基于“放管服”改革背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的研究

□ （哈爾濱工業(yè)大學(xué)黑龍江哈爾濱150001）

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深入，中央財(cái)政對(duì)科技創(chuàng)新扶持力度不斷加大，2015年全國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出14 169.9億元，比2014年增加1 154.3億元，增長(zhǎng)8.9%，其中對(duì)高校、科研院所的經(jīng)費(fèi)投入約為3 000億元，為高?？蒲袑?shí)力、科研創(chuàng)新能力奠定了充實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，伴隨著巨額的經(jīng)費(fèi)投入，傳統(tǒng)的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度嚴(yán)重束縛了高?？蒲懈母锏牟椒?，給高校科研造成了“科研圍繞財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)”的怪圈模式，給很多科研工作者造成了不必要的困擾。針對(duì)“一管就死”的科研管理現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，一流科研機(jī)構(gòu)、一流高校、一流科技成果從來不是靠政府部門“管”出來的，必須進(jìn)一步推進(jìn)科研領(lǐng)域的“放管服”改革，提高科研人員的積極性、創(chuàng)造性。

2015年5月“放管服”在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上首次被提出，2016年7月五部委聯(lián)合印發(fā)了 《關(guān)于高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其主要內(nèi)容包括：簡(jiǎn)化中央財(cái)政科研項(xiàng)目的預(yù)算編制，大多數(shù)的預(yù)算科目調(diào)節(jié)權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位，結(jié)余資金可按規(guī)定歸承擔(dān)單位使用；大幅度提高激勵(lì)力度，不限制勞務(wù)費(fèi)比例，將績(jī)效支出占直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的比例上限從原來的5%提高到20%；會(huì)議、差旅等支出的標(biāo)準(zhǔn)可以不簡(jiǎn)單比照政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員，科研機(jī)構(gòu)可依據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用辦法；簡(jiǎn)化儀器設(shè)備采購的管理，擴(kuò)大中央高校等機(jī)構(gòu)基建自主權(quán)?！兑庖姟穲?jiān)持以問題導(dǎo)向，提出了務(wù)實(shí)管用、細(xì)化親民的政策措施，大大激發(fā)了科研機(jī)構(gòu)和人員的工作熱情。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題

改革之前高校的科研經(jīng)費(fèi)管理是“戴帽下達(dá)，以條為主”的管理模式，中央財(cái)政、地方財(cái)政下?lián)艿母鞣N經(jīng)費(fèi)配著各種文件明確其用途和規(guī)定，使用要求非常嚴(yán)格，縱向科研經(jīng)費(fèi)高?？蒲泄芾頇?quán)限非常有限，橫向科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷范圍、內(nèi)容也有很多限制，即便是捐贈(zèng)收入也會(huì)指定相應(yīng)用途，因此高等院?？蒲薪?jīng)費(fèi)自主權(quán)小、統(tǒng)籌范圍小，雖然賬面經(jīng)費(fèi)充盈，但由于科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷困難，造成預(yù)算執(zhí)行緩慢。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理主要存在以下問題。

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理制度設(shè)計(jì)不合理、修訂不及時(shí)

與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行預(yù)算審批、多頭管理，不同的經(jīng)費(fèi)主管部門、不同資金來源執(zhí)行不同的經(jīng)費(fèi)管理辦法，在審批申報(bào)環(huán)節(jié)、經(jīng)費(fèi)支出范圍、經(jīng)費(fèi)結(jié)題標(biāo)準(zhǔn)上都有所不同。相比其他行業(yè)，高?？蒲泄ぷ髡叱顺袚?dān)大量的科學(xué)研究任務(wù)外，還承擔(dān)大量教學(xué)任務(wù)、學(xué)生培養(yǎng)任務(wù)，由于大多數(shù)科研工作者的精力有限，在信息不對(duì)稱的情況下對(duì)政策理解和執(zhí)行產(chǎn)生偏差時(shí)常發(fā)生，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用和報(bào)銷產(chǎn)生很多矛盾和問題。

