拆遷豈能以拆除違法建筑為幌子

文/圖_本刊記者（發(fā)自貴州貴陽）

拆遷豈能以拆除違法建筑為幌子

文/圖_本刊記者（發(fā)自貴州貴陽）

貴陽市花溪區(qū)竹林村房屋被拆除后的場景

從2013年至今，在貴州省貴陽市，不少農(nóng)村村民的自建房屋被市、區(qū)兩級相關(guān)城市管理綜合執(zhí)法局以“房屋未經(jīng)規(guī)劃行政管理部門許可”為由，認(rèn)定為違法建筑強(qiáng)行拆除，而相關(guān)部門拆違的真實(shí)目的則被當(dāng)?shù)卮迕褓|(zhì)疑為房屋拆遷。

“起初拆遷辦的人來和我們談過拆遷的事，因為當(dāng)時房屋拆遷補(bǔ)償?shù)氖抡劜粩n，后來，相關(guān)城市管理綜合執(zhí)法局就以違建為由限期拆除，逾期將會進(jìn)行強(qiáng)制拆除，至今依然如此。”貴陽市觀山湖區(qū)、南明區(qū)、花溪區(qū)、云巖區(qū)涉事百姓告訴本刊記者，為了挽回?fù)p失，他們已將市區(qū)兩級城市管理綜合執(zhí)法局起訴至貴陽市、區(qū)兩級人民法院。

城管強(qiáng)制執(zhí)行拆違

采訪期間，家住貴陽市觀山湖區(qū)金源社區(qū)上麥村九組的村民張維告訴本刊記者，貴州市觀山湖區(qū)因建設(shè)房地產(chǎn)商業(yè)項目，所以在他們村征收土地，期間，自己的房屋被列入征收拆遷范圍，但是由于其與拆遷辦工作人員沒能達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，于是在2016年4月1日，貴陽市觀山湖區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局以房屋屬于違建為由，向張維下達(dá)了《責(zé)令限期改正通知書》。2016年4月8日，又向張維下達(dá)了《行政處罰告知通知書》。2016年4月13日，再次向張維下達(dá)了《貴陽市觀山湖區(qū)城市管理行政執(zhí)法限期拆除決定書》。2016年5月6日，觀山湖區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局組織人員對張維及其同村類似情況的村民彭佑仁、李斌、代維、李玉等人的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

“在房子被拆除之前，我曾向貴陽市觀山湖區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，但是行政復(fù)議決定書剛出來還不到兩天，房子就被強(qiáng)行拆除?！睆埦S告訴本刊記者，按照規(guī)定，只有對被拆遷人在法定期限內(nèi)既不提起行政復(fù)議或行政訴訟，又不自行拆除的，有關(guān)部門才能啟動法定強(qiáng)制拆除。然而在2016年5月4日，貴陽市觀山湖區(qū)人民政府在作出行政復(fù)議決定書后不到兩天時間，就責(zé)令觀山湖區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局強(qiáng)行拆除。

根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定：對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。

“復(fù)議決定書中明確寫著‘如不服本決定，可以自收到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)向人民法院起訴’，為什么連起訴的時間都不給我們？”采訪期間，張維對此表示不解。隨后，張維因不服觀山湖區(qū)綜合執(zhí)法局城市管理行政強(qiáng)制的行政行為，隨即向貴陽市云巖區(qū)人民法院提起行政訴訟。

“我們家的那塊地現(xiàn)在是碧桂園在開發(fā)，房子早在2013年7月23日就被小河經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理綜合執(zhí)法局拆除，目前土地正在平整?！奔易≠F陽市花溪區(qū)竹林村五組的村民鄧鴻告訴本刊記者，當(dāng)時也沒人通知房子要被拆除的事情。

