中國能源“金三角”的財政狀況探討

姚凌群　文玉香

摘 要 以寧夏寧東、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西榆林為核心的“金三角”地區(qū)，是我國罕見的能源富集區(qū)，亦是我國重要的煤炭外輸基地、西電東送煤電基地和綜合能源化工基地。本文基于實地調(diào)研的基礎，探討“金三角”地區(qū)在經(jīng)濟新常態(tài)下的財政現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)，為其可能進行的針對性變革提供現(xiàn)實依據(jù)。

關鍵詞 能源“金三角” 財政收支 可持續(xù)發(fā)展

21世紀以來，隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施和國內(nèi)能源需求的增長，“金三角”地區(qū)的能源開發(fā)以及經(jīng)濟總量均實現(xiàn)大幅度增長。2013年，該地區(qū)煤炭產(chǎn)量高達10.4億噸，占全國煤炭總產(chǎn)量的28.3%；原油產(chǎn)量約1230萬噸，占全國總產(chǎn)量的5.9%；天然氣產(chǎn)量約420億立方米，占全國的35.9%；在國家規(guī)劃的9個大型煤電基地中，有4個在“金三角”地區(qū)。[1，2]然而，當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，內(nèi)外部條件正發(fā)生著重大的變化，這必定要求“金三角”地區(qū)這類資源型城市調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構并改善資源配置，而財政政策又是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的必要手段。因此，面臨新局勢，分析探討地區(qū)財政狀況，對于調(diào)整地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略并適應新的經(jīng)濟發(fā)展模式是十分必要的。

一、能源“金三角”區(qū)域財政現(xiàn)狀

2015年，能源“金三角”地區(qū)年財政收入約1330億元，財政支出1445億元，財政赤字缺口約145億元。三個區(qū)中，除鄂爾多斯的財政略有盈余外，寧東和榆林兩地的財政收入都低于財政支出。其中，寧東能源基地地方財政收入243.80億元，財政支出達401.54億；榆林地區(qū)地方財政收入295.6億元，而財政支出達464.6億元?！敖鹑恰钡貐^(qū)稅收收入占地方財政總收入的比重較大，全區(qū)平均達50%。其中，寧東、榆林和鄂爾多斯稅收占財政收入的比重分別為48.1%、53.9%和50.2%。

在能源“金三角”地區(qū)的財政收入中，能源產(chǎn)業(yè)稅費對地方財政收入作出了巨大的貢獻。以寧東基地為例，目前已是自治區(qū)財稅收入的重要來源，自2008年以來，以煤炭、電力、化工三個重點項目為基礎的增值稅、所得稅增幅大，其他個人所得稅、資源稅、營業(yè)稅和政府性基金收入亦穩(wěn)步增長，各項稅收占全區(qū)同類稅收的比重大，增值稅、企業(yè)所得稅約占全區(qū)同種稅收收入的1/4，資源稅更是將近占全區(qū)資源稅的一半。[3]

然而在經(jīng)濟下行壓力不斷加大的情況下，“金三角”地區(qū)財政收入的增速明顯放緩。以榆林地區(qū)為例，榆林地區(qū)的地方財政收入年增速從2011年的43.6%下滑至2015年的13.8%。[4]其中，榆林地區(qū)稅收總收入同比下降了14.3%。[4]在各項稅收中，增值稅（下降23.2%）、營業(yè)稅（下降28.3%）、企業(yè)所得稅（下降32.6%）和個人所得稅（下降23.7%）均出現(xiàn)顯著下降；而資源稅（增長7.9%）、房產(chǎn)稅（增長10.7%）略有增長?？傮w來看，地方財政收入增長減速的主要原因是煤炭、石油產(chǎn)銷量價齊跌，來自能源行業(yè)的稅收大幅下降。

二、能源“金三角”面臨的財政難題

（一）能源市場遇冷，財政收支矛盾加劇

“金三角”地區(qū)的工業(yè)主要以能源產(chǎn)業(yè)為主，其五大支柱產(chǎn)業(yè)分別為煤炭開采洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、石油加工及煉焦業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)及供應業(yè)和化學原料及化學制品制造業(yè)。[1]以榆林為例，其與能源相關的產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占了工業(yè)總產(chǎn)值的90%以上，初級能源生產(chǎn)行業(yè)（煤炭、石油、天然氣的開采）的產(chǎn)值占了工業(yè)總產(chǎn)值的63%。

