中國船員投訴機制研究

曹艷春，唐樹源

(1.上海海事大學法學院，上海 201306；2.中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司營業(yè)部,上海 200122)

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中國船員投訴機制研究

曹艷春1，唐樹源2

(1.上海海事大學法學院，上海 201306；2.中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司營業(yè)部,上海 200122)

在船員投訴機制上，中國的相關(guān)法律規(guī)定與《2006年海事勞工公約》還有一定的差距。建議完善船上投訴，建立船上船舶投訴處理委員會，并且加強與岸上的聯(lián)系。建立岸上配套投訴機制，健全投訴處理解決程序，面向社會提供咨詢、調(diào)解、聯(lián)絡(luò)、仲裁等服務(wù)，切實保障投訴船員的隱私，為船員的權(quán)益保障提供全方位支持。

《2006年海事勞工公約》；船員投訴；船員立法

被稱為“航運業(yè)第四大公約”的《2006年海事勞工公約》(簡稱MLC 2006)生效于2013年8月20日，全球90%以上的船隊已經(jīng)按照該公約的要求來運行，全球77個國家已批準加入公約并按照該公約來保障海員們的體面工作和生活條件，其船舶總噸位占全球船舶的90%以上*泰國是第77個批準加入這一具有里程碑意義公約的國家，該公約也覆蓋了全球船舶總噸位90%以上。。中國已于2015年11月12日向國際勞工組織總干事蓋·萊德遞交了中國批準MLC 2006的批準書，根據(jù)公約規(guī)定，MLC 2006將于2016年11月12日對中國正式生效。中國目前的任務(wù)就是修改相應(yīng)的國內(nèi)法以適應(yīng)公約的要求。目前中國在船員權(quán)益保護方面還存在著較多的問題和難題，特別是在船員投訴處理機制方面與公約的要求有一定差距，中國規(guī)定了船上投訴程序，但卻沒有明確岸上投訴程序。

作為特殊勞動者的船員，是支撐航運業(yè)的骨干，全面保障船員的權(quán)益并建立健全的投訴處理機制對于推動航運業(yè)順利發(fā)展具有重要意義。中國是航運大國和海員大國，以加入公約為契機，對比學習國外船員投訴處理相關(guān)經(jīng)驗，完善相關(guān)立法和制度，能夠更好地使中國船員的權(quán)益得到保障，真正實現(xiàn)海員在船上的體面工作和生活，提高海員的經(jīng)濟和社會地位，對更好地促進中國航運業(yè)的發(fā)展具有重要意義。總結(jié)國內(nèi)及英國船員投訴機制現(xiàn)狀并且與公約投訴相關(guān)規(guī)定進行比較，從而對公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法及中國船員投訴處理機制建設(shè)提出建議。

一、中英船員投訴機制現(xiàn)狀及分析

(一)中國船員投訴現(xiàn)狀及問題

1.中國船員投訴現(xiàn)狀

中國現(xiàn)有船員165萬人，居世界首位，中國也是海員大國，現(xiàn)有海員65萬人，承擔著全國93%的外貿(mào)運輸任務(wù)。中國每年外派海員數(shù)量近10萬人次，已成為世界重要的海員勞務(wù)輸出國。然而，當前中國船員工資待遇不高，船員工作生活枯燥，海員職業(yè)社會認可度較低，法律權(quán)利保障不足，出現(xiàn)棄海投陸現(xiàn)象。船員勞動具有特殊性，這種特殊性體現(xiàn)在：勞動時間的非固定性、生活及勞動場所的危險性、生活及勞動環(huán)境的長期封閉性、勞動的國際性。因此，船員法律權(quán)利的特別保護就尤其重要。

2014年9月至2016年5月期間，筆者走訪了5家船公司、6家工會組織、4家各地船員勞務(wù)公司、4家各地海事管理部門、4家各地勞動保障部門*5家船公司包括中遠集團(COSCO)、中海集運(CSCL)、山東海豐國際貨運(SITC)、陽明海運(YML)、長榮海運(EMC)，6家工會組織包括中國海員建設(shè)工會及各大船公司工會，4家各地船員勞務(wù)公司包括上海長航船員勞務(wù)合作公司、上海森海海事服務(wù)有限公司、大連國際海事技術(shù)服務(wù)有限公司、南京吉鵬船務(wù)有限公司，4家各地海事管理部門包括上海海事局、長江海事局、山東海事局、福建海事局，4家各地勞動保障部門包括上海、山東、大連、福建勞動與社會保障部門等。，前往上海、大連、廣州、福建等城市實地考查調(diào)研了解當前船員投訴過程的現(xiàn)狀及問題。在不同考查地分別開展4場座談會，參加座談的人員包括了走訪單位代表和船長、高級船員及普通船員代表，共同探討船員投訴中的問題。

