基層審計機關如何實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋

王超鵬+車紹偉

[摘 要] 國家對審計部門提出了實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的要求，縣區(qū)基層審計機關作為我國審計系統(tǒng)重要的組成部分，在實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的過程中，發(fā)揮著重要作用。文章從基層審計審計機關審計監(jiān)督全覆蓋的意義、面臨的困難及解決的途徑等方面進行初步探討。

[關鍵詞] 基層審計機關；審計監(jiān)督；全覆蓋

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 21. 010

[中圖分類號] F239.227 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）21- 0024- 03

0 引 言

審計監(jiān)督全覆蓋這一理念的首次正式提出是在2013年10月，國務院第26次常務會議上，李克強總理要求審計部門對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。2014年10月，黨的十八屆四中全會將審計監(jiān)督提升到我國八大監(jiān)督體系之一，明確要求“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋”。

縣區(qū)基層審計機關是我國審計體系的重要組成部分，在實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的進程中，根據(jù)縣區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，界定審計監(jiān)督全覆蓋的范圍，加快審計監(jiān)督全覆蓋的實踐是縣區(qū)基層審計機關當前和今后一個時期的重要課題。

1 基層審計機關審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵和意義

李克強總理提出的對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源實現(xiàn)審計全覆蓋的要求，首先是從審計內(nèi)容的維度，界定了審計監(jiān)督全覆蓋的范圍。廣義上的審計監(jiān)督全覆蓋，是審計內(nèi)容、審計對象、審計組織的全面覆蓋。

1.1 基層審計機關審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵

（1）審計內(nèi)容全覆蓋?？h區(qū)基層審計機構審計監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)容擴展為公共資金、公有資產(chǎn)（包括國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)）和公有資源（包括國有資源和集體資源）。

（2）審計對象全覆蓋?？h區(qū)基層審計機構的審計對象從橫向上應當包括對黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)和領導干部經(jīng)濟責任的全覆蓋，從縱向上應當包括對縣區(qū)本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），延伸至公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源使用者的全覆蓋。

（3）審計組織全覆蓋。一是縣區(qū)級以上地方人民政府設立審計機關，縣區(qū)以下主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立內(nèi)部審計機構，這是當前縣區(qū)基層審計機構的普遍組織形式。二是縣區(qū)級以上地方人民政府設立審計機關，縣區(qū)以下則是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立派出審計機構，這種模式目前僅在個別地方探索開展。

1.2 基層審計機關審計監(jiān)督全覆蓋的意義

（1）審計內(nèi)容全覆蓋是掃除審計監(jiān)督盲區(qū)的必然要求。實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋是提高審計監(jiān)督層次和水平的重要途徑。對縣區(qū)基層審計機關而言，不僅是公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源應當依法納入審計范圍，還有涉農(nóng)公共資金、集體資產(chǎn)和集體資源作為農(nóng)村人民共有的財富，必須加強審計監(jiān)督，不留盲區(qū)和死角。因此，對公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源的審計全覆蓋，是縣區(qū)基層審計機關掃除審計監(jiān)督盲區(qū)和薄弱點的必然要求。

（2）審計對象全覆蓋是發(fā)揮審計監(jiān)督職能的必然要求。公共財政資金投向“三農(nóng)”的規(guī)模逐步加大，農(nóng)村集體經(jīng)濟正在不斷擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）作為資金資產(chǎn)分配使用的末端，其對公共資金、集體資產(chǎn)和集體資源的管理使用權力越來越大，如果不加以強有力的外部監(jiān)管，權力就有被濫用的可能。尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）領導干部在擔當重大責任的同時，也面臨著巨大的誘惑，部分干部財經(jīng)法規(guī)意識淡薄，政策觀念不強，重發(fā)展輕風險、重指標輕管理、重政績輕合規(guī)等問題仍然存在。因此，對區(qū)縣本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），延伸至公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源使用者的全覆蓋，是縣區(qū)基層審計機關有效促進“讓權力在陽光下運行”、推動實現(xiàn)地區(qū)良好治理、充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能的必然要求。