事情發(fā)生之后，鄧鴻將城管訴至法院。據(jù)鄧鴻的委托律師——北京京潤律師事務(wù)所律師李海霞回憶，房屋是以違章建筑被拆除的，當(dāng)時并未收到城管作出的《限期拆除決定書》，而是直接予以拆除，“只是在法院開庭期間，城管一方在提交證據(jù)時，我們才看到了城管之前做過的相關(guān)行政處罰文書，但所有的文書都是留置送達(dá)?！?/p>

據(jù)李海霞向本刊記者反映，其在貴陽代理的類似房屋以違建形式被拆除的案件中，不少當(dāng)事人的房屋即使被拆除了，卻仍不知道房屋被拆除的原因，而是在行政訴訟開庭時才知道被以違建拆除?！俺枪茏鞒龅男姓幜P文書要么張貼拍照后立即撕掉，或者讓村委會其他人簽個字見證一下就行。”

村民告訴記者：“城管下達(dá)的改正通知書存在很多問題，這些都是事后統(tǒng)一填寫的，上面也沒有村民的簽字，而且稱謂只用‘你戶’代替。”其并向本刊記者提供了20余份不同編號的《貴陽市觀山湖區(qū)城市綜合執(zhí)法責(zé)令限期改正通知書（存根）》，確如其所言。

城管行政行為是否違法

本刊采訪期間，因違建被拆除房屋的貴陽市涉事村民，因不服行政處罰決定，將強(qiáng)制拆除其房屋的相關(guān)貴陽市、區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局訴至當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ?。在這些多起行政訴訟案件中，貴陽市中級人民法院、貴陽市南明區(qū)人民法院、貴陽市云巖區(qū)人民法院等要么在一審判決中直接判定相關(guān)城市綜合執(zhí)法局所做出的行政處罰違法，要么中院發(fā)回重審，目前有的勝訴案件已經(jīng)進(jìn)入賠償環(huán)節(jié)。

在村民提供的判決書中，記者發(fā)現(xiàn)，家住貴陽市花溪區(qū)竹林村丫河寨的原告申萬階、陳青、封基洪、陳科在不服貴陽市城市綜合執(zhí)法局行政處罰，將其訴至貴陽市南明區(qū)法院，經(jīng)法院審理后，于2015年9月28日作出貴州省貴陽市南明區(qū)人民法院行政判決書[（2015）南行初字第103號]。

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判決文書中，貴陽市城市綜合執(zhí)法局以“未經(jīng)規(guī)劃等行政部門審批自建房屋，所建房屋應(yīng)屬違法建筑”，并稱依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施?！?/p>

而南明區(qū)人民法院認(rèn)為，“是否屬于違法建筑應(yīng)由法律授權(quán)的行政主管部門予以認(rèn)定，被告不具有案涉房屋是否屬于違法建筑的認(rèn)定權(quán)，其行為以規(guī)劃復(fù)函未辦理手續(xù)認(rèn)定涉案房屋屬于違法建筑，屬超越職權(quán)行為……”隨即，法院判決城管作出的行政處罰決定違法。

而類似勝訴的判決不少。2015年12月23日，貴陽市中級人民法院作出家住貴陽市花溪區(qū)竹林村丫河寨村民黃開達(dá)訴貴陽市城市綜合執(zhí)法局行政強(qiáng)制執(zhí)行一案終審判決。法院認(rèn)定，貴陽市城市綜合執(zhí)法局“強(qiáng)制執(zhí)行決定超越職權(quán)、程序違法”。判定撤銷一審判決；撤銷貴陽市城市綜合執(zhí)法局作出的《強(qiáng)制執(zhí)行決定書》。

2016年6月6日，貴陽市云巖區(qū)人民法院作出家住貴陽市花溪區(qū)竹林村丫河寨村民羅軍訴貴陽市城市綜合執(zhí)法局行政強(qiáng)制執(zhí)行一案判決。法院判決，貴陽市城市綜合執(zhí)法局作出的《貴陽市城市管理行政執(zhí)法限期拆除決定書》違法。