同時向MLC 2006適用的各級船員以及不同文化程度的船員發(fā)放調(diào)研問卷1 508份，現(xiàn)場回收1 445份，問卷有效率為95.82%，調(diào)研結(jié)果真實有效*調(diào)研包括各級船員，其中，船長、高級船員及普通船員分別占10%、30%、60%。調(diào)研也涵蓋了不同文化程度的船員，其中，本科及以上占30%、大專占30%、中專及其他學歷占40%。發(fā)放調(diào)研問卷1 508份，問卷采用現(xiàn)場發(fā)放的形式由船員匿名填寫，填寫前告知其客觀真實填寫，填寫現(xiàn)場無其他管理人員在場。。得出的調(diào)研結(jié)果如圖1所示，通過圖1可以看出：當前船員投訴的主要問題集中于船上工作和生活條件、福利待遇和社會保障以及勞務(wù)合同等基本權(quán)益等，船員往往最為關(guān)注的也就是他們的船上工作和生活條件，占到全部投訴問題的76.45%，其次是船員的工資福利和社會保障。另外，船員勞務(wù)合同等民事糾紛也占到了船員投訴內(nèi)容的38.23%，剩下的就是海事主管機關(guān)、派遣機構(gòu)和港口主管機構(gòu)的行政行為和服務(wù)保障存在問題引發(fā)船員投訴。

圖1 當前船員投訴問題調(diào)查(多選)

2.中國船員投訴存在的主要問題

關(guān)于船員投訴過程中存在的主要問題，調(diào)查結(jié)果如圖2所示：59.58%的船員(普通船員占41.12%，高級船員及以上占18.46%)遇到問題還是有投訴的意愿的，但僅有30.45%的船員認為投訴時有規(guī)范且有效的渠道。例如在上海某船員勞務(wù)派遣公司調(diào)研時，一名張姓的普通船員說到：“我自己已經(jīng)干了快30年的船員工作了，但是如果我自己想投訴或者身邊船員朋友想投訴，咨詢我怎么辦時，我對于具體的投訴部門和流程并不是很清楚，因為這些信息我們也不知從什么渠道獲取，平時關(guān)注的也比較少?！绷硗庖粋€安徽籍的王姓普通船員說到：“自己大學畢業(yè)就上船了，這三四年覺得船上的生活工作條件雖然有所改善，但是比較艱苦的，自己過得比較壓抑，跟部門的負責人說了也沒有效果，遲遲沒有答復(fù)?！?/p>

圖2 當前船員投訴中存在的問題(多選)

中國船員投訴方面的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，很多船員不知道如何投訴、向誰投訴、怎么投訴，船公司也沒有提供船員可以投訴的方式渠道，其中在投訴時普遍沒有被告知程序和其他重要信息。

第二，船員投訴之后，問題不能夠得到解決，拖延處理，沒有很好的投訴處理機制。

第三，沒有有效的保護機制。一部分船員擔心自己的投訴可能會被報復(fù)，即使投訴得到了解決，投訴船員也往往面臨被排擠、打擊報復(fù)等難以繼續(xù)留下來的嚴重問題。

第四，主管機關(guān)的監(jiān)督檢查職責不清。由于相關(guān)部門職責劃分不清，主管機關(guān)監(jiān)督檢查船員權(quán)益保障落實情況的僅占到12.87%。交通運輸部海事局作為船員行業(yè)主管部門應(yīng)當全面保障船員的權(quán)益，但現(xiàn)實中交通運輸部海事局、商務(wù)部以及人力資源和社會保障部之間存在職能交叉、權(quán)責不清等問題，這也導(dǎo)致中國的船員保障體系混亂、勞動監(jiān)察機制不明確等問題。中國立法規(guī)定，海事管理機構(gòu)作為中國船員權(quán)利保障監(jiān)督檢查部門，負責統(tǒng)一實施船員管理工作，包括船員引航員培訓(xùn)、水上交通安全監(jiān)督管理處置、船員中介服務(wù)機構(gòu)管理等職責，而勞動保障執(zhí)法部門負責監(jiān)督檢查船員用人單位的勞動保障情況。但是海事管理機構(gòu)和勞動保障執(zhí)法部門二者之間的分工卻不明確，這也導(dǎo)致當船員權(quán)益受到侵害時，相關(guān)部門互相推諉，嚴重損害船員權(quán)益。

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國船員還沒有一條暢通并且行之有效的船員投訴處理通道，還不能夠使得船員與船公司、船舶經(jīng)營人產(chǎn)生矛盾后，及時疏解矛盾。建立積極有效的船員投訴和糾紛解決機制還是我們的一項重要任務(wù)。

(二)中英兩國船員投訴機制對比研究

隨著各國對船員職業(yè)的關(guān)注與重視，大多數(shù)國家都對船員投訴處理機制作出了完善規(guī)定。研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家也基本滿足公約關(guān)于船上投訴處理機制的要求，而較多國家對于岸上投訴處理機制沒有規(guī)定。岸上投訴處理機制作為公約的一大亮點，能夠與船上投訴處理機制形成全方位保障體系，更好地維護船員權(quán)益。

