政府向社會組織購買公共服務(wù)研究

摘 要：政府購買公共服務(wù)成為推動政府整合經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣辖?jīng)濟(jì)和政治的有力工具。在政府購買公共服務(wù)過程中堅持政府職能轉(zhuǎn)型的政治目標(biāo)，主要體現(xiàn)在政府購買公共服務(wù)“購買什么”“誰來參與”“如何購買”三個方面。文章以政府職能轉(zhuǎn)型作為政府購買公共服務(wù)的起點，分別從范圍、參與主體和制度要素三個方面對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行研究，強調(diào)政府購買公共服務(wù)要堅持在政府職能轉(zhuǎn)型理念的指導(dǎo)下進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)型 社會組織 購買公共服務(wù)

一、政府向社會組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

英國美國等西方國家從上世紀(jì)開始轉(zhuǎn)變政府職能，通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給模式，由此政府購買公共服務(wù)便逐漸鋪開，同時也在基本公共服務(wù)領(lǐng)域收到了實效。我國從20世紀(jì)90年代中期出現(xiàn)的向社會組織購買服務(wù)的現(xiàn)象即是這場變革的重要組成部分。2013年7月，李克強總理主持并召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議要求推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，由此政府購買公共服務(wù)在我國逐漸全面鋪開。

政府購買公共服務(wù)有眾多意義，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率和降低成本，促進(jìn)財政體制改革，利于社會組織的發(fā)展壯大等，其中的根源性因素在于新公共管理理念指導(dǎo)下的政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革并重的今天，政府購買公共服務(wù)在社會事務(wù)治理中肩負(fù)轉(zhuǎn)變政府職能的重?fù)?dān)。目前我國政府向社會組織或社會力量購買公共服務(wù)在制度和規(guī)范方面取得了一些成就，但是還存在一些問題，如果這些問題得不到有效解決，政府購買公共服務(wù)的行為有可能變成推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)、滋生腐敗的重要溫床。所以說政府購買公共服務(wù)不能一買了之，如何充分實現(xiàn)購買效能，是政府必須面對的課題。因此，深入探究政府向社會組織購買公共服務(wù)存在的問題，進(jìn)而提出對策建議，對政府更高效、更精準(zhǔn)的向公眾提供公共服務(wù)有良好的現(xiàn)實意義。

二、政府向社會組織購買公共服務(wù)存在的問題

（一）政府購買公共服務(wù)的權(quán)責(zé)不明確

現(xiàn)如今，雖然社會組織發(fā)展迅速，但政府仍處于主導(dǎo)地位，社會組織具有很少的自主權(quán)，活動空間非常小。因此，政府向社會組織購買公共服務(wù)就會導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確。主要表現(xiàn)在：一方面，政府雖然不是公共服務(wù)的直接提供者，但是政府從公共服務(wù)供給方針政策的制定、給杜會組織資金支持、整合公共資源、提供監(jiān)督績效等各方面都有政府的“影子”。政府掌握著較大的權(quán)力，對社會組織實行嚴(yán)格的控制，造成社會組織在很大程度上服從并依賴于政府，其獨立性受到很大地壓制。

另一方面，政府角色錯位，職能邊界不清晰。在社會分工不明確的情況下，政府向社會組織購買公共服務(wù)很容易出現(xiàn)范圍不明、程序不當(dāng)、責(zé)任不清、購買效果不好的問題。

（二）社會組織承接公共服務(wù)的水平較低

社會組織自身必須具備一定的能力和條件，才能高效率的向公眾供給公共服務(wù)。然而，從現(xiàn)實情況看，社會組織由于起步晚，當(dāng)前依然處于探索階段。它存在著數(shù)量少，資金、規(guī)模也小，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)人才缺乏等問題，造成承接公共服務(wù)的水平較低，政府能夠選擇的杜會組織比較少。