2017年3月30日，貴陽市中級人民法院對于貴陽市觀山湖區(qū)金麥社區(qū)山寨村李家墳組村民蔣守聘訴觀山湖區(qū)城市綜合執(zhí)法局行政強(qiáng)制一案作出終審判決，法院認(rèn)定，觀山湖區(qū)城市綜合執(zhí)法局“不具有行使強(qiáng)制執(zhí)行的法定職權(quán)”，最終法院認(rèn)定對于房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除的行為違法。

此外，記者發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)定村民房屋為違法建筑而經(jīng)城管強(qiáng)制性拆除的情況，在經(jīng)過村民向相關(guān)法院提起行政訴訟，并勝訴的案子還有不少，而本刊記者接觸到的勝訴案件就有十余起。

貴陽市中級人民法院

城管是否具有處罰權(quán)

“法院只是在判決中對于城管作出的強(qiáng)制拆除行為判定違法，但并沒有推翻村民所建房屋是違法建筑的認(rèn)定。”律師李海霞告訴本刊記者。

而在對于房屋是否屬于違法建筑的認(rèn)定問題上，記者發(fā)現(xiàn)，在幾乎所有的判決文書中，貴陽市、區(qū)相關(guān)城市綜合執(zhí)法局均依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)?！?/p>

在貴陽市觀山湖區(qū)人民政府2016年5月4日向村民張維作出的行政復(fù)議決定書中[觀府行復(fù)決（2016）13號]，觀山湖區(qū)人民政府認(rèn)為：“為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)布局，改善人居環(huán)境，國家制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理、自然資源和環(huán)境保護(hù)等法律、法規(guī)的規(guī)定。”基于張維未取得房屋規(guī)劃手續(xù)，進(jìn)而作出城管對其采取下達(dá)《限期拆除決定書》的行政處罰，并認(rèn)為，所實(shí)施的具體行政行為實(shí)施清楚、程序合法，使用法律法規(guī)正確。

對此，律師李海霞表示，這些涉事村民的房屋基本上都在2008年之前建設(shè)。而城管進(jìn)行行政處罰所依據(jù)的法律——《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，則是2008年1月1日開始生效實(shí)施的。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，法律不溯及既往，也就是說，后頒布的法律是不能約束及作為2008年1月1日之前的處罰依據(jù)的。“很明顯，城管的行政處罰所適用的法律是錯誤的，九十年代的農(nóng)村建房很少有經(jīng)過規(guī)劃部門許可的，這是歷史事實(shí)?！?/p>

“退一步來講，即便是適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村民房屋也不屬于城管的職權(quán)范圍，這些房子都是農(nóng)村的房屋，應(yīng)屬于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府管轄。也就是說對于鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的違法建設(shè)，城管是無處罰權(quán)的。”李海霞告訴本刊記者，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

此外，本刊記者發(fā)現(xiàn)，2017年2月21日，在家住貴陽市花溪區(qū)毛寨村的村民潘定軍向南明區(qū)人民法院訴貴陽市城市綜合執(zhí)法局強(qiáng)制執(zhí)行決定一案中，貴陽市南明區(qū)人民法院于同年7月24日做出行政判決，判決中，法院就城管執(zhí)法權(quán)給出了定論。

南明區(qū)法院認(rèn)為：本案中，被告（貴陽市城市綜合執(zhí)法局）并未舉證證明該土地已被納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)，故違反鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、居民未領(lǐng)取建設(shè)許可建住宅的應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使處罰權(quán)。最終法院認(rèn)定，貴陽市城市綜合執(zhí)法局無權(quán)根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定對村民未經(jīng)辦理建設(shè)手續(xù)的建筑物、構(gòu)筑物的行為進(jìn)行處罰。

