推進“三區(qū)同建”的路徑探析

申世良　董峻凱　周順棟

摘 要 從2015年開始，衡水市抓住河北省綜合配套改革試驗市的機遇，積極推進農(nóng)村新型社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)園區(qū)“三區(qū)同建”。通過梳理衡水市“三區(qū)同建”的經(jīng)驗和不足，筆者認為推向全國可以考慮從積極推進三次產(chǎn)業(yè)融合、加強公共服務供給、加強文化建設、注重生態(tài)建設幾個方面著重推進。

關鍵詞 衡水市 “三區(qū)同建” 推進路徑

衡水市作為河北省綜合配套改革試驗市，搶抓機遇，從2015年開始，積極推進農(nóng)村新型社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)園區(qū)“三區(qū)同建”，把“三區(qū)同建”作為美麗鄉(xiāng)村建設的重要抓手，加快了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐，構(gòu)建了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新模式。

一、衡水市推進“三區(qū)同建”的背景意義

衡水市把“三區(qū)同建”作為推進綜合配套改革的切入點，同推進新型城鎮(zhèn)化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)示范區(qū)戰(zhàn)略高度契合，符合新常態(tài)下我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大邏輯，是從衡水市市情出發(fā)的必然選擇。

（一）農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的深入推進為“三區(qū)同建”奠定了基礎

近年來，衡水市以土地流轉(zhuǎn)為突破口，大力推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村新型經(jīng)營主體獲得了長足發(fā)展。截至2015年底，全市土地流轉(zhuǎn)面積達到323.2萬畝，占家庭承包總面積的41.2%，3000畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體達到78個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達到370多家，登記農(nóng)民專業(yè)合作社12527家，注冊家庭農(nóng)場4978家，總量均居全省首位。全市初步實現(xiàn)了一定范圍的規(guī)模經(jīng)營，改變了過去一家一戶的分散經(jīng)營模式，在極大解放農(nóng)村生產(chǎn)力的同時，也為推動“三區(qū)同建”創(chuàng)造了條件。

（二）村多、村小、空心化的市情特點為“三區(qū)同建”提供了客觀需求

2015年年底，衡水市的村莊平均人口僅687人，村莊數(shù)量約占全省的10%，人口數(shù)量僅占全省的6.3%，導致四大難題：一是村級組織運轉(zhuǎn)成本高，農(nóng)民負擔重；二是基礎建設成本高、效果差；三是農(nóng)村宅基地浪費嚴重；四是很難選出有能力的帶頭人，村級班子弱。解決這些問題，“三區(qū)同建”是個理想模式，有利于人口向中心區(qū)聚集，有利于有效資源的整合和充分利用。

（三）農(nóng)民收入明顯提高，提出更高的生活新期盼

2015年衡水市農(nóng)民人均可支配收入9030元，比2010年翻了一番。全市各項存款余額超2000億元，增速全省居首，城鄉(xiāng)居民人均儲蓄余額、百戶擁有家庭汽車均列全省第5位。農(nóng)民希望過上城里人的生活，同時享受鄉(xiāng)村自然生態(tài)，留住民風“鄉(xiāng)愁”?！叭齾^(qū)同建”有利于農(nóng)村基礎設施的整體完善，有利于環(huán)境的整體改善，滿足農(nóng)村群眾的客觀需求。

（四）破解土地、資金等瓶頸，積極探索“三區(qū)同建”

衡水市經(jīng)濟欠發(fā)達，要加快發(fā)展，跟上全省發(fā)展步伐，必須破解土地瓶頸，深挖現(xiàn)有土地資源潛力。2015年年底，全市村莊占地146萬畝，村均占地292畝，戶均占地近1.5畝，“空心村”“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。通過“三區(qū)同建”的方式，既可以提高土地的集約利用水平，也可以將大量的閑置土地利用起來，極大地緩解用地難的問題。

二、衡水市“三區(qū)同建”的主要做法

（一）政府主導

把“三區(qū)同建”作為推進新型城鎮(zhèn)化、實施綜合配套改革的重大戰(zhàn)略來抓。高規(guī)格組建“三區(qū)同建”領導小組，衡水市市委、市政府主要領導掛帥，抓頂層設計、綜合協(xié)調(diào)，縝密部署，強力推進。衡水市市委、市政府印發(fā)《關于加快推進“三區(qū)同建”工作的意見》《關于統(tǒng)籌整合資金支持“三區(qū)同建”工作的意見》等文件，明晰路線圖、時間表。

