淺議如何加強(qiáng)內(nèi)河通航水域旅游航線安全監(jiān)管工作

蔡浩　林光勇

摘 要 近年來，國際國內(nèi)水上旅游航線連續(xù)發(fā)生的重特大交通安全事故引發(fā)世人驚詫和警醒。人們在驚嘆之余不禁對事故背后的管理問題引發(fā)疑慮，問題到底出在哪？與此同時，國內(nèi)一些地方政府卻對內(nèi)河通航水域旅游資源的開發(fā)興趣正濃。但他們對其中的安全問題明顯認(rèn)識不足，促成了一批具有先天缺陷的“短平快”航線旅游項目，埋下了嚴(yán)重的安全隱患。本文擬從海事監(jiān)管角度就如何加強(qiáng)內(nèi)河通航水域旅游航線安全工作提出應(yīng)對之策，以供參考。

關(guān)鍵詞 內(nèi)河通航水域 旅游航線 安全監(jiān)管

一、事故慘景歷歷在目，猶在眼前

2014年4月16日上午8時58分許，載有476人的“歲月號”客輪在全羅南道珍島郡屏風(fēng)島以北20公里海上發(fā)生浸水事故后傾覆沉沒。事故造成295人死亡，9人失蹤，172人獲救生還，這是世界海難及應(yīng)急救援的重大歷史性事件。

據(jù)韓聯(lián)社報道，韓國大檢察廳經(jīng)調(diào)查認(rèn)定“歲月號”所屬船務(wù)公司為擴(kuò)大載重量而改裝船體，破壞了船體的穩(wěn)定性。在通過急流時，操作不熟練的舵手進(jìn)行了急轉(zhuǎn)彎，致使船體左傾，船舶失穩(wěn)最終沉沒。檢方還認(rèn)為，海警在事故中應(yīng)對不力也導(dǎo)致了遇難者眾多。事故發(fā)生后，抵達(dá)現(xiàn)場后的海警巡邏艇并未讓乘客立刻逃離船舶，沒有合理遵循災(zāi)害管理手冊規(guī)定。另外，珍島交通管制中心的12名海警涉嫌玩忽職守，沒有在“歲月號”行駛至附近海域時做好船舶監(jiān)測工作，也未按規(guī)定程序處理“歲月號”遇險信號。

二、內(nèi)河通航水域新興旅游航線面臨的安全風(fēng)險

第一，被當(dāng)成政績工程，倉促上馬。一些縣（市）級政府為追求政績，把通航水域旅游航線項目開發(fā)當(dāng)成面子工程，說上就上，限時開業(yè)。這些項目在強(qiáng)勢推動或公關(guān)之下，有關(guān)部門一路綠燈，基本上都能按照領(lǐng)導(dǎo)意志準(zhǔn)時開業(yè)。但這樣倉促運(yùn)營的項目就像一個具有先天缺陷的嬰兒，埋下了眾多隱患。比較突出的問題有兩點：一是項目準(zhǔn)入在政府意志面前無關(guān)可守。為評估而評估的安全評估更多體現(xiàn)的是貫徹領(lǐng)導(dǎo)意圖，忽視項目本身對安全的基本要求。有些本身應(yīng)該停上或者緩上的項目被人為運(yùn)作成“短平快”項目。二是有些項目完全由政府投入，建設(shè)好大喜功，但并不實用。比如碼頭建設(shè)豪華、浪費(fèi)，游船豪華、漂亮，但不一定符合安全標(biāo)準(zhǔn)和安全需求。

第二，借殼入市，掛靠經(jīng)營。有的項目投資人根本不具備經(jīng)營資質(zhì)，并無實際經(jīng)營實力，一旦出事，基本是政府兜底。

第三，層層轉(zhuǎn)包，經(jīng)營人啄利在先、安全在后。有的項目經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包之后，安全管理嚴(yán)重缺失或管理不善、投入不足，安全責(zé)任根本落實不到位。比如，消防、救生設(shè)備配備不足；船員及管理人員配備不合要求且說換就換，如同流水的兵；企業(yè)安全管理基本是寫在紙上或掛在墻上、應(yīng)付檢查的紙上談兵；應(yīng)急培訓(xùn)、應(yīng)急演練流于形式，甚至弄虛作假。

第四，海事監(jiān)管服務(wù)能力不能與時俱進(jìn)，監(jiān)管效能堪憂。在面對旅游航線這類棘手的監(jiān)管難題時，不少基層海事單位總體上管理觀念、管理手段落后，管理措施乏力。同時，監(jiān)管人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)和應(yīng)急服務(wù)技能更是亟待提高。據(jù)調(diào)查，目前基層海事單位人員普遍老齡化，專業(yè)型和技能型人才嚴(yán)重缺乏。

三、關(guān)于海事部門加強(qiáng)和改進(jìn)通航水域旅游航線安全監(jiān)管措施的建議

（一）依法制定旅游航線安全檢查工作指南，規(guī)范檢查行為和標(biāo)準(zhǔn)，確保有患必查

為切實提高航行監(jiān)督業(yè)務(wù)工作質(zhì)量和水準(zhǔn)，江蘇省地方海事局、淮安市地方海事局自2013年以來制定出臺了一系列海事業(yè)務(wù)工作指南或規(guī)范，如《江蘇省地方海事系統(tǒng)船舶安全檢查工作指南》《淮安市地方海事系統(tǒng)水上交通安全監(jiān)督檢查工作規(guī)范》等，對于促進(jìn)基層海事單位嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法、開展隱患排查、提高執(zhí)法效能發(fā)揮了重要作用，成效十分顯著。

