人民銀行固定資產(chǎn)管理效能評價體系與提升方法研究

□ （中國人民銀行天津分行天津300040）

一、引言

固定資產(chǎn)是人民銀行資產(chǎn)的重要組成部分，其管理的有效性直接影響人民銀行的履職。然而，長期以來，“重采購、輕管理、重預(yù)算、輕資產(chǎn)”等現(xiàn)象的根深蒂固，導(dǎo)致固定資產(chǎn)存在閑置、效能不高的問題。究其原因是，缺乏系統(tǒng)的固定資產(chǎn)效能評價機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，使得人民銀行各分支機(jī)構(gòu)在固定資產(chǎn)管理方面的積極性和主動性不高，工作缺乏內(nèi)在激勵和外在壓力，直接導(dǎo)致了固定資產(chǎn)的管理效能低下。針對上述問題，本文通過闡述固定資產(chǎn)管理效能的內(nèi)涵及評價的必要性，建立固定資產(chǎn)效能的評價體系，對固定資產(chǎn)管理的效能予以考核評價，針對考核評價結(jié)果對存在的問題進(jìn)行深入挖掘分析，進(jìn)而提出基于效能評價體系的固定資產(chǎn)效能提升方法，這些工作對于提高固定資產(chǎn)的管理水平、促進(jìn)人民銀行的履職具有重要意義。

二、固定資產(chǎn)管理效能的內(nèi)涵及評價的必要性

管理效能（Management Effectiveness），也稱為管理有效性，是管理部門在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)過程中所發(fā)揮的作用和所獲得的管理效率、結(jié)果以及效益的綜合體現(xiàn)，用來衡量和評價管理工作和管理系統(tǒng)的有效性。追求效能的不斷提高，是管理工作的中心和一切管理工作的出發(fā)點(diǎn)，是管理的生命所在。

就人民銀行的固定資產(chǎn)而言，其性質(zhì)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，主要目標(biāo)是保障人民銀行履職，和經(jīng)營性資產(chǎn)相比，其資產(chǎn)的產(chǎn)出和效益難以衡量，管理效能一般通過資產(chǎn)狀況是否安全完整、資產(chǎn)運(yùn)行是否高效、資產(chǎn)保障履職是否充分以及資產(chǎn)管理環(huán)境是否優(yōu)良四個方面來綜合衡量，但這些通常只能定性地來評價固定資產(chǎn)的管理效能。隨著固定資產(chǎn)管理向科學(xué)化、精細(xì)化等方向發(fā)展，急需建立一套完善的可定量化評價固定資產(chǎn)管理效能的體系。同時，這也是推進(jìn)會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型、整合資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、滿足外部監(jiān)管的必然要求。

（一）推進(jìn)會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型的要求

當(dāng)前，會計財務(wù)工作正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，要求人民銀行各項會計財務(wù)工作由單純的事務(wù)型、操作型向管理型、研究型轉(zhuǎn)變，對固定資產(chǎn)管理工作來說，同樣需要轉(zhuǎn)型。以往的固定資產(chǎn)管理工作主要強(qiáng)調(diào)程序性、操作性，而對固定資產(chǎn)的運(yùn)行效率、使用效益等關(guān)注度不夠，因此，加快推進(jìn)固定資產(chǎn)效能評價，對資產(chǎn)購建-使用-處置的全生命周期進(jìn)行綜合評判，并據(jù)此探索固定資產(chǎn)精細(xì)化管理模式，是實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理工作轉(zhuǎn)型的有效抓手。

（二）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的要求

2006年，財政部印發(fā)了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第35號）和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部令第36號）（以下簡稱“兩令”），明確規(guī)定國有資產(chǎn)的管理活動，應(yīng)堅持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則。目前，人民銀行預(yù)算績效評價正穩(wěn)步推進(jìn)，各項費(fèi)用支出的績效評價結(jié)果將成為預(yù)算編制與分配的重要依據(jù)。項目支出中，發(fā)行機(jī)具購置費(fèi)、其他固定資產(chǎn)購置費(fèi)以及電子設(shè)備購置費(fèi)三個購置類科目的績效評價主要依賴于資產(chǎn)管理的評價，因此，研究建立固定資產(chǎn)效能評價體系，是推進(jìn)預(yù)算績效管理的關(guān)鍵所在，是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的重要途徑。