（二）規(guī)劃引領

修訂完善了縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、基礎設施、土地利用等“多規(guī)融合”。按《衡水市三區(qū)同建“十三五”規(guī)劃》，衡水市布局183個“三區(qū)同建”示范社區(qū)，實行增減掛鉤，聯(lián)村并建，成熟一處啟動一處；產(chǎn)業(yè)園區(qū)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，方便群眾就業(yè)。規(guī)劃注重地域特色，展現(xiàn)鄉(xiāng)村文化和鄉(xiāng)村符號。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動

一是用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。將舊村拆遷騰出的建設用地置換到城市規(guī)劃區(qū)；二是充分發(fā)揮財政投融資平臺的作用，重點用于支持“三區(qū)同建”；三是注重運用市場化手段，引進社會資本和社會力量進社區(qū)，建設超市、衛(wèi)生所、幼兒園、燃氣、供暖等社會服務；四是在破解用地難題上，探索先拆后建，原拆原建，不占耕地、不受土地指標限制等有效辦法。

（四）產(chǎn)業(yè)支撐

在推進“三區(qū)同建”過程中，注重促進產(chǎn)村融合，依托村莊的資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實行農(nóng)村新型社區(qū)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等統(tǒng)籌謀劃、同步建設，與土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)等緊密結(jié)合，協(xié)調(diào)推進。

三、衡水市“三區(qū)同建”的初步成效

（一）推動了農(nóng)民向社區(qū)集中，促進了新型城鎮(zhèn)化

“三區(qū)同建”以來，全市已有近6萬農(nóng)戶入住新社區(qū)。全市“十三五”規(guī)劃建設的183個農(nóng)村新型社區(qū)（中心村），全部建成后可使16萬多農(nóng)戶50多萬人入住，提高全市城鎮(zhèn)化率近10個百分點。

（二）推動了耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

2016年年底，衡水市土地流轉(zhuǎn)面積達到335.5萬畝，占家庭承包總面積的43.6%，3000畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體達到近100個，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)400多家，農(nóng)民專業(yè)合作社13520家，注冊家庭農(nóng)場6724家，總量均居全省首位。農(nóng)民人均可支配收入中，來自各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的收入達到45%以上。

（三）有效地破解了土地瓶頸制約，促進了新型工業(yè)化

一方面，衡水市工業(yè)、城鎮(zhèn)建設等每年新增用地3萬畝，而省下達新增建設用地指標僅1萬畝左右，缺口2萬畝；另一方面，146萬畝沉睡中的村莊占地造成極大的浪費。兩年來，衡水市19個新社區(qū)示范點，原村莊占地17818畝，新社區(qū)規(guī)劃占地4112畝，節(jié)約土地13706畝。endprint

（四）推動了生產(chǎn)要素流動，促進了城鄉(xiāng)一體化

兩年來，衡水城市工商企業(yè)到鄉(xiāng)村辦加工企業(yè)238個，投入資本8.7億元。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力60萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的30%。美麗鄉(xiāng)村、新社區(qū)建設還帶動了水泥、鋼材、建材、家電、家具、裝修、運輸?shù)认嚓P產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（五）促進了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的改善，有力助推了精準脫貧和美麗鄉(xiāng)村建設

通過“三區(qū)同建”，多方整合人、財、物等資源，加快基礎設施、公共服務、醫(yī)療、低保等社會保障職能向農(nóng)村社區(qū)延伸，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)均等化。衡水市為美麗鄉(xiāng)村建設提供了示范，特別是“三區(qū)同建”，開辟了精準脫貧新思路。

四、衡水市“三區(qū)同建”存在的問題

（一）破解土地和資金制約的辦法還有待改進

一是因國家耕地紅線制度，部分增減土地轉(zhuǎn)換不順暢；二是部分農(nóng)民對土地整治工程實施過程與安置方案不滿意，部分農(nóng)戶因為居住習慣、經(jīng)濟收入與經(jīng)濟補償?shù)纫蛩刈璧K了宅基地順利退出的實現(xiàn)；三是資金方面，全面鋪開的基礎建設面臨著巨大的資金壓力，特別是一些不發(fā)達縣，因為資金問題，長期處于謀劃狀態(tài)。