經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，時(shí)代在進(jìn)步，很多科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定沒有與時(shí)俱進(jìn)，還停留在改革的末端，很多科研管理規(guī)定與實(shí)際使用情況出入較大，給高校科研財(cái)務(wù)管理造成很多問題和矛盾。2015年中央提出科研領(lǐng)域“放管服”，但由于上級(jí)經(jīng)費(fèi)主管部門需要周全完善的討論才能制定相應(yīng)的政策，直接導(dǎo)致很多高校不能及時(shí)出臺(tái)新的經(jīng)費(fèi)管理制度，延緩了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)改革的進(jìn)度。

（二）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不合理、脫離實(shí)際

科研活動(dòng)本身是對(duì)未知領(lǐng)域的探索，不確定性很強(qiáng)且研究周期較長(zhǎng)，建立預(yù)算管理制度的本意是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理、引導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)合理使用，但刻板教條的預(yù)算管理制度并不適用于情況復(fù)雜多變的科研活動(dòng)，反而束縛了科研工作者的腳步。科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制過于精細(xì)化，對(duì)于不了解科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定的科研人員，在沒有專業(yè)人士指導(dǎo)下僅根據(jù)對(duì)費(fèi)用類別的字面含義和項(xiàng)目研究支出的主觀估算填制項(xiàng)目預(yù)算申請(qǐng)，造成實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算嚴(yán)重脫節(jié)。財(cái)務(wù)核算不能體現(xiàn)預(yù)算管理的要求，就失去了預(yù)算編制的意義，過分強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的剛性原則，將給科研人員使用經(jīng)費(fèi)帶來極大不便，限制了科學(xué)研究工作的開展。

（三）科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷困難

目前，為加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理，強(qiáng)化預(yù)算在經(jīng)費(fèi)管理中的作用，各高校相應(yīng)制定了一系列的財(cái)務(wù)管理制度，但繁雜的報(bào)銷手續(xù)也造成科研人員與財(cái)務(wù)部門的矛盾重重，導(dǎo)致很多一線科研人員財(cái)務(wù)報(bào)銷難，挫傷了科研人員的工作積極性。

（四）項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制不科學(xué)

目前，很多高校的科研項(xiàng)目依然存在重申報(bào)、輕執(zhí)行的情況，科研項(xiàng)目績(jī)效考核很重要的一部分是對(duì)項(xiàng)目組成員的績(jī)效考核，然而高校的人員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核體系較為復(fù)雜，大多數(shù)使用科研結(jié)題成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)體系僅僅依靠財(cái)務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)科研項(xiàng)目的績(jī)效是不合理、不科學(xué)的，也很難讓所有人滿意，應(yīng)該對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)形成常態(tài)化、制度化的績(jī)效評(píng)價(jià)考核機(jī)制，通過放開結(jié)余資金使用權(quán)、分配權(quán)來調(diào)動(dòng)科研工作者的積極性、主觀能動(dòng)性，既重視立項(xiàng)前的預(yù)算填報(bào)，也注重立項(xiàng)后的績(jī)效考核，完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系已成為國(guó)家科技領(lǐng)域改革的重要因素之一。

（五）審計(jì)監(jiān)督重疊和日常審批環(huán)節(jié)多

科研經(jīng)費(fèi)的使用和管理應(yīng)該依法接受審計(jì)監(jiān)督，但由于有權(quán)檢查的部門較多，每個(gè)審計(jì)檢查的要求又不同，檢查組之間缺乏必要的溝通和聯(lián)系，造成很多審計(jì)時(shí)間和內(nèi)容重復(fù)，效率不高。

高校科研經(jīng)費(fèi)管理同時(shí)受所在院系、項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人、科研院、財(cái)務(wù)處、國(guó)有資產(chǎn)處等部門的管理和監(jiān)督，在報(bào)銷審批時(shí)已由“一人”審批逐漸演變?yōu)椤岸嗳恕睂徟?，簽批程序繁瑣、效率低下，中間管理規(guī)定的銜接不一致，集齊幾個(gè)部門對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)的簽字審批非常困難，耗費(fèi)了科研人員大量的時(shí)間和精力。

二、進(jìn)一步提高高校科研經(jīng)費(fèi)管理的應(yīng)對(duì)措施

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)、破除束縛

在《意見》的基礎(chǔ)上針對(duì)高校自身實(shí)際情況，下放科研人員經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，優(yōu)化管理流程，改進(jìn)管理方式，完善管理政策，這次改革必須先以“放”為起點(diǎn)，讓科研人員減掉包袱，輕松上陣，騰出更多時(shí)間去鉆研探索。