通過查看主要論文期刊數(shù)據(jù)庫，筆者發(fā)現(xiàn)專門研究船員投訴問題的是很少的，基本上都是結(jié)合判例和案例進行研討分析，比如油輪留置、船員工資、國家海衛(wèi)隊等。在這些期刊著作文章中，船員投訴問題一般就是簡單陳述，沒有就船員投訴處理程序進行深入研討，這與國內(nèi)的研究現(xiàn)狀也是相吻合的。相對來說，國外很多國家由于投訴機制發(fā)展比較早，所以也比較健全。作為最具悠久海事歷史的英國，其在海事立法、船員勞動權(quán)益保障方面都形成了較好的典范體系。筆者將對中英兩國船員投訴機制方面進行比較研究。

1.中英兩國船員投訴相關(guān)立法規(guī)定比較

在中國，船員屬于勞動者，對于規(guī)范勞動者的法律法規(guī)在沒有特別法例外排除時，應(yīng)該一樣適用于船員。有關(guān)普通勞動者可以投訴的部門，也應(yīng)該適用于船員的投訴。《中華人民共和國勞動合同法》第73條至77條、《中華人民共和國船員條例》(簡稱《船員條例》)第52條、《中華人民共和國船員服務(wù)管理規(guī)定》(簡稱《管理規(guī)定》)第24條都明確了勞動保障行政部門是有資格處理船員投訴的政府部門，而海事管理機構(gòu)并沒有得到有關(guān)對船員船上工作和生活條件進行的監(jiān)督和檢查的授權(quán)。這就造成有權(quán)接受投訴的部門不熟悉船員法相關(guān)的規(guī)定，也不太可能就投訴的問題給與解決，而海事管理機構(gòu)熟悉船員保護相關(guān)法律規(guī)定，卻沒有被授權(quán)。

為了履約需要而制定的《中華人民共和國海員船上工作和生活條件管理辦法》(簡稱《管理辦法》)規(guī)定了“船上投訴程序”，但卻沒有涉及到岸上投訴處理程序。但是《管理辦法》卻提出海事管理機構(gòu)可以通過政府部門之間協(xié)議或根據(jù)授權(quán)進行船員岸上投訴的處理工作，這對于完善中國船員投訴機制有著重要意義。

英國是判例法國家，其海商法主要根源于海事法院的判例和慣例，當然也有一系列的成文法。英國海商法中最主要的法令便是《商船法》，除此之外,英國議會還制定了《海事公約法》《引航法》《引航主管當局法》《可航水域油污法》等海事成文法。英國法在國際航運界也有較為普遍的使用，這也說明英國航運相關(guān)立法較為完備。

在英國《商船法》中有關(guān)船員投訴的內(nèi)容很多，以第三章船長和船員中的第44條為例，這一條規(guī)定了船員對于船上供應(yīng)品和供水投訴問題的處理，即船員可以先向船長投訴，船長應(yīng)當立即開展調(diào)查，如果船員不滿意船長的處理或者船長并未采取任何行動，他們可以向相應(yīng)的主管或者官員投訴，對此船長應(yīng)當采取充足的安排來確保船員盡快向上級主管官員投訴。如果船長對于他上述的作為或者不作為沒有恰當?shù)睦碛傻脑?，將被適用簡易程序處以不超過3級標準的罰金，如果沒有在合理的時間內(nèi)更換的話，將被處以4級標準的罰金等。

英國直到2013年8月7日才加入了公約，并且原則上可直至2014年8月7日再將公約的規(guī)定引入英國法并予以強制執(zhí)行。然而，英國早已將公約中有關(guān)船舶檢驗和證書的部分引入了本國法律并使其生效，其余部分也在2014年8月7日之前提前落實。英國通過《商船法》等法律對船員的各項權(quán)益進行了比較周全的保障，對于船員投訴權(quán)益的保護更是建立了完善的機制。

2.中英兩國船員投訴處理程序比較

中外船員在懸掛中國國旗的船上或中國籍船員在懸掛非中國國旗的船上工作期間，可以向船上部門領(lǐng)導(dǎo)、船長投訴，船長解決不了的，應(yīng)當上報船東或船公司解決。在向他們投訴無效情況下，可以通過中國船員投訴中心網(wǎng)站公布的維權(quán)方式進行維權(quán)投訴。投訴中心收到船員投訴后，根據(jù)投訴的類別進行分類，相應(yīng)地聯(lián)絡(luò)處理部門進行處置，如有關(guān)船員工作環(huán)境的投訴，其屬地的主管部門應(yīng)當是船員的派出機構(gòu)或船員所在的航運公司，上級主管部門為船東或航運集團公司，相關(guān)方為海事局、海員工會和中國船級社(CCS)。如果投訴中心仍不能處理的話，可以由部海事局直接處理或者仲裁機構(gòu)仲裁或者海事法院審理。