由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，“金三角”三地產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化明顯，且結構單一，能源產(chǎn)業(yè)中都以煤炭產(chǎn)業(yè)為主。為了盡快獲得利潤，大量低端同質(zhì)化的項目盲目上馬，導致無序競爭，產(chǎn)品優(yōu)勢削弱。煤炭利潤的大幅下降已使得區(qū)內(nèi)不少民營煤礦停產(chǎn)，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，能源需求增長總體趨緩，“金三角”地區(qū)大型煤炭企業(yè)產(chǎn)能過剩問題更加突出。同時，由于進口煤炭的沖擊，“金三角”能源基地的能源和化工等行業(yè)的利潤將進一步下滑，在新的稅源增長點尚未形成的情況下，財政稅收短收或減收將繼續(xù)擴大，而非稅收收入增長潛力有限，因此財政增收的壓力將不斷加大，但教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等剛性的民生支出又保持較快的增長。此外，維持增長、調(diào)整結構、促進改革、推動創(chuàng)新等宏觀政策的制定也需要財政資金的配套支持。因此在今后一段時間，能源“金三角”地區(qū)收支矛盾可能更為尖銳。

（二）財政收支分配失衡

在能源“金三角”地區(qū)資源開發(fā)中，存在諸多的利益沖突，首先表現(xiàn)在礦產(chǎn)權分配方面的沖突。以榆林市為例，國家已經(jīng)明確的491.67億噸煤炭資源分配總量中，神華集團（央企）占22%，陜煤集團（省屬企業(yè)）占12%，外省企業(yè)占49%，榆林地方企業(yè)占17%。[4]地方本土企業(yè)煤礦資源占有率明顯偏低，這間接影響了地方政府對本土資源的政策影響力度。其次，資源開發(fā)所得利益分配失衡。在煤炭、石油、天然氣資源開發(fā)中，中央企業(yè)從中獲得絕大部分利潤，地方政府得到的稅費收益較少。以寧東為例，煤炭開發(fā)中，地方得到的稅費只占央企利潤的13%；石油開發(fā)，地方得到的稅費只占央企利潤的4%，這直接影響了地方政府的財政收入。按照現(xiàn)行資源開發(fā)的利益分配格局，地方政府從央企所得的利益，遠遠不能滿足其履行社會管理和公共服務職能的資金需求，影響了地方開發(fā)能源資源的積極性。

（三）環(huán)境治理資金缺口較大

“金三角”地區(qū)主導的煤炭產(chǎn)業(yè)，在開采及能源轉(zhuǎn)化過程中需要消耗大量的水資源，使得地區(qū)的水資源系統(tǒng)遭到破壞，區(qū)域含水層下降，進而影響到區(qū)內(nèi)林業(yè)、農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展。另一方面，高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)在能源“金三角”地區(qū)的占比很高，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了很多的廢渣、廢水、廢氣和粉塵，造成嚴重的環(huán)境惡果。當前，能源開采已使得區(qū)內(nèi)采空區(qū)面積逐年擴大，地震等自然災害發(fā)生概率增大，以榆林為例，目前形成的采空區(qū)超過500平方公里，其中已塌陷面積超過170平方公里，已懸空面積超過300平方公里，[1]從2011年5月到2016年5月，5年時間榆林發(fā)生了65次地震，最高震級3.2級，[4]造成了當?shù)赝恋厮?、河水斷流、房屋受損等諸多不良的環(huán)境后果。

面對日益凸顯的環(huán)境問題和日益擴大的環(huán)境治理資金缺口，由于“金三角”地區(qū)目前與資源、環(huán)境有關的稅種主要是資源稅、增值稅、所得稅、消費稅，缺乏與資源開發(fā)相關的環(huán)境稅等專門稅種，使得當?shù)刎斦鎸Νh(huán)境問題捉襟見肘。如當?shù)仄髽I(yè)在榆林采煤造成的26平方公里的塌陷區(qū)，地方政府承擔相關的土地生態(tài)系統(tǒng)恢復，需要資金5.6億元中就有5.2億元資金缺口。[1]

三、結語

本文以能源“金三角”地區(qū)為切入點，探討了“金三角”地區(qū)的財政狀況及其所面臨的挑戰(zhàn)。分析表明，在經(jīng)濟新常態(tài)下，“金三角”地區(qū)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的財政政策尚無法滿足可持續(xù)發(fā)展的需要，未來一段時間“金三角”地區(qū)財政需要針對性的變革。

（作者單位為中央民族大學）

參考文獻

[1] 謝克昌.能源“金三角”發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：化學工業(yè)出版社，2015.

[2] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局[EB/OL]. http：//www.stats.gov.cn/，2015-08-21.

[3] 臧琴.從寧東能源基地的經(jīng)濟稅收增長情況看現(xiàn)代化服務型國庫建設的方向 [J].金融經(jīng)濟，2011（8）：123-124.

[4] http：//www.yltjj.gov.cn/[EB/OL].榆林市統(tǒng)計局.endprint