一是應(yīng)該考慮在物價(jià)上浮、經(jīng)濟(jì)節(jié)約等原則的基礎(chǔ)上制定會(huì)議費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，以經(jīng)費(fèi)預(yù)算額度為上線放開對(duì)會(huì)議次數(shù)、天數(shù)的限制，由會(huì)議舉辦者根據(jù)會(huì)議實(shí)際情況自行確定；根據(jù)科研活動(dòng)實(shí)際情況制定國(guó)際差旅、國(guó)內(nèi)差旅等經(jīng)費(fèi)報(bào)銷管理辦法，合情合理地確定教授等科研人員開展學(xué)術(shù)交流、野外考察所乘坐交通工具等級(jí)和住宿標(biāo)準(zhǔn)，合理提高外籍專家的講課費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定出國(guó)參會(huì)、交流學(xué)習(xí)。大幅度提高績(jī)效支出比例，充分體現(xiàn)對(duì)人的價(jià)值的肯定和重視，激發(fā)科研機(jī)構(gòu)和科研人員的活力。

二是建議下放除了設(shè)備費(fèi)以外的直接經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整權(quán)限，課題負(fù)責(zé)人可根據(jù)科研項(xiàng)目實(shí)際情況合理調(diào)整預(yù)算，報(bào)科研主管部門審核、學(xué)校財(cái)務(wù)處備案即可，特殊事項(xiàng)的調(diào)整需要進(jìn)行校內(nèi)披露。

三是應(yīng)該充分信任科研人員，簡(jiǎn)化附加的書面說明材料、書面證明材料，如取消提供改簽退票說明、住宿明細(xì)清單、公務(wù)機(jī)票比價(jià)、長(zhǎng)期出差對(duì)方單位證明等。

（二）明確責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管

“管”是“放”的保障。在簡(jiǎn)政放權(quán)、釋放活力的同時(shí)，“管”到點(diǎn)上找準(zhǔn)方向，找對(duì)方法才是“放管服”的關(guān)鍵。明確委托方、項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的權(quán)利和義務(wù)是“管”的根本方向?！肮堋钡姆椒☉?yīng)當(dāng)從事前指導(dǎo)變?yōu)槭轮?、事后的監(jiān)管，利用抽查、公示、披露等方式加強(qiáng)監(jiān)管，盡可能杜絕相關(guān)責(zé)任人對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行違規(guī)違紀(jì)操作，如有違法違紀(jì)現(xiàn)象應(yīng)嚴(yán)懲不貸。

一是明確科研人員、院系和學(xué)校的責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化承擔(dān)單位的監(jiān)督管理責(zé)任，項(xiàng)目承擔(dān)單位必須認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)定，如項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑權(quán)、間接費(fèi)用統(tǒng)籌使用權(quán)、勞務(wù)費(fèi)分配管理權(quán)、結(jié)余資金使用權(quán)等管理權(quán)限，項(xiàng)目組科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性負(fù)有直接責(zé)任，學(xué)校財(cái)務(wù)部門僅對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的會(huì)計(jì)核算負(fù)監(jiān)管責(zé)任，院系和高?？蒲泄芾聿块T承擔(dān)經(jīng)費(fèi)的審批和監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)宣傳警示教育，徹底轉(zhuǎn)變“科研項(xiàng)目是個(gè)人爭(zhēng)取的，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為個(gè)人所有”的錯(cuò)誤觀念，從思想上改變因公肥私的個(gè)人利己行為。

二是優(yōu)化校內(nèi)財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，完善科研績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)。建立科研財(cái)務(wù)信息內(nèi)部公開、披露制度，公開項(xiàng)目預(yù)算、資金使用、預(yù)算調(diào)劑等情況；主動(dòng)披露科研活動(dòng)可能遇到的特殊情況和相關(guān)的特殊費(fèi)用，使經(jīng)費(fèi)管理做到公開、透明、可監(jiān)管。逐步建立項(xiàng)目承擔(dān)單位的效能績(jī)效評(píng)價(jià)、執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)、科研人員工作量績(jī)效評(píng)價(jià)等績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從體系上正確引導(dǎo)科研人員依法、依規(guī)進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)及科學(xué)研究，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)良性循環(huán)使用。