為了簡潔明了地反映中國當前船員投訴處理程序，表1歸納了在當前中國法律法規(guī)體系框架下船員投訴的程序。

表1 當前中國船員投訴處理程序

中國對于船員投訴處理機制僅規(guī)定了船上投訴機制，而沒有明確岸上投訴處理機制。當前實務(wù)中，海事局負責海上船員權(quán)益保障的檢查，勞動監(jiān)察部門負責陸上船員的權(quán)益保障。

英國的船員可以選擇船上投訴或岸上投訴，在船員投訴過程中，要求船東遵守“咨詢、調(diào)解、仲裁服務(wù)中心”(簡稱ACAS)的紀律和申訴程序。ACAS是專門處理勞動爭議的一個社會性機構(gòu)，但是英國船員投訴的主管部門是英國海事與海岸警衛(wèi)署(簡稱MCA)，不是ACAS。MCA類似于中國海事局，是英國運輸、地方政府與區(qū)域發(fā)展部下屬的對海上安全進行管理的專業(yè)機構(gòu)。

英國在2013年8月7日加入了公約，通過將公約的規(guī)定引入英國法并予以強制執(zhí)行。MCA通過起草指引來引導(dǎo)雇主和船員遵守公約規(guī)定。關(guān)于英國船員投訴程序主要分船上投訴程序和岸上投訴程序，在船上，船員可以向船上負責人投訴；在岸上，船員可以向MCA調(diào)查員投訴。

具體到船上投訴程序，MCA制定的Merchant Shipping Notice[MSN 1849(M)]要求每一艘英國籍的船舶都要有船員船上投訴處理程序，主要包含以下要點：尋求盡可能低的程序上解決問題；確保船員可以直接向船長和外部當局投訴；包含船員投訴時可以被陪伴或者代表；保證船員不從投訴中遭受損害。在任何情況下船員都可以直接向船長和MCA提起投訴。

具體到岸上投訴程序，MCA制定的Marine Guidance Note[MGN 487(M)]要求船東、經(jīng)營者和船員制定符合公約要求的岸上投訴處理程序，主要包含以下要點：船員或者其他利益相關(guān)方可以就違反公約要求(包括船員權(quán)利)向主管當局官員提出投訴；投訴可以是MCA主管的英國籍船上的船員或者?？吭谟姆怯系拇瑔T提出的；投訴會被MCA調(diào)查，可能帶來進一步的檢查來縮小投訴的范圍；然而，如果有證據(jù)來證明船舶沒有違反公約要求，MCA會縮小投訴的范圍。

二、公約對船員投訴處理程序的要求

MLC 2006自2013年8月20日正式生效，并在2014年第103屆國際勞工大會上通過了公約修訂案，這項公約是全面保障海員工作和生活條件的綜合性公約。當前公約在全球的支持率不斷提高，這項被稱為120萬海員的“權(quán)利法案”將會對保護船員體面勞動，促進國際海運業(yè)的健康發(fā)展提供夯實的基礎(chǔ)。

(一)船上投訴程序和岸上投訴程序

1.船上投訴程序

MLC 2006規(guī)則5.1.5規(guī)定了船上投訴程序，對各成員國處理海員投訴問題做出了一般性、原則性規(guī)定，并對海員投訴權(quán)利加以嚴格保護*各成員國應(yīng)要求懸掛其旗幟的船舶具備公平、有效和迅速處理海員指控違反本公約要求(包括海員權(quán)利)的投訴的船上程序。各成員國應(yīng)禁止和懲處以任何形式對提出投訴的海員進行迫害的行為。本規(guī)則和守則的相關(guān)部分的規(guī)定不得妨礙海員通過其認為適當?shù)娜魏畏墒侄螌で蠹m正的權(quán)利。，如圖3所示。

圖3 船上投訴處理程序

2.岸上投訴程序

規(guī)則5.2.2對海員投訴的岸上處理程序進行了詳細規(guī)定，即首先海員應(yīng)當向海員所在船舶掛靠的港口的授權(quán)官員報告，授權(quán)官員經(jīng)過初步調(diào)查之后，根據(jù)案件是否具有普遍性進行不同的檢查，最后采取不同的報告解決措施，在這過程中，授權(quán)官員應(yīng)盡量促成案件在船上得到解決處理*各成員國應(yīng)確保，在該成員國領(lǐng)土內(nèi)的港口掛靠的船舶上的指控違反本公約要求(包括海員權(quán)利)情況的海員，有權(quán)提出申訴以促進采取迅速而實際的解決方式。海員指控違反本公約要求(包括海員權(quán)利)的投訴可向海員所在船舶掛靠的港口的授權(quán)官員報告。在這種情況下，授權(quán)官員應(yīng)開展初步調(diào)查。凡適宜時，授權(quán)官員應(yīng)努力促成在船舶的層次上解決投訴。否則，授權(quán)官員應(yīng)立即通知船旗國，在規(guī)定的期限內(nèi)征詢建議及關(guān)于糾正的行動計劃。如果通知船旗國后投訴問題未能得到解決，港口國應(yīng)將一份授權(quán)官員報告的副本送交國際勞工局局長。此外，港口國應(yīng)定期將關(guān)于已解決投訴的統(tǒng)計資料和信息提交給局長，使船東和海員組織注意到這些信息，并采取適當措施為提出投訴的海員保密。，如圖4所示。