（三）外部監(jiān)管的要求

2015年，財政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財資 ［2015］90號），該指導(dǎo)意見指出，各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對國有資產(chǎn)管理的績效進(jìn)行評價，科學(xué)設(shè)立評價指標(biāo)體系，對管理機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置、資產(chǎn)管理事項、資產(chǎn)使用效果、信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用等情況進(jìn)行考核評價，并將考核評價結(jié)果作為國有資產(chǎn)配置的重要依據(jù)。

三、固定資產(chǎn)管理效能的評價體系

（一）固定資產(chǎn)管理效能評價的特點(diǎn)

人民銀行固定資產(chǎn)資金主要來源于預(yù)算資金，是預(yù)算資金沉淀的結(jié)果。固定資產(chǎn)管理效能評價是預(yù)算績效評價的重要組成部分，也是預(yù)算績效評價的延伸。與預(yù)算績效評價側(cè)重于對預(yù)算資金支出本身的效率性、經(jīng)濟(jì)性、效果性（3E性）評價不同，固定資產(chǎn)管理效能評價更側(cè)重于對資產(chǎn)管理、運(yùn)行的過程的評價。

（二）固定資產(chǎn)管理效能評價的基本原則和方法

表1 固定資產(chǎn)效能評價指標(biāo)體系

1.堅持重要性原則，把資產(chǎn)狀況、運(yùn)行效率、履職保障情況作為對固定資產(chǎn)管理效能的主要評價內(nèi)容，管理環(huán)境情況作為輔助評價內(nèi)容。人民銀行固定資產(chǎn)管理的主要目標(biāo)是在保障資產(chǎn)安全完整的前提下、高效地服務(wù)于人民銀行履職，而優(yōu)良的管理環(huán)境是保障實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的手段。

2.堅持可比性原則，以相對指標(biāo)為主要評價指標(biāo)。對固定資產(chǎn)管理效能評價的主要目的是通過對資產(chǎn)使用過程和結(jié)果的對比分析，判斷資產(chǎn)使用單位的固定資產(chǎn)管理效能，因此，評價指標(biāo)必須在各分支機(jī)構(gòu)之間可比。通常，絕對指標(biāo)（絕對值）在剔除不同單位之間的差異因素后具有可比性，但是每個分支機(jī)構(gòu)人員數(shù)量、業(yè)務(wù)覆蓋范圍、資產(chǎn)規(guī)模不盡相同，剔除差異存在操作上的困難，采用相對指標(biāo)（比例）更具有可比性。此外，可比性還包括對同一單位不同時期效能評價結(jié)果的縱向可比性，需要注意的是，效能評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)剔除某一時期專項工作導(dǎo)致的差異因素。

3.堅持可行性的原則，采用定量分析與定性描述相結(jié)合的方法。由于固定資產(chǎn)管理效能評價涉及因素較多且很多因素?zé)o法直接量化，比如固定資產(chǎn)對履職的保障情況，制度建設(shè)、內(nèi)部控制等情況。因此，應(yīng)堅持可行性原則，對固定資產(chǎn)管理效能的評價融入定性分析描述。

（三）固定資產(chǎn)管理效能評價內(nèi)容及指標(biāo)設(shè)計

固定資產(chǎn)管理效能的評價涵蓋資產(chǎn)狀況、效率、履職保障情況、管理環(huán)境情況等四個方面的內(nèi)容，具體評價指標(biāo)的設(shè)計需要根據(jù)固定資產(chǎn)的類別分層設(shè)計。

實(shí)踐中，各類資產(chǎn)具有共性的指標(biāo)設(shè)定為一級指標(biāo)，即上述效能評價包含的四個方面內(nèi)容，二、三級指標(biāo)是對一級指標(biāo)的細(xì)化和具體化，根據(jù)資產(chǎn)類別不同，可選擇使用。對可量化三級指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)包含資產(chǎn)數(shù)量情況、價值情況的計算公式，確保指標(biāo)數(shù)值客觀、可比和可獲取。對無法直接量化的三級指標(biāo)如滿意度、資產(chǎn)管理環(huán)境等通過設(shè)定調(diào)查問卷或查閱相關(guān)資料取得。固定資產(chǎn)效能評價體系如上頁表1所示。

（四）固定資產(chǎn)管理效能評價指標(biāo)權(quán)重的確定

指標(biāo)權(quán)重是對各個指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中相對重要程度的量化，確定指標(biāo)權(quán)重的方法有專家意見法（德爾菲法）、層次分析法（AHP法）、熵值法等。其中，專家意見法簡單實(shí)用、便于推廣，是確定固定資產(chǎn)效能評價指標(biāo)權(quán)重較為有效的方法。