（3）審計組織全覆蓋是提高審計獨立性的必然要求。獨立性被視為審計的靈魂，而當前縣區(qū)以下審計組織普遍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計機構，其人員主要由其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作人員兼任，不僅無法滿足審計獨立性的要求，也不能適應新形勢下審計專業(yè)化的需要?？h區(qū)審計機關作為根據(jù)憲法和審計法規(guī)定設立的基層審計組織，在涉農(nóng)資金面廣量大、集體經(jīng)濟快速發(fā)展、群眾對審計有強烈期盼的情況下，唯有通過設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計派出機構，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計“正規(guī)軍”，才能切實貫徹落實李克強總理提出的“要實現(xiàn)審計全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監(jiān)督”的重要指示精神。

2 當前實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋存在的難點

2.1 審計監(jiān)督全覆蓋的相關法律法規(guī)有待健全

審計法第十條規(guī)定“審計機關根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內(nèi)設立派出機構。派出機構根據(jù)審計機關的授權，依法進行審計工作”，這充分保障了縣區(qū)基層審計機關向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出審計機構的合法性。然而，目前審計法、審計法實施條例等法律法規(guī)中尚沒有關于“審計監(jiān)督全覆蓋”的條款，審計監(jiān)督的法定范圍仍然是審計法第二條所列的“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，以及其他依照本法規(guī)定應當接受審計的財政收支、財務收支”，而縣區(qū)審計機關及鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構如果實施對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計，就超出了上述范圍。如要基層審計機關順利推進審計監(jiān)督全覆蓋，則首先必須解決“有法可依”的問題。

2.2 審計監(jiān)督全覆蓋受到審計力量和資源的限制

審計監(jiān)督全覆蓋必然帶來審計任務和工作量的加大，而基層審計機關普遍面臨任務重、時間緊、人手少的矛盾，很多一線審計人員存在超負荷工作的現(xiàn)象，在這種情況下，即使勉強推行審計監(jiān)督全覆蓋，也難免流于形式。同時，審計監(jiān)督全覆蓋對審計人員的能力和素質(zhì)提出了更高要求，在審計理論、審計管理、審計組織、審計方法、審計技術、審計范圍、審計深度等各方面，都必須適應新形勢、探索新路徑。因此，不僅是基層審計機關工作人員需要進一步提升審計能力水平，還有大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計、內(nèi)部審計人員需要提高規(guī)范化、專業(yè)化水平，以共同組建一支政治堅定、業(yè)務精湛、作風過硬、紀律嚴明的隊伍。endprint

2.3 審計監(jiān)督全覆蓋的外部環(huán)境需要進一步改善

實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，僅靠審計機關的一己之力是不夠的，還需要地方黨委、政府和相關部門的高度重視和大力支持。審計監(jiān)督全覆蓋必然在更廣范圍、更深層次形成對領導干部權力的監(jiān)督和制約，所涉及的最敏感的問題就是要對領導干部的工作績效做出評價，這是審計監(jiān)督全覆蓋容易遭到外部阻力的根本原因。

2.4 審計監(jiān)督全覆蓋帶來的審計風險不可忽視

一定要充分認識全覆蓋的深刻內(nèi)涵，把握審計工作規(guī)律，找準審計的著力點。審計監(jiān)督全覆蓋實際是一個非常廣泛的范疇，涉及資金、資產(chǎn)、資源等諸多領域，如果不能明確哪些是審計應該關注的，哪些是需要重點關注的，以及哪些是不應關注的，不僅將帶來較大的審計風險，還將使審計監(jiān)督全覆蓋或進入無所不包、無所不能的“權力陷阱”，或困入失位和缺位的“權力不能”，直接影響到國家審計的質(zhì)量和聲譽。

3 基層審計機關推進審計監(jiān)督全覆蓋的路徑和方法

3.1 完善相關法律法規(guī)，為全覆蓋提供法律保障

有法可依是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的首要條件。首先，在國家層面可以用修訂《審計法實施條例》或發(fā)布審計監(jiān)督全覆蓋相關規(guī)章的形式，明確審計監(jiān)督全覆蓋的權限、程序以及法律責任等內(nèi)容，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋有法可依。其次，在地方層面可以通過發(fā)布地方性法規(guī)或行政規(guī)章的形式，為審計監(jiān)督全覆蓋提供制度保障，營造良好的外部環(huán)境。由于目前國家法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計還沒有具體規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的性質(zhì)普遍屬于內(nèi)審機構，但是有條件的地區(qū)可以通過政府出臺文件的方式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計納入國家審計體系?？h區(qū)基層審計機關可根據(jù)上級法律法規(guī)，推動當?shù)卣m時出臺適合本地區(qū)特點的相關審計規(guī)定，從而將黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)及領導干部經(jīng)濟責任全部納入審計監(jiān)督范圍，包括對區(qū)縣本級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源以及使用者的全覆蓋。