（二）全面落實安全隱患掛牌督辦考核機(jī)制，設(shè)立隱患整改高壓線，確保有患必糾

近年來，淮安海事系統(tǒng)全面落實安全隱患掛牌督辦考核機(jī)制，定期梳理轄區(qū)安全隱患，實行分級管理，分級掛牌督辦。同時設(shè)立隱患整改高壓線，嚴(yán)禁系統(tǒng)內(nèi)任何人為隱患掛牌單位、當(dāng)事人、責(zé)任人說情開脫，確保隱患整改限時保質(zhì)、不打折扣糾正到位。

（三）全面建設(shè)和完善安全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，杜絕高風(fēng)險

具備一定研究和管理能力的企業(yè)，可以針對通航水域旅游航線特點逐步建立重點安全數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測線，設(shè)立安全警戒點。這是一項將安全管理中的重點安全指標(biāo)建立數(shù)據(jù)化管理與分析模型的嘗試。重點安全數(shù)據(jù)包括船舶穩(wěn)性、航道水流、水域風(fēng)力、降雨量、安全投入、船員配備、船舶運(yùn)行里程等核心安全指標(biāo)。海事要聯(lián)手企業(yè)對轄區(qū)內(nèi)所有航線的核心安全指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析設(shè)立相應(yīng)的安全警戒點，并制定對應(yīng)的警戒措施。

（四）全面加強(qiáng)基層海事應(yīng)急救援能力建設(shè)，提高海事隊伍應(yīng)急反應(yīng)的專業(yè)能力

各地海事部門應(yīng)在地方政府和上級海事部門的積極支持下，進(jìn)一步加強(qiáng)管轄水域應(yīng)急救援體系和應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，加大經(jīng)費(fèi)投入，配備結(jié)構(gòu)合理、性能高效的救援裝備。同時強(qiáng)化海事隊伍專業(yè)救援能力建設(shè)，制定切實可行、部署周密、保障有力的高水平的應(yīng)急預(yù)案，并以年度為單位開展例行演練，全面提高應(yīng)急反應(yīng)能力，切實做到及時發(fā)現(xiàn)，快速反應(yīng)，科學(xué)施救，保障有力。

（五）加大船員安全技能培訓(xùn)力度，提高安全操作能力和應(yīng)對突發(fā)事件的能力

船員是保障船舶航行安全的最關(guān)鍵因素。各地海事部門應(yīng)保證重點船舶船員教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入，制訂年度專項培訓(xùn)計劃，創(chuàng)新方式方法，加強(qiáng)對旅游船舶船員的專業(yè)培訓(xùn)力度，尤其要通過具有較強(qiáng)針對性的應(yīng)急科目訓(xùn)練演練培養(yǎng)船員應(yīng)對突事件的處置能力。同時，要督促船員所在公司建立常態(tài)化船員學(xué)習(xí)教育制度和應(yīng)急技能培訓(xùn)演練制度，保障培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，確保培訓(xùn)落到實處。

（六）制定航運(yùn)公司安全監(jiān)督管理指南等規(guī)范性文件，確保企業(yè)主體責(zé)任落實到位

筆者給出六個建議：一是建立報備制度。企業(yè)必須將安全管理制度、職責(zé)、分工、人員等所有基礎(chǔ)管理資料報轄區(qū)海事機(jī)構(gòu)備案。二是建立報表制度。企業(yè)必須根據(jù)轄區(qū)海事機(jī)構(gòu)要求定期上報各類安全管理報表。三是建立核查制度。海事機(jī)構(gòu)必須定期或不定期地深入轄區(qū)企業(yè)對其報備資料或報表進(jìn)行核查，同時對企業(yè)實際運(yùn)營流程、操作過程以及臺賬資料等進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，杜絕弄虛作假行為。四是建立通報制度。各海事機(jī)構(gòu)不能一查了之，應(yīng)當(dāng)及時將審查、核查、檢查發(fā)現(xiàn)的問題以書面形式通報給企業(yè)，必要時甚至可以擴(kuò)大通報范圍。五是建立信息互聯(lián)互享制度。企業(yè)的重點監(jiān)管區(qū)域、對象可以通過建立電信“全球眼”數(shù)據(jù)監(jiān)控等類似系統(tǒng)實現(xiàn)海事與企業(yè)對直觀安全信息的同步共享。海事機(jī)構(gòu)在開發(fā)智慧海事管理系統(tǒng)時，應(yīng)盡量增加以重點企業(yè)、重點水域、重點船舶為重點監(jiān)管對象的航運(yùn)企業(yè)管理模塊，并在企業(yè)建立對應(yīng)的客戶端系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化海事與企業(yè)之間安全管理信息的互聯(lián)共享。六是建立獎懲制度。對安全管理成績顯著的單位或個人應(yīng)當(dāng)給予榮譽(yù)（通報表彰等）、經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)（如授予誠信企業(yè)或誠信船員）等多種形式的獎勵。反之，對安全管理工作落后的單位或個人也要給予通報批評、行政處罰、責(zé)令整改或糾正、約談等多種形式的懲處，做到獎懲分明，起到鼓勵先進(jìn)、激勵后進(jìn)的效果。

（作者單位為盱眙縣地方海事處）

參考文獻(xiàn)

[1] 中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例（國務(wù)院令2002年第355號）[Z].

[2] 中華人民共和國航運(yùn)公司安全和防污染管理規(guī)定（交通運(yùn)輸部令2007年第6號）

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