（二）建設程度不均衡

通過對衡水市“三區(qū)同建”的部分村鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自然條件、經(jīng)濟基礎相對較好的村莊，經(jīng)過縣、鄉(xiāng)、村的共同努力，建成了一大批各具特色的社區(qū)、小鎮(zhèn)。同時，一些地處偏遠、經(jīng)濟條件較差的村鎮(zhèn)，盡管有上級的政策和資金支持，由于改造難度較大，建設進展遲緩。進展程度不均衡影響了“三區(qū)同建”的整體建設，需引起重視。

（三）部分農(nóng)民參與的積極性還不高

“三區(qū)同建”是惠民生、促發(fā)展的系統(tǒng)工程，離不開廣大群眾的參與。然而有一部分村鎮(zhèn)、農(nóng)民的參與熱情并沒有調(diào)動起來，認識不清、不高，認為這是“政府的事情、干部的事情”，與己無關，主動參與不積極，為村集體建設的熱情不高。

五、全國推進“三區(qū)同建”的建議

“三區(qū)同建”在全國鋪開，除了汲取衡水市的成功經(jīng)驗，彌補不足，還需在以下幾個方面有所側(cè)重。

（一）積極推進三次產(chǎn)業(yè)融合

1.培育多元化產(chǎn)業(yè)融合主體。實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)融合，不僅要突破常規(guī)培育多樣化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，如農(nóng)村工商企業(yè)、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務組織等，而且要多想辦法促進這些組織突飛猛進，實現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)的快速融合發(fā)展。

2.發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。一是瞄準“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，打造全新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)智能化、精準化發(fā)展；二是依托本地豐富獨特的農(nóng)村田園風光、鄉(xiāng)土文化等資源，深挖潛力、大膽創(chuàng)新，放手發(fā)展各具特色的鄉(xiāng)村手工藝、旅游觀光、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)；三是充分利用農(nóng)商對接、農(nóng)超對接以及電子商務平臺，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品直銷。

3.建立產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機制。一要完善訂單農(nóng)業(yè)，鼓勵支持新型經(jīng)營主體與普通農(nóng)民簽訂保護價合同；二要積極推廣股份制和股份合作制，將農(nóng)村集體建設用地、承包地和集體資產(chǎn)確權(quán)分股到戶；三要鼓勵推進官產(chǎn)學研多元利益機制，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和增值提升戰(zhàn)略聯(lián)盟。

4.用好區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇。衡水市抓住京津冀協(xié)同發(fā)展中京津產(chǎn)業(yè)疏解的時機，精心謀劃從京津等地引進一批帶動力大、輻射范圍廣、市場競爭力強的龍頭企業(yè)。經(jīng)過改造提升，推動這些龍頭企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動衡水市將來有望形成主要面向京津市場的集包裝、倉儲、加工、運輸、銷售于一體的農(nóng)產(chǎn)品服務網(wǎng)絡。其他地區(qū)可以考慮利用本地區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展、周邊大城市產(chǎn)業(yè)疏解和轉(zhuǎn)移的機會，參照衡水市的做法，推進本地的“三區(qū)同建”。

（二）提升公共服務供給

“三區(qū)同建”的關鍵是農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，這取決于社區(qū)硬件設施和軟件服務水平。推進新型農(nóng)村社區(qū)建設，不僅基礎設施等硬件環(huán)境與城市社區(qū)不相上下，還要打破公共服務的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)界限，為農(nóng)民提供與城市居民等值化公共服務。具體說，一方面新型農(nóng)村社區(qū)的綠化、照明、道路、交通、供水、取暖、供氣等硬件設施健全，另一方面社區(qū)管理、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等軟件服務相當完善，與城市社區(qū)居民享受的公共服務基本均等，才是真正的新型農(nóng)村社區(qū)建設。

一是政府要通過制定規(guī)劃和政策，實施向農(nóng)村新型社區(qū)傾斜的公共財政政策，加大社區(qū)基礎設施及配套體系建設力度，讓農(nóng)民享受到實實在在的“跟城里人一樣”的基本公共服務；二是充分利用市場機制的作用，吸引各種社會資金投入到新型農(nóng)村社區(qū)建設中，然后采取委托、補貼、購買等方式，引導其他社會主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，推進農(nóng)村新型社區(qū)公共服務的社會化；三是發(fā)展壯大各類農(nóng)村社區(qū)非盈利型社會組織，興辦社區(qū)公益性服務項目，如居家養(yǎng)老、社區(qū)幼兒托管等，對市場和政府職能進行補充。