專家意見法，也稱之為德爾菲法 （Delphi Method），是一種主觀賦權(quán)法。本質(zhì)上是采用背對背的通信方式征詢專家小組成員的意見，經(jīng)過幾輪征詢，使專家小組的意見趨于集中，最后整理出綜合意見。在實(shí)施過程中，可選取各分支機(jī)構(gòu)會計財務(wù)部門和財產(chǎn)管理部門固定資產(chǎn)管理人員作為專家，設(shè)立關(guān)于上述各項指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查問卷，通過多輪征求意見，確定最終結(jié)果。具體的工作流程如圖1所示。

圖1 固定資產(chǎn)管理效能評價指標(biāo)權(quán)重確定的工作流程

四、基于固定資產(chǎn)效能評價的管理效能提升

評價固定資產(chǎn)管理效能不是目的，而是提升固定資產(chǎn)管理水平的手段，通過建立固定資產(chǎn)管理效能評價體系，對固定資產(chǎn)管理效能進(jìn)行綜合評價，并根據(jù)評價結(jié)果分析效能低下的原因，采取“對癥下藥”的方式提升固定資產(chǎn)的管理效能。針對影響固定資產(chǎn)管理效能的各項因素，提出以下提升管理效能的建議：

（一）合理配置固定資產(chǎn)

資產(chǎn)配置是固定資產(chǎn)管理的源頭，通過建立明確的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對固定資產(chǎn)配置進(jìn)行規(guī)范，防止盲目采購、超標(biāo)采購、超編采購，從源頭上把控固定資產(chǎn)重復(fù)購置、使用效率低下、閑置浪費(fèi)等問題。

（二）搭建閑置固定資產(chǎn)共享平臺

目前，各級機(jī)構(gòu)都不同程度地存在閑置資產(chǎn)，但因缺乏有效的溝通、共享平臺，無法得到合理的調(diào)劑使用。目前正在建設(shè)的會計綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)固定資產(chǎn)模塊中，可嘗試建立閑置固定資產(chǎn)共享平臺，由各級機(jī)構(gòu)將本單位閑置資產(chǎn)信息和需求資產(chǎn)信息上傳至共享平臺，做到供求信息互通和共享，在供求雙方機(jī)構(gòu)達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，由管轄行審批閑置資產(chǎn)調(diào)劑事宜。一方面可最大程度地利用閑置資產(chǎn)，發(fā)揮資產(chǎn)效用，另一方面也達(dá)到節(jié)約預(yù)算資金的目的。

（三）發(fā)揮財產(chǎn)使用部門作用，完善固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)信息

固定資產(chǎn)基礎(chǔ)信息是固定資產(chǎn)管理的基石，只有完善固定資產(chǎn)基礎(chǔ)信息，才能在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對固定資產(chǎn)的各類分析、評價。目前，固定資產(chǎn)基礎(chǔ)信息主要由財產(chǎn)管理部門維護(hù)，財產(chǎn)使用部門的權(quán)限僅僅是維護(hù)資產(chǎn)使用人，但固定資產(chǎn)的在用/閑置狀態(tài)、資產(chǎn)質(zhì)量狀況、資產(chǎn)用途（業(yè)務(wù)用機(jī)/辦公用機(jī)）、維修情況等信息主要由財產(chǎn)使用部門掌握，財產(chǎn)管理部門無法做到隨時跟進(jìn)，因此，有必要引導(dǎo)財產(chǎn)使用部門參與到固定資產(chǎn)管理工作中，使其在固定資產(chǎn)日常使用管理中發(fā)揮職責(zé)作用。具體實(shí)施中，可在目前正在建設(shè)的會計綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)固定資產(chǎn)模塊中，增加財產(chǎn)使用部門固定資產(chǎn)專管員的用戶權(quán)限，授權(quán)資產(chǎn)使用過程中的信息維護(hù)，提高資產(chǎn)信息更新的頻率和準(zhǔn)確率。

（四）定期評估資產(chǎn)狀況

目前固定資產(chǎn)管理中存在“重采購、輕管理”問題，固定資產(chǎn)配置后很少對其性能、質(zhì)量情況進(jìn)行評估，部分資產(chǎn)因長期閑置或者無人管理導(dǎo)致資產(chǎn)毀損、無法正常使用，又沒有得到及時處置，造成資產(chǎn)實(shí)質(zhì)上的賬實(shí)不符。因此，每年度的固定資產(chǎn)清查不僅要單純核實(shí)資產(chǎn)數(shù)量，也要對資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行評估，對可以維修再用的經(jīng)維修后投入使用，不能維修的及時予以報廢處置。