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    “土十條”將如何影響我們的生活

    2016-10-20 08:07:43吳華平
    農(nóng)家科技中旬版 2016年7期
    關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)管控

    吳華平

    在社會各界的期待下,環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域又一項(xiàng)重大的污染防治綱領(lǐng)性文件——《土壤污染防治行動計(jì)劃》5月31日正式發(fā)布(以下簡稱“土十條”)。近年來,從鎘污染造成的“痛痛病”到接連出現(xiàn)的“毒地事件”,土壤污染持續(xù)引發(fā)輿論關(guān)注。生活在污染土地上的人們,容易通過食物鏈作用,比如飲用受污染的水、食用污染土地上長大的農(nóng)作物和動物,最后超量攝入這些污染物,從而帶來各種健康隱患。這份備受矚目的“土十條”,趕在今年6月5日“世界環(huán)境日”之前出臺,基本涵蓋了土壤污染防治的各個工作環(huán)節(jié),彰顯了國家對土壤污染問題的深度關(guān)切和必治決心,也響應(yīng)了人們對土壤保護(hù)與監(jiān)管體系的呼喚。

    一、“土十條”怎么說

    5月31日,在經(jīng)歷了廣泛征求意見、充分調(diào)研論證、反復(fù)修改完善之后,《土壤污染防治行動計(jì)劃》揭開了神秘面紗。綜觀10條35項(xiàng)措施,一些關(guān)鍵詞頗為引人注目。

    關(guān)鍵詞之一: 強(qiáng)基固本

    與“大氣十條”“水十條”注重談措施不同,“土十條”更加注重談建設(shè),強(qiáng)化部署基礎(chǔ)性工作的特點(diǎn)尤為突出。開展調(diào)查、摸清底數(shù),推進(jìn)立法、完善標(biāo)準(zhǔn)、科技支撐、強(qiáng)化監(jiān)管等,或單獨(dú)成章,或重點(diǎn)論述。這些很多都是基礎(chǔ)性工作,強(qiáng)基固本的戰(zhàn)略意圖十分明顯。

    這不難理解,相較于大氣、水污染防治,土壤污染治理基礎(chǔ)薄弱,支撐不足,需要強(qiáng)基固本。

    關(guān)鍵詞之二:法治思維

    在表述上,“土十條”專章明確提出“推進(jìn)土壤污染防治立法,建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”,更加注重法治思維。在順序上,“大氣十條”的法治要求為第七條,“水十條”的法治要求為第六條,“土十條”大大提前到第二條,其重要性不言而喻。這一方面體現(xiàn)出依法治理理念不斷強(qiáng)化,同時也說明現(xiàn)有的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系滯后。

    關(guān)鍵詞之三:集中發(fā)力

    “土十條”第三條、第四條分別對農(nóng)用地中的耕地和建設(shè)用地中的污染地塊提出了明確管理要求,重點(diǎn)明確,發(fā)力點(diǎn)集中。這是在綜合考量我國發(fā)展階段、土壤污染特征、問題緊迫程度等一系列綜合性因素的基礎(chǔ)上做出的合理化安排,切合實(shí)際,針對性和操作性強(qiáng)。綜合來看,這兩個領(lǐng)域分別涉及食品安全、居住環(huán)境安全,問題集中而突出、影響直接而廣泛,加快解決的呼聲較高。這兩個領(lǐng)域的污染問題解決得好,可以產(chǎn)生示范和帶動作用。

    關(guān)鍵詞之四:分類管理

    分類管理的思路,從文件三、四條的標(biāo)題就體現(xiàn)得十分明顯?!皩?shí)施農(nóng)用地分類管理,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全”“實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理,防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”兩個標(biāo)題說明,根據(jù)用途,分為農(nóng)用地和建設(shè)用地,實(shí)施分類管理。其次,根據(jù)污染程度,將農(nóng)用地劃為未污染和輕微污染的、輕度和中度污染的、重度污染的3個類別,分別采取優(yōu)先保護(hù)、安全利用、嚴(yán)格管控等措施。

    關(guān)鍵詞之五:風(fēng)險(xiǎn)管控

    綜觀文件全文,“風(fēng)險(xiǎn)”一詞反復(fù)出現(xiàn)20次,而且往往與“管控”“防范”“評估”等詞匯聯(lián)系在一起。其中,“風(fēng)險(xiǎn)管控”一詞出現(xiàn)了7次。不難發(fā)現(xiàn),“土十條”在強(qiáng)調(diào)改善質(zhì)量的同時,更加強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管控意識,更加強(qiáng)調(diào)遏制污染蔓延勢頭。

    關(guān)鍵詞之六:預(yù)防保護(hù)

    文件開頭總體要求部分明確提出,堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控。第五條專門論述“強(qiáng)化未污染土壤保護(hù),嚴(yán)控新增土壤污染”,對加強(qiáng)未利用地環(huán)境管理、防范建設(shè)用地新增污染、強(qiáng)化空間布局管控等都逐條提出了要求。第六條專門論述“加強(qiáng)污染源監(jiān)管,做好土壤污染預(yù)防工作”,對嚴(yán)控和減少工礦、農(nóng)業(yè)和生活污染逐一做了部署。