（三）政府和社會組織的合作機制不健全

現(xiàn)今，我國政府與社會組織合作機制還存在較大的問題，一是關(guān)于政府采購社會組織公共產(chǎn)品的法律法規(guī)，在內(nèi)容、框架、特點等方面還有很多問題。二是我國政府購買公共服務(wù)合作程序不規(guī)范，政府與社會組織合作缺乏具體的規(guī)范，兩者合作的隨機性比較大。由于政府向社會組織購買公共服務(wù)沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)作為依據(jù)，政府在與社會組織合作供給公共服務(wù)的過程中無章可循，購買過程混亂。購買公共服務(wù)的項目、購買標(biāo)準(zhǔn)、價格等都不清晰，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。三是政府向社會組織購買公共服務(wù)的具體的監(jiān)督和管理的效果差強人意，還需雙方共同努力，爭取讓政府購買行為的每個環(huán)節(jié)都能得到有效監(jiān)督和評判。

三、政府向社會組織購買公共服務(wù)的對策建議

通過前文對政府向社會組織購買公共服務(wù)存在問題的探究，從政府層面看，政府存在著權(quán)責(zé)不明確的問題在購買公共服務(wù)的實踐活動中比較凸顯；從社會組織方面看，社會團(tuán)體組織提供公共服務(wù)的水平較低；從購買者和提供者的關(guān)系看，政府和社會組織存在著合作機制不健全的問題。因此，我們需要采取有效措施，重新定位政府的角色，明確政府的職責(zé)；提升社會組織承接公共服務(wù)的水平；建立健全政府與社會組織的合作體系。

（一）明確政府的角色和責(zé)任，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能

1.明確政府權(quán)責(zé)，建立與社會組織的合作關(guān)系

在政府購買公共服務(wù)的實踐中，首先應(yīng)明確政府的角色和責(zé)任。隨著國家和社會關(guān)系的變化，政府不再對社會事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬。政府應(yīng)作為社會管理的領(lǐng)導(dǎo)者，不干預(yù)具體的購買行為。在公共服務(wù)購買前應(yīng)明確公共服務(wù)購買應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)；其次，在過程中要對社會組織負(fù)責(zé)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，把控整個購買公共服務(wù)行為大的方向；最后，按照一定的評判標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織評估。同時要保證購買公共服務(wù)項目的公平、合法性。還要把管理權(quán)力分給社會組織，使社會組織負(fù)責(zé)具體的購買行為，從而使政府在宏觀上把控公共服務(wù)的購買。只有政府對自己的角色和責(zé)任有明確的認(rèn)識和清晰的定位，才能與社會組織更好的合作，向公眾提供更多優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

原來主要由政府承擔(dān)公共服務(wù)的供給任務(wù)，現(xiàn)如今隨著社會的進(jìn)步，有更多的社會主體也加入公共服務(wù)供應(yīng)的隊伍。轉(zhuǎn)變政府職能主要從兩個方面實施轉(zhuǎn)變，一方面，政府從干預(yù)公共服務(wù)供給的具體實踐中轉(zhuǎn)向宏觀把控，這一轉(zhuǎn)變是政府職能在量上的縮減，有利于政府解決社會治理中存在的主要矛盾；另一方面，政府可以委托其他社會主體來提供公共服務(wù)，多元主體共同提供公共服務(wù)效果可能會更好。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，在供給公共服務(wù)的具體活動中準(zhǔn)確定位。

（二）大力提升社會組織承接公共服務(wù)的能力

社會組織提供公共服務(wù)的程度和品質(zhì)是影響政府購買公共服務(wù)的重要因素之一。社會組織要增強供給公共服務(wù)的實力，不僅需要里良好的外部環(huán)境，即政府的支持和鼓勵，更需要社會組織不斷挖掘自身的不足，有針對性的彌補缺失。社會組織只有積極發(fā)展其核也能力，増強自身的競爭優(yōu)勢，保持其獨立性，才能真正做到和政府平等合作，實現(xiàn)為公眾提供有效公共服務(wù)的目標(biāo)。

1.重視專業(yè)人才培養(yǎng)，保證公共服務(wù)供給的規(guī)范化

為確保社會組織更有效的為社會提供公共服務(wù)，必須從整體上提高組織成員的素質(zhì)與專業(yè)化水平。一是通過與政府的合作項目，吸引高素質(zhì)人才；二是加強對社會組織從業(yè)人員的培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的文化素養(yǎng)與專業(yè)水平，壯大社會組織內(nèi)部人才隊伍，提高政府對社會組織的信任度。三是要積極宣傳，讓更多的人知道并認(rèn)可社會組織，吸引更多有志投入志愿隊伍年輕人加入社會組織，給社會組織注入新的活力與創(chuàng)造力。