3.2 推進基層審計機構改革，為全覆蓋提供組織保證

基層審計機關要推進審計監(jiān)督全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構的建設尤為重要。以黨的十八屆四中全會《決定》提出的“探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理”為指引，推行設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計派出機構，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的獨立性和規(guī)范化。即使不設立派出機構，審計部門也要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的業(yè)務指導和監(jiān)督，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的質(zhì)量和水平。同時，要進一步建立健全內(nèi)部審計機構，推動重點部門、單位設立內(nèi)審機構，完善內(nèi)管干部審計制度，將負有經(jīng)濟責任的下屬行政、事業(yè)單位正職領導干部和國有及國有控股企業(yè)主要領導人員或主持工作的副職人員納入內(nèi)審監(jiān)督范圍，進一步鞏固國家審計、社會審計、內(nèi)部審計“三位一體”的審計監(jiān)督格局。

3.3 合理確定范圍和重點，制定全覆蓋的實施計劃

不同時期審計全覆蓋的重點和內(nèi)容會有所不同，評估不同時期的任務，進而明確審計監(jiān)督的職責要求，避免審計監(jiān)督重點錯位、缺位。隨著公共機構組織結構日漸復雜，功能定位不斷調(diào)整，政府部門、分支機構、第三部門、非政府組織等單位將承擔更多的公共職能，公共資金、資產(chǎn)、資源的管理使用情況也趨于多樣化。審計機關應定期分析本地區(qū)審計對象的變化情況，跟蹤國家財產(chǎn)涉及的關聯(lián)主體，及時將其納入審計全覆蓋的監(jiān)督范圍。審計機關應科學安排審計項目計劃，合理分配審計資源，既要避免審計對象盲區(qū)，又要避免審計內(nèi)容重復。在制定計劃時要充分考慮到當?shù)亟?jīng)濟社會形勢和黨委、政府的工作中心，不僅要讓審計人員廣泛參與其中，還要問政于民、問需于民，更加突出審計監(jiān)督全覆蓋的重點。

3.4 科學整合與分配資源，優(yōu)化全覆蓋的組織管理

要在有限的資源內(nèi)合理調(diào)配力量，進一步強化“大審計”格局理念，突出審計重點和重大項目，保證審計全覆蓋的成效。合理利用外部審計資源，將國家審計與內(nèi)部審計、社會審計相結合，形成國家審計牽頭、分工負責、分級管理模式。

3.5 推進大數(shù)據(jù)背景下的審計模式，創(chuàng)新全覆蓋的技術方法

隨著被審計單位信息化水平的提高，為開展聯(lián)網(wǎng)審計創(chuàng)造了基礎條件。審計機關可以構建被審計單位數(shù)據(jù)庫，將全部審計對象納入監(jiān)管范圍，針對不同層級的審計對象，構建不同的實時監(jiān)控系統(tǒng)，當指標出現(xiàn)異常時，及時派出審計人員進行現(xiàn)場審計，實現(xiàn)監(jiān)督常態(tài)化和動態(tài)化。

3.6 加大整改和查處力度，深化全覆蓋的審計成效

審計人員應緊盯公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)管理和使用的重點環(huán)節(jié)，深入分析問題，堅決揭示違法違規(guī)現(xiàn)象；應注重從制度層面發(fā)現(xiàn)和解決問題，從宏觀角度提出審計意見和建議。在審計整改上要建立健全問責機制、長效機制，推動建立“一把手”負責和上級督辦相結合的審計整改工作機制，提升審計整改的權威性和執(zhí)行力，將審計成果真正有效地運用到干部考核、監(jiān)督、教育、調(diào)整、評議等各個領域。進一步完善多部門協(xié)作會商、聯(lián)合督查、協(xié)同查辦機制，優(yōu)化審計整改環(huán)境，實現(xiàn)有質(zhì)量、有深度、有成效的審計監(jiān)督全覆蓋。endprint