（三）加強文化建設

推行“三區(qū)同建”，加強文化建設，既能通過提升農(nóng)民的智力和專業(yè)能力，促使農(nóng)村經(jīng)濟得以更快更好的發(fā)展，又能使廣大農(nóng)民群眾從中領悟到積極向上、文明健康的文化所帶來的價值，并不斷地完善自我，提升其文化素養(yǎng)和文明程度，使社會主義先進文化牢牢占領農(nóng)村陣地。

1.加大投資力度。以“三區(qū)同建”為契機，大力加強文化站、圖書館、體育場所等文化基礎設施建設是進行農(nóng)村社區(qū)文化建設的重點。鼓勵城市文化產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村社區(qū)延伸，如新華書店、郵政報刊部門的文化產(chǎn)品向農(nóng)村社區(qū)延伸，制定相關政策和資金補助，建設“三區(qū)同建”戰(zhàn)略合作伙伴網(wǎng)絡，形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化共識，讓農(nóng)村文化市場走向繁榮。

2.創(chuàng)新文化服務方式。一是切實加大各種送文化下鄉(xiāng)活動的力度，動員和組織志愿者開展骨干培訓、技術(shù)推廣、品種更新、市場開拓等服務活動，幫助解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中人才、管理、技術(shù)等方面的難題；二是動員和組織文藝志愿者經(jīng)常下鄉(xiāng)，開展群眾喜聞樂見的文藝活動，如開展戲曲下鄉(xiāng)、舞蹈大賽等活動，滿足農(nóng)民群眾對文藝活動的多層次、高水平的需求；三是積極探索“三下鄉(xiāng)”活動的長效機制，使“三下鄉(xiāng)”變成“常下鄉(xiāng)”。

3.挖掘民間文化資源，打造特色文化品牌。在“三區(qū)同建”中，要抓牢打造獨具特色的新農(nóng)村特色文化。比如積極挖掘、整理本地的傳統(tǒng)文化并加以繼承、弘揚、創(chuàng)新，并讓其吸收更多更豐富的新內(nèi)容，借助具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域特色的農(nóng)民藝術(shù)、食品和農(nóng)林產(chǎn)品等載體，打造新型農(nóng)村社區(qū)的特色文化，并通過有效開發(fā)，實施特色文化品牌戰(zhàn)略，力爭培育出一大批與之相關聯(lián)的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)和生態(tài)園區(qū)，為“三區(qū)同建”增添后勁。

（四）注重生態(tài)建設

“三區(qū)同建”特別是建設生態(tài)園區(qū)使得農(nóng)民在追求經(jīng)濟利益和精神文化享受的同時，更加注重人居環(huán)境的改善、生態(tài)文明的建設。

一是加強生態(tài)環(huán)保宣傳教育，使人們用綠色觀念去思考、處理自己與自然、與環(huán)境的關系問題，啟發(fā)、增強公民的環(huán)境意識，動員民眾經(jīng)常直接參與到環(huán)境保護中去，捍衛(wèi)自身環(huán)境權(quán)益；二是充分吸取城市社區(qū)在生態(tài)建設方面的好做法、好經(jīng)驗，把握自身的后發(fā)優(yōu)勢與良好機遇，廣泛采用新技術(shù)、利用新能源搞好生態(tài)建設，增強基層干部的環(huán)保工作能力，切實提高農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)管理水平；三是充分發(fā)揮農(nóng)村資源、市場、技術(shù)等方面的區(qū)域優(yōu)勢，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游觀光農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村的生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的良性快速發(fā)展；四是建立健全農(nóng)村的綠色GDP政績考核體系，實行地方黨政“首長”生態(tài)環(huán)境直接責任制度，為新型農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)環(huán)保建設注入強大力量。

（作者單位為中共衡水市委黨校）

[作者簡介：申士良（1965—），男，河北衡水人，本科，副教授，中共衡水市委黨校市情戰(zhàn)略研究室主任，主要從事區(qū)域經(jīng)濟和三農(nóng)問題等方面研究。董峻凱（1971—），男，河北武強人，本科，副教授，就職于中共衡水市委黨校經(jīng)管教研室，主要從事區(qū)域經(jīng)濟和三農(nóng)問題等方面研究。周順棟（1978—），河北衡水人，本科，副教授，就職于中共衡水市委黨校市情戰(zhàn)略研究室，主要從事區(qū)域經(jīng)濟和三農(nóng)問題等方面研究。課題項目：本文系2017年河北省社會科學發(fā)展課題——民生調(diào)研專項課題（20170312）。]endprint