三是建立誠信綜合體系，加大違規(guī)懲處力度。高校內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察、財(cái)務(wù)、國(guó)資、科研院等部門應(yīng)該聯(lián)合建立科研項(xiàng)目主體誠信檔案、報(bào)銷黑名單制度，對(duì)失信、違規(guī)違法人員予以嚴(yán)肅懲處，輕者在全校范圍內(nèi)通報(bào)失信、違規(guī)行為，以示警告，重者收回全部科研經(jīng)費(fèi)并終生停止科研項(xiàng)目撥款。加大對(duì)失信違規(guī)者的懲處力度，就是對(duì)誠信守法者的保護(hù)和激勵(lì)。

（三）強(qiáng)化服務(wù)，提高效率

“服”是“放”的最終目標(biāo)，它體現(xiàn)了高校管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能作風(fēng)、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、以服務(wù)至上為工作職責(zé)，以高?？蒲腥藛T的合理需求為出發(fā)點(diǎn)，簡(jiǎn)除繁苛、實(shí)事求是，讓科研人員松綁減負(fù)，營(yíng)造尊重人才、尊重知識(shí)的良好科研學(xué)術(shù)環(huán)境。

一是建立并推行兼具項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理職能的科研財(cái)務(wù)助理制度，實(shí)行專人專職，財(cái)務(wù)助理應(yīng)該熟練掌握項(xiàng)目政策相關(guān)管理規(guī)定、財(cái)務(wù)規(guī)章制度，在前期預(yù)算編制，中期預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷，后期結(jié)題驗(yàn)收、審計(jì)檢查等工作上給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供專業(yè)化服務(wù)，破解科研人員不懂財(cái)務(wù)不懂報(bào)銷的難解之題，將科研人員從細(xì)碎、復(fù)雜的財(cái)務(wù)報(bào)銷工作中解放出來，集中精力從事科研工作?？蒲泄芾聿块T和財(cái)務(wù)部門要加強(qiáng)科研財(cái)務(wù)助理的崗前培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提高科研財(cái)務(wù)助理的業(yè)務(wù)能力和管理服務(wù)水平，健全完善科研財(cái)務(wù)助理考核機(jī)制，使其發(fā)揮好服務(wù)管理和項(xiàng)目研究的紐帶作用。

二是充分運(yùn)用信息化手段，建立高校內(nèi)部科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信息共享聯(lián)動(dòng)大平臺(tái)，將財(cái)務(wù)報(bào)銷系統(tǒng)納入學(xué)校整體信息化平臺(tái)建設(shè)中，將行政服務(wù)大廳、財(cái)務(wù)報(bào)銷大廳、網(wǎng)上預(yù)約系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)咨詢、服務(wù)熱線等結(jié)合起來，讓報(bào)銷人不因空間限制而耽誤時(shí)間、延誤工作，真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+財(cái)務(wù)，優(yōu)質(zhì)快捷地為科研人員做好財(cái)務(wù)管理服務(wù)。

三是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化辦公，針對(duì)所有報(bào)銷事項(xiàng)要有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南，相關(guān)財(cái)務(wù)服務(wù)軟件程序要簡(jiǎn)單、電子化管理要精細(xì)，完善的流程化辦公可以推動(dòng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷順暢、高效，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)人員為科研人員提供政策解讀的能力，做到有問必答、有惑必解，確保各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)支出管理的規(guī)范、有效。

科研經(jīng)費(fèi)管理問題只是當(dāng)前高校科研改革過程中的問題之一，但卻是科研人員感受最為強(qiáng)烈和反應(yīng)度最高的問題。此次改革給予了高校科研人員在經(jīng)費(fèi)使用上更大的自主權(quán)，彌補(bǔ)了高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的制度短板。從國(guó)家層面到學(xué)校層面，都應(yīng)積極推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)，使科研人員充分享受到“放管服”的改革紅利，真正做到口惠實(shí)至，增強(qiáng)科研工作者的改革獲得感和成就感，從而為國(guó)家科技發(fā)展事業(yè)和建設(shè)世界一流大學(xué)做出更大貢獻(xiàn)。