2.加強資源整合，多渠道籌措政府購買服務(wù)資金

由于社會組織具有非盈利性的特征，所以它難以通過市場交換獲取資金。因此拓寬社會組織的資金來源，爭取更多的經(jīng)濟(jì)支持對社會組織來說非常重要。社會組織首先應(yīng)該積極爭取政府方面的財政投入，為了保證其正常運轉(zhuǎn)，政府也應(yīng)采取各種方式加大對民間社團(tuán)的財政投入。其次，通過爭取社會捐贈的方式獲得資金支持?？赏ㄟ^企業(yè)或者個人對社會組織進(jìn)行捐助，來彌補資金短缺的問題。最后，提高社會組織自創(chuàng)收入的能力。社會組織可以提供除公共服務(wù)之外的一些服務(wù)，創(chuàng)造額外的財政收入，彌補資金缺口。

（三）建立健全政府與社會組織合作機制

現(xiàn)階段，建立政府與社會組織之間的合作互動是一個必然趨勢，但這不是一蹴而就的，它是一個漸進(jìn)的過程。不僅需要發(fā)揮政府和社會組織自身的積極性和創(chuàng)造性，而且還要創(chuàng)造穩(wěn)定的外部環(huán)境，朝著創(chuàng)造適合政府與社會組織合作的法制環(huán)境、完善政府與社會組織合作的制度化體系及建立政府與社會組織合作的監(jiān)管機制方面努力。

1.創(chuàng)造適合政府與社會組織合作的法制環(huán)境

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，法律是社會價值判斷體系最重要的保障，它對社會活動主體具有約束作用。從立法層面，制定與社會組織發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)。制定的法律法規(guī)要對社會組織的性質(zhì)、地位、權(quán)利與義務(wù)等做明確規(guī)定。對于民辦社會組織法律上缺少空白，要盡快制定相關(guān)法律，使社會組織在提供公共服務(wù)時，要有章可循，有法可依。從行政法規(guī)層面，對社會組織進(jìn)行分類，依據(jù)不同類別的社會組織制定專項法規(guī)。爭取使各類型的社會組織得到專業(yè)化的指導(dǎo)和規(guī)范。同時還要修訂、改革現(xiàn)有不適應(yīng)社會組織發(fā)展的管理體制。

2.建立政府與社會組織合作的監(jiān)管機制

從現(xiàn)實情況看，政府在購買公共服務(wù)時，缺少有效的管理和監(jiān)督，運行過程非?；靵y，造成社會組織在公眾中的形象大打折扣，人們會認(rèn)為社會組織并不可靠。因此，必須盡快建立社會組織的社會監(jiān)督和評估機制。首先，要加強政府的監(jiān)督。政府監(jiān)督主要包括對社會組織資格審査、認(rèn)定及運行的監(jiān)督。如在運行中的政府監(jiān)管，可以加強公共服務(wù)購買的資金使用情況，防止資金濫用，造成資源浪費。政府監(jiān)督、管理社會組織的同時，社會組織還應(yīng)自覺向相關(guān)政府部門報告經(jīng)費的使用情況，接受相關(guān)部門的審查。其次，建立一套對社會組織監(jiān)督的評估標(biāo)準(zhǔn)，提高其評估的專業(yè)化水準(zhǔn)。

三、結(jié)語

在由單一社會向多元社會轉(zhuǎn)變的大背景下，通過對國家和社會關(guān)系理論進(jìn)行梳理，繼而對政府向社會組織購買公共服務(wù)中政府角色和職能、社會組織的發(fā)展及自主能力、政府和社會組織的合作關(guān)系等方面進(jìn)行分析，使我們對國家和社會關(guān)系背景下政府向社會組織購買公共服務(wù)有了一個更為詳細(xì)的了解。雖然，政府向社會組織購買公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)程中還存在著一些弊端，但其發(fā)展前景十分廣闊。

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作者簡介：馬慧琳（1992-）女，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院研究生；通訊地址：昭君路24號內(nèi)蒙古大學(xué).