海塘的維護和沿海防護林的種植，防止不合理的開發(fā)利用活動和風(fēng)暴潮等極端天氣對岸線的破壞。

（3）提升地質(zhì)環(huán)境安全保障能力

進一步控制地面沉降，完善全市覆蓋、重點地區(qū)加密的地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，重點加強重要戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)、敏感地區(qū)地面沉降防治管理，提升區(qū)域地面沉降及重大基礎(chǔ)設(shè)施沿線地面沉降監(jiān)測能力和防治水平。近期嚴格管控地下水采灌規(guī)模，強化建設(shè)工程深基坑降排水活動管理，健全長三角區(qū)域地面沉降聯(lián)防聯(lián)控工作機制，完善長三角地面沉降信息管理平臺，統(tǒng)一規(guī)劃地下水資源開發(fā)利用，進一步防治區(qū)域沉降；遠期重點防治不均勻沉降，加強全域堤防（海塘）、軌道交通、高架橋梁等重大基礎(chǔ)設(shè)施沿線地面沉降監(jiān)測與預(yù)警。

5 實施強化：建立剛?cè)岵囊?guī)劃管控機制

5.1 嚴格落實“新三線”，加強規(guī)劃實施剛性管控

以“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，在不同層次規(guī)劃中區(qū)分各級主體事權(quán)，確定不同的規(guī)劃深度和管理要求，將“新四線”層層落地，固化城鄉(xiāng)底線型空間。同時，強化信息平臺建設(shè)，將“新四線”成果納入行政審批平臺。深化落實“五量調(diào)控”土地利用基本策略，制定“新四線”內(nèi)外差異化的管控機制，實現(xiàn)對不同空間策略地區(qū)的分類發(fā)展引導(dǎo)，切實保障各級土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間管控目標(biāo)和要求落實。

5.2 完善規(guī)劃實施評估和動態(tài)維護機制，增強彈性應(yīng)對能力

為應(yīng)對未來城市發(fā)展的不確定性，新一輪規(guī)劃研究建立留白機制。通過預(yù)留機動指標(biāo)保障區(qū)域性重要通道、重大基礎(chǔ)設(shè)施實施；結(jié)合市域功能布局調(diào)整，劃定戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)，確保未來重大功能項目、重大事件落地；通過土地供應(yīng)計劃調(diào)控土地使用供需關(guān)系。同時，建立規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、定期評估和及時維護制度。對規(guī)劃明確的各項指標(biāo)進行跟蹤監(jiān)測，評估規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)程度，并根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整相關(guān)實施策略，指導(dǎo)近期建設(shè)規(guī)劃、年度實施計劃的編制，實現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)維護。

5.3 實施全生命周期土地管理制度，提升精細化管理水平

基于土地用途管制和市場化管理要求，以土地出讓合同和承包權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等作為管理平臺，將土地用途、規(guī)劃建設(shè)條件及相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型、功能要求、利用績效和用地退出機制等納入約定要求，通過建立信息共享和多部門共同監(jiān)管機制，對工業(yè)用地、經(jīng)營性用地、農(nóng)用地等各類用地實施全過程、全要素的管理。

6 結(jié)語和展望

上海新一輪土地利用總體規(guī)劃編制是在新的發(fā)展背景下對空間規(guī)劃改革進行的一次深刻思考和創(chuàng)新探索。一是在“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃改革中，充分發(fā)揮了土地利用規(guī)劃“定底數(shù)、定底盤、定底線”作用；二是構(gòu)建了更加開發(fā)協(xié)調(diào)的國土資源利用格局，強調(diào)對空間資源開發(fā)利用和保護的整體管控；三是適應(yīng)后工業(yè)化時代的發(fā)展趨勢，實現(xiàn)規(guī)劃理念和方法上的轉(zhuǎn)變，將地理信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)評價模型相結(jié)合，開展基本農(nóng)田立地條件分析和國土資源綜合承載力評價，為構(gòu)建科學(xué)合理的國土空間格局提供支撐；四是拓展公眾參與方式，建立專家決策咨詢機制，將規(guī)劃編制作為全面探索城市治理模式的過程。

“地者，政之本也”。面向2040年的上海市土地利用總體規(guī)劃圍繞“建設(shè)卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”的發(fā)展愿景，充分發(fā)揮規(guī)劃在促進土地利用方式轉(zhuǎn)變和城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型過程中的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，全面構(gòu)建以人民為中心的創(chuàng)新、人文、生態(tài)的國土空間格局。2040年的上海，將秉承以人為本的理念，形成綠色高效的農(nóng)業(yè)空間、安全優(yōu)美的生態(tài)空間、宜居宜業(yè)的城鎮(zhèn)空間，不斷提升國土資源的綜合利用和保護水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，創(chuàng)造城市更加美好的明天！

Exploration of the new round of the Shanghai overall land use plan under the background of ecological civilization

XU Yi-Song1, XIONG Jian1, FAN Yu1, GAO Wei2, JIN Lan1
(1. Shanghai Municipal Planning and Land Resources Administration, Shanghai 200003, China;2. Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

Shanghai has entered a stage of post-industrialization development, in which its development is increasingly constrained by resource and environmental limitations. The state has requested new development in Shanghai, while concurrently strengthening ecological civilization construction there. In this context, the overall planning of land use revision is important in the transformation of urban development. First, this paper presents an analysis of current development and the challenges that Shanghai faces. Next is an elaboration on current planning and spatial management innovation trends and requirements from the ecological civilization construction, the global urban construction experience, and spatial planning reform. Finally, an introduction is presented that explores the new round of the Shanghai overall land use plan, including such topics as strategic transformation, spatial practice, and implementation strengthening.

land use; overall plan; exploration and practice; ecological civilization; urban development

F293.22

A

2095-1329(2017)04-0001-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.001

2017-10-18

徐毅松(1963-),男,博士,教授級高級工程師,上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長.