圖4 岸上投訴處理程序

(二)對公約有關(guān)投訴規(guī)定的分析

MLC 2006對于船員投訴的規(guī)定也是以前國際勞工組織從沒有規(guī)定過的，分別規(guī)定了船上投訴程序和岸上投訴程序。公約在內(nèi)容方面全面吸收了國際勞工組織和其他國際組織在立法方面的優(yōu)秀成果,體現(xiàn)了尊重并保護人權(quán)的人文精神。[1]

1.船上投訴程序的創(chuàng)新

MLC 2006規(guī)定的船上投訴程序和岸上投訴程序解決的是船員投訴渠道問題，建立健全船員投訴渠道能夠充分保障船員的合法權(quán)益。完整的投訴機制需要考慮到船員實際生活及工作情況，形成能夠及時有效解決問題、多渠道、全覆蓋的投訴機制。船上投訴程序的設(shè)立是促使船員投訴能夠盡可能在低層次更好地解決，這也是公約的一大創(chuàng)新。公約始終強調(diào)海員投訴的處理盡可能尋求最低的層次解決，船上投訴機制永遠是首選的爭議處理渠道，無論是在解決的便利性上還是及時性上都能予以保障。

船上投訴處理程序也是建立了很多層次，這些都是為了確保船員投訴能夠被及時較好地解決。從上面關(guān)于船上投訴程序的介紹可以看出，普通海員可以根據(jù)不同的需求和投訴類型向部門負責人、上級高級船員、船長或外部當局投訴。在船上投訴這一塊，船員選擇性還是很多的，各種選擇也是為了給船員提供盡可能多的便利并且讓他們能保護自己，使其投訴事項得到更好的解決，從制度上予以保障。

2.完整的投訴處理循環(huán)機制

當前很多國家對于船員投訴僅規(guī)定了船上投訴處理程序，而沒有岸上投訴處理程序。船上投訴處理程序是船員投訴的第一道程序固然重要，但如果僅有船上投訴這道程序，沒有岸上的投訴渠道相配合，對船員保護也極為不利，而公約規(guī)定的岸上投訴處理程序就是很好的配套機制。

公約對海員權(quán)益的保障進行了最大程度的規(guī)定，在各成員國領(lǐng)土內(nèi)的港口掛靠船舶上的船員均有權(quán)享有公約提出的投訴處理機制。同時，當問題不能夠得到有效處理時，船員可直接向掛靠港口的授權(quán)官員報告，情節(jié)嚴重時，港口國授權(quán)官員要立刻通知船旗國。

3.執(zhí)行保障，追求最終實施效果

我們認為公約最大的優(yōu)點就是它的執(zhí)行機制。公約規(guī)定了船旗國的檢查和發(fā)證制度以及港口國的監(jiān)督檢查制度，通過檢查向船舶發(fā)放《海事勞工證書》和《海事符合聲明》，這是為了保證公約的切實履行而確立的強有力的執(zhí)行體制，[2]是一個為了遵守公約通過認證系統(tǒng)而支撐的執(zhí)行體制。而公約的“不予優(yōu)惠條款”則明確了不給未批準國船舶更優(yōu)惠的待遇，這也是確保公約執(zhí)行的強有力規(guī)定。所以，公約的執(zhí)行力度毋庸置疑。

三、MLC 2006船員投訴相關(guān)規(guī)定與中國船員投訴相關(guān)規(guī)定的比對及分析

(一)中國船員投訴相關(guān)規(guī)定與公約規(guī)定的差距

中國船員投訴相關(guān)立法跟公約之間存在著一定的差距，主要體現(xiàn)在以下幾點。

第一，MLC 2006規(guī)定了“船上投訴程序”和“岸上投訴程序”的循環(huán)投訴處理程序，而《船員條例》《管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)均沒有涉及“岸上投訴程序”。