應(yīng)按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償？

采訪期間，村民向記者提供了相關(guān)地塊的征收批文、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等。在一份2010年3月23日，貴州省人民政府下達(dá)的《省人民政府關(guān)于貴陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)2009年度第五批次城市建設(shè)使用土地批復(fù)》中，以及2012年12月31日，由貴州省人民政府作出的《省人民政府關(guān)于貴陽市2012年度城市建設(shè)農(nóng)用地專用和土地征收第七批次實(shí)施方案的批復(fù)》中，本刊記者發(fā)現(xiàn)，此次被以違建強(qiáng)行拆除的上寨村、毛寨村、上麥村、新寨村位列其中。

在觀山湖區(qū)政府就村民張維的房屋違建認(rèn)定中表示，其并非觀山湖村民，并未取得房屋規(guī)劃手續(xù)，自私購買土地在觀山湖區(qū)的范圍內(nèi)修建房屋，其對該房屋不具有合法權(quán)益。記者了解到，此次被認(rèn)定屬于違建房屋的村民，不少都是在20世紀(jì)90年代中期從貴州其他周邊市的農(nóng)村經(jīng)熟人、朋友介紹在貴陽周邊農(nóng)村購買宅基地建造房屋的。

“當(dāng)時來到村里時，這里的村委會也沒有制止，此后，村里面需要繳納的費(fèi)用，村干部也來到家里收取，并蓋上村委會的公章，當(dāng)?shù)匾步o我們辦了居住證，居住證的地址就注明自建房屋，足見他們是默許的。我們當(dāng)時對法律也不懂，不知道外來人不能在這邊農(nóng)村買宅基地?！贝迕裾f。

上麥村村民陳遠(yuǎn)英回憶當(dāng)年辦居住證時說：“當(dāng)時我們?nèi)ミ@邊村委會開了證明，同時到原來村開具了流動人口證明，最后將來這邊自家建好的房屋照片一并提供給公安部門，然后就可以了。”

“村民作為外來人口在這邊購買宅基地確實(shí)違法，但是他們當(dāng)時在辦居住證時并沒有受到制止，包括建房子時村里面也沒有阻撓。如今將這么多人的房子以違建拆除，并且只就建房成本一平米賠償900多元，這點(diǎn)他們感覺不公平?！崩詈Ｏ几嬖V本刊記者。

“退一步說，我們當(dāng)時購買宅基地的方法的確不合法，但是我們是付了錢的，即便這地不是我們這些外來人口的，但是房子總該是我們自己花錢建的，而村里本地村民一平米賠償四五千，我們這些人卻只給每平米900多元?！贝迕駥Υ吮硎静粷M。

記者看到，在貴陽市觀山湖區(qū)征收安置中心2017年3月21日向村民出具的《信訪事項處理意見書》中，其回復(fù)稱：根據(jù)規(guī)定，“對于戶籍不屬于觀山湖區(qū)的外來戶，均安本地村民自建房標(biāo)準(zhǔn)給予工料補(bǔ)助和搬遷獎勵，即420元/平方米的土建成本，加上120元的獎勵，給予合計540元/平方米的補(bǔ)償。重點(diǎn)項目在規(guī)定時限內(nèi)簽約并交房的，給予400元/平方米獎勵。共計940元/平方米統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！鼻以?015年4月15日，觀山湖區(qū)人民政府《關(guān)于重大工程重點(diǎn)項目征拆攻堅工作專題會議紀(jì)要》中稱：“對于外來人口，2010年8月20日以后修建的，一律不予補(bǔ)償?！?/p>

“這些案子之所以由城管來強(qiáng)制執(zhí)行拆違，其實(shí)是為了推進(jìn)拆遷，因為拆違的賠償?shù)?，從現(xiàn)在我們代理的案子來看，只給村民補(bǔ)償建筑成本，大概每平方只有不到一千元，這對村民很不公平，即便是這些人當(dāng)時違反法律購買宅基地，但也是當(dāng)?shù)啬S的，近二十年無人問津，一旦需要拆遷了就用拆違簡單處理，這樣不顧歷史形成原因一刀切的簡單粗暴的處理方式非常不當(dāng)?！甭蓭熇詈Ｏ几嬖V本刊記者。