第二，MLC 2006對船員權(quán)益保障進行了全面細致的規(guī)定，而《船員條例》中有關(guān)船員權(quán)益保障的條款較少，作為最為重要的船員相關(guān)立法之一，《船員條例》不能很好地保障船員特殊群體。其次，《船員條例》法律位階低，更沒有去轉(zhuǎn)化公約對于保障船員權(quán)益的要求，很多方面明顯存在立法空白。為了盡快履約，《管理辦法》則在很大程度上緩解了這一問題?！豆芾磙k法》內(nèi)容涵蓋船員的生活起居、膳食服務(wù)、醫(yī)療健康、娛樂設(shè)施、工作休息時間等，這樣的設(shè)置與公約存在極大的相似性，這當然也與《管理辦法》制定的背景有關(guān)。

第三，MLC 2006規(guī)定了船旗國的檢查和發(fā)證制度、港口國的監(jiān)督檢查制度以及“不予優(yōu)惠條款”等，明確主管當局分工，全面保障船員投訴權(quán)益。而中國海事管理機構(gòu)和勞動保障執(zhí)法部門分工不明確，港口國監(jiān)督檢查制度尚未全面建立，相比公約全面細致的保障體系存在較大的差距。

MLC 2006以314票贊成、0票反對、4票棄權(quán)的絕對票數(shù)獲國際勞工組織通過，[3]這反映了尊重關(guān)注船員的特殊生存和工作條件以及為船員創(chuàng)造體面勞動環(huán)境的趨勢。為更好地保障船員根本利益，中國相關(guān)立法部門應(yīng)當加緊立法，在制度層面設(shè)立健全的船員投訴處理機制。

(二)MLC 2006有關(guān)投訴相關(guān)規(guī)定對國內(nèi)立法的影響

中國的立法部門應(yīng)當加緊立法程序，前提是清楚認識到公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法對中國的影響。

首先，對執(zhí)法部門的確立有影響。中國當前存在船員投訴處理機構(gòu)的職能分工不明確，不能夠?qū)I(yè)高效地處理船員投訴問題。當前中國船員勞動執(zhí)法部門存在職能交叉，這就導(dǎo)致在履約過程中不能夠準確高效地行使職權(quán)，確保各項程序的有序開展，保障船員各方面權(quán)益。因此，通過立法來明確中國船員勞動執(zhí)法部門是當務(wù)之急。

其次，對中國船員相關(guān)立法的完善有影響。MLC 2006中有規(guī)定的中國尚沒有的，需要增加完善現(xiàn)有法律法規(guī)，層級低的法規(guī)需要通過高層級的法律來予以明確。但是，也需要根據(jù)中國航運現(xiàn)狀，不可盲目照搬國外立法體系。在轉(zhuǎn)化公約條款的立法過程中，應(yīng)始終置身于中國當下法律法規(guī)體系，注意協(xié)調(diào)中國勞動法律及侵權(quán)責任法的相關(guān)規(guī)定。

最后，對中國爭議解決機制有影響。中國形成的爭議解決機制是根據(jù)中國傳統(tǒng)習慣并且是建立在中國國情基礎(chǔ)之上的。針對中國沒有建立岸上投訴機制等問題，需要調(diào)研國內(nèi)外爭議解決機制的利弊，建立適應(yīng)中國的岸上投訴機制。

四、對完善中國船員投訴機制的建議

(一)加強船員投訴處理隊伍的建設(shè)

通過前述的調(diào)查分析可知，船員投訴問題種類繁多，所涉及的法律法規(guī)、法律關(guān)系復(fù)雜，并且所需要運用的理論和實務(wù)知識全面。這就需要船員投訴處理隊伍人員的綜合素質(zhì)，理論實踐功底深厚。另外，船員工作的特殊性決定了船員法律權(quán)利需要被特別保護。處理船員投訴的人員需要擁有較強的船舶營運、航海相關(guān)技術(shù)，熟練掌握的海事海商法律法規(guī)、相關(guān)國際海事公約、法律知識，擁有豐富全面的實務(wù)經(jīng)驗。同時，處理人員也最好擁有船上工作經(jīng)驗，熟悉勞動法律、法規(guī)，無論是在岸上還是在船上，都應(yīng)培養(yǎng)一批既懂勞動法律法規(guī)，也懂海商海事法律及國際勞工公約的船員爭議處理人才，海事主管機關(guān)、派遣機構(gòu)和港口主管機構(gòu)的行政行為和服務(wù)保障質(zhì)量均應(yīng)當?shù)玫教嵘?，這樣才能夠更好地保護船員的合法勞動權(quán)利。

(二)規(guī)范船員投訴處理程序

由于船員投訴的問題種類不一，可能涉及不同主管部門，這就要求船員投訴處理程序應(yīng)該具體明確。中國尚未建立岸上投訴處理機制，而船上投訴處理機制也不能夠適應(yīng)公約要求，因此規(guī)范中國船員投訴處理程序、建立積極有效的船員投訴和糾紛解決機制具有十分重要的意義。

無論是船上還是岸上投訴處理程序，船公司、主管部門等都應(yīng)當及時公布投訴處理渠道并指導(dǎo)船員正當運用投訴程序。對于船員普遍比較關(guān)心的問題，諸如船上工作和生活條件、船員的工資福利和社會保障等，船公司、主管部門等均應(yīng)主動介入了解并關(guān)心，及時回應(yīng)船員訴求，努力改善船員生活和工作條件。

1.完善船上投訴程序

由于船上投訴處理機制的重要性，目前包括中國在內(nèi)的很多國家都建立了船上投訴處理機制。

第一，明確船員投訴的流程。中國為履約做準備的《中國船員集體協(xié)議》第55條*《中國船員集體協(xié)議》第57條：船員在船期間發(fā)生勞動爭議，可以通過船舶工會協(xié)調(diào)解決或者向上級工會投訴。對船舶工會協(xié)調(diào)解決或者向上級工會投訴處理機制做出了規(guī)定，體現(xiàn)了政府、雇主和雇員三方機制和集體協(xié)議的作用。因此，各級船舶工會應(yīng)當明確職責，重視集體協(xié)議的簽訂，努力調(diào)解并解決爭議，關(guān)心船員投訴需求。應(yīng)該充分發(fā)揮船員工會的作用，指導(dǎo)船員用人單位印制船員投訴流程，張貼于船舶上，或者組織船員學習投訴的流程，讓每個船員知道有船上及岸上的投訴權(quán)利。

第二，公布投訴聯(lián)系渠道。多種投訴渠道使得投訴有效、便捷，方便船員操作。中國香港對于船上投訴方面的做法也值得借鑒,香港海事處公布了其聯(lián)系方式,以便船員在窮盡投訴程序而解決不了糾紛時可以通過聯(lián)系香港海事處得到最終解決,同時也規(guī)定了對船員信息的保密要求。[4]

第三，規(guī)定對船員投訴保密及不報復(fù)條款。船員對外投訴，接受投訴的部門原則上應(yīng)該為船員的投訴保密，以最大限度地保護投訴船員。也應(yīng)該約束船員的用人單位，用人單位不得打擊報復(fù)，不履行義務(wù)時應(yīng)承擔相應(yīng)法律責任，切實保障投訴船員的合法權(quán)利。

第四，建立船員專門投訴機構(gòu)。為了加強船上投訴處理機制的運作效率，筆者建議在船上設(shè)立船舶投訴處理委員會，作為專門承擔船上海員投訴處理工作的聯(lián)席部門，可以由船長、政委、船舶工會負責人、各部門負責人組成。另外，船舶投訴處理委員會還應(yīng)當加強與岸上的聯(lián)系，如船員的投訴問題在船上不能夠解決，那該委員會應(yīng)該匯報岸上的船東、主管當局海事爭議處理部門等，滿足公約船上處理船員爭議的基本要求，并結(jié)合中國實際開展爭議處理工作。船舶投訴處理委員會的建立，能夠在一定程度上公平公正、便捷高效地處理船員投訴問題。

2.建立岸上配套投訴機制

針對船員投訴處理中相關(guān)部門職責劃分不清的問題，應(yīng)該確定海事管理機構(gòu)作為船員權(quán)益保護的統(tǒng)一管理機關(guān)。因為中國海事管理機構(gòu)并沒有得到法律的授權(quán)，而現(xiàn)實中接觸船員最多的是海事管理機構(gòu)，在海事管理機構(gòu)檢查中發(fā)現(xiàn)船員投訴問題更容易，解決起來更簡便。[5]目前，中國海事主管部門已經(jīng)建立了中國船員發(fā)展與保障中心，該中心將會全面保障船員勞動權(quán)益、促進海員健康發(fā)展。筆者認為中國船員發(fā)展與保障中心可以派請勞動監(jiān)察部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并且讓政府、船東協(xié)會、船員工會等部門也可以加入其中。關(guān)于該保障中心的定位，可以借鑒英國“咨詢、調(diào)解、仲裁服務(wù)中心”(ACAS)的模式，作為專門處理船員勞動糾紛的社會性機構(gòu)，而海事管理機構(gòu)作為其主管機關(guān)。該中心應(yīng)當建立健全的投訴處理解決程序，面向社會提供咨詢、調(diào)解、聯(lián)絡(luò)、仲裁等服務(wù)，切實保障投訴船員的隱私，為船員的權(quán)益保障提供全方位支持。

(三)規(guī)范統(tǒng)一船員相關(guān)立法

中國現(xiàn)有船員相關(guān)立法存在立法層級低、沒有統(tǒng)一規(guī)范等問題，對此學術(shù)界呼吁制定統(tǒng)一的《船員法》。新制定一部高層級、詳細的《船員法》目前時機還不是很成熟，而中國現(xiàn)階段立法層級最高的《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)中有船員一章(第三章)，但是對船員投訴沒有規(guī)定?！逗Ｉ谭ā纷灶C布至今已經(jīng)20多年沒有修改，其中很多規(guī)定已經(jīng)不適合現(xiàn)在航運市場的發(fā)展需求，學界正在研究和呼吁立法部門對《海商法》進行修改，在考慮修改《海商法》時，可以在第三章船員中增加船員投訴的相關(guān)規(guī)定。

如何規(guī)定第三章船員相關(guān)內(nèi)容，補充有關(guān)船員投訴相關(guān)規(guī)定，需要系統(tǒng)整合國內(nèi)各部門執(zhí)法權(quán)限，同時要結(jié)合公約的規(guī)定，對原有的國家勞動法律法規(guī)、部門規(guī)章和司法解釋進行梳理。根據(jù)中國國情，在充分調(diào)研和征求社會各方面意見的基礎(chǔ)上，對中國船員投訴處理問題進行全面系統(tǒng)的整合，為修改《海商法》船員一章做好準備。

對于修改《海商法》船員一章中如何規(guī)定船員投訴制度提出以下建議：首先，按照公約規(guī)定對船上投訴處理程序進行規(guī)定，同時借鑒英國對不同類型的投訴進行細化分別規(guī)定*例如英國《商船法》第44條專門規(guī)定了船員對于船上供應(yīng)品和供水投訴問題的處理。因為篇幅的原因在此不做展開。，使得每一項的投訴都具有可操作性，整合《船員條例》《管理辦法》等規(guī)章制度中有關(guān)船上投訴處理程序的規(guī)定，切實保障船員的投訴能夠盡快地解決。同時，也要強調(diào)政府、雇主和雇員三方機制和集體協(xié)議的作用，建議規(guī)定船上設(shè)立船舶投訴處理委員會，專門承擔船上海員投訴處理工作。其次，規(guī)定岸上投訴處理程序，應(yīng)將海事管理機構(gòu)作為船員權(quán)益保護的歸口統(tǒng)一管理機關(guān)，強調(diào)中國船員發(fā)展與保障中心的作用和意義。同時，中國作為港口國或者船旗國，都應(yīng)當加強監(jiān)督檢查，加強對檢查人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，嚴格按照公約規(guī)定執(zhí)行。最后，規(guī)定船員投訴的概括性、統(tǒng)一性的保護條款，比如船員投訴信息的保密、公布船員投訴處理方式、船上岸上投訴處理程序都不能得到解決的最后處理方式、明確相關(guān)處理部門的職責、規(guī)定不履行法律規(guī)定的后果等。

五、結(jié)語

總之，中國是航運大國、船員大國和貿(mào)易進出口大國，但要真正實現(xiàn)海洋強國的發(fā)展目標，培育一支高素質(zhì)的海上船員隊伍，給予船員更多的關(guān)注和重視應(yīng)當是國家和全社會要思考的問題。以加入MLC 2006為契機，梳理船員權(quán)益保障現(xiàn)狀，完善船員的投訴機制，不斷改善海員工作環(huán)境，提高海員社會地位，對于提升國家海運業(yè)形象、保障國家航運安全都有著重要意義。

[1]International Labour Organization.Thailand ratifies the ILOMaritimeLabourConvention, 2006 (MLC，2006)[EB/OL].(2016-06-07)[2016-08-07].http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labour-convention/news/WCMS_488396/lang--en/index.htm.

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ReasearchofChineseseafarerscomplaintsmechanism

CAO Yan-chun1，TANG Shu-yuan2

(1.Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China；2.Business Department，China Continent Property & Casualty Insurance Company LTD，Shanghai 200122，China)

On seafarer complaint mechanism, there is still a gap between Chinese law andMaritimeLabourConvention, 2006 (MLC, 2006). It is recommended to improve on-board complaint procedures and establish a complaint commission on board to strengthen the contact with the shore. It is also recommended to set onshore seafarer complaint-handling procedures, improve the complaint handling procedure, provide counseling, mediation, liaison, arbitration and other services for the society, so as to protect the privacy of the complaints of the seafarer effectively and provide full support for the protection of the rights and interests of the seafarer.

MaritimeLabourConvention， 2006；seafarers’ complaints；seafarers legislation

2016-11-09

中國法學會2016年度部級法學研究課題“海洋強國戰(zhàn)略背景下的船員勞動權(quán)利法律保障之實證研究”[CLS(2016)D140]

：曹艷春(1964-)，女，內(nèi)蒙古通遼人，上海海事大學法學院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，E-mail：yccao@shmtu.edu.cn；唐樹源(1990-)，男，江蘇泰州人，中國大地財產(chǎn)保險股份有限公司營業(yè)部重點客戶業(yè)務(wù)一部客戶經(jīng)理，E-mail：smutsy@163.com。

曹艷春，唐樹源．中國船員投訴機制研究[J]．中國海商法研究，2017，28(2)：3-11

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0003-09