    關(guān)鍵詞之七:安全利用

    “利用”一詞,在文件中出現(xiàn)47次,成為最高頻詞匯之一。其中,“安全利用”一詞出現(xiàn)10次,傳遞的信號十分明顯。尤其是在文件開頭的主要指標(biāo)目標(biāo)部分,提出到2020年,受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右,污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。到2030年,受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上,污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。

    關(guān)鍵詞之八:責(zé)任明確

    明確責(zé)任分工,是任何一項(xiàng)系統(tǒng)化工程順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障?!巴潦畻l”在這方面的特點(diǎn)尤為突出,集中體現(xiàn)在以下幾個方面:對于誰來主導(dǎo)、誰來監(jiān)管,寫得很詳細(xì);對于誰來牽頭,誰來參與,列得很具體。橫向上,十幾個部門的分工得到了明確;縱向上,國家部委、省級政府及相關(guān)部門、公眾參與和監(jiān)督等,都有明確表述。在政府、市場、社會等不同主體的角色參與上,文件也有針對性地予以了明確。這既充分借鑒了“大氣十條”“水十條”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),又實(shí)現(xiàn)了拓展和完善,保證了操作性。

    二、“土十條”如何發(fā)力

    1.“土十條”將讓百姓吃得更放心、住得更安心。萬物土中生,“吃”和“住”都與土壤環(huán)境息息相關(guān)。近年來頻繁發(fā)生的土壤污染事件,令人擔(dān)憂。專家介紹,這些事件主要集中在農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境安全兩大方面。污染物容易在土壤中不斷累積,通過作物吸收、食物鏈、皮膚接觸和呼吸等途徑,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品污染物超標(biāo),損害人體健康。中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員谷慶寶說,“土十條”的實(shí)施,意味著食品和人居環(huán)境更安全了。他表示,從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩方面對土壤加以管理,是對我國土壤的一次頂層設(shè)計(jì)?!巴潦畻l”提出,實(shí)施農(nóng)用地分類管理,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。按污染程度將農(nóng)用地劃為三個類別,未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類,輕度和中度污染的劃為安全利用類,重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。對建設(shè)用地實(shí)施準(zhǔn)入管理,建立建設(shè)用地調(diào)查評估制度,逐步建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單,分用途明確管理措施。

    “土十條”提出的風(fēng)險(xiǎn)分類管控格外重要。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉說,不同于大氣和水污染,土壤污染隱蔽性強(qiáng)、可遷移和稀釋能力弱。作為大部分污染物的最終受納體,土壤污染物來源更復(fù)雜,不能按照同一種方式進(jìn)行修復(fù)處理。土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)時,也要盡量避免嚴(yán)重污染地塊再開發(fā)利用為學(xué)校、住宅區(qū)。

    2.“土十條”有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。民以食為天,食以安為先。土壤好,是保障糧食安全的基礎(chǔ)。然而調(diào)查顯示,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是造成耕地土壤污染的重要原因之一。污水灌溉,化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等,都是導(dǎo)致耕地土壤污染的因素。

    “土十條”提出控制農(nóng)業(yè)污染,加強(qiáng)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、畜禽養(yǎng)殖污染防治和灌溉水水質(zhì)管理。針對農(nóng)用地特別是耕地提出一系列嚴(yán)格保護(hù)措施,將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降;嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)。

    “部分污染土地可能需要暫時休耕修復(fù),要把‘隱形的利和‘長期的利結(jié)合起來。長期而言,這些限制性措施有利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展?!敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥說,這也符合“藏糧于地”的要求。

    根據(jù)“土十條”,2017年底前,國家將出臺受污染耕地安全利用技術(shù)指南。到2020年,輕度和中度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用的面積達(dá)到4000萬畝。

    李國祥表示,控制農(nóng)業(yè)污染,也是對農(nóng)民生產(chǎn)行為提出了更高要求。把各類補(bǔ)貼和化肥使用、農(nóng)膜使用的規(guī)范掛鉤,引導(dǎo)與約束相結(jié)合,控制發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地污染出現(xiàn)。

    他特別強(qiáng)調(diào),工業(yè)項(xiàng)目一定要向園區(qū)集中,實(shí)現(xiàn)空間隔離,遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)?!疤貏e是重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)評審核準(zhǔn)入,控制污染項(xiàng)目落地。”

    3.“土十條”提出遏止重金屬污染。近期媒體曝光的江蘇常州外國語學(xué)校學(xué)生異常患病事件,再次為人們敲響了土地重金屬污染的警鐘。中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告(2015)》顯示,我國有3488萬畝重金屬中重度污染或超標(biāo)耕地。據(jù)了解,目前我國西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。因此“土十條”提出:制定實(shí)施重金屬污染綜合防治規(guī)劃,啟動土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目。

    環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,由于重金屬難以降解,重金屬對土壤的污染基本是一個不可完全逆轉(zhuǎn)的過程。“十二五”以來,我國已初步建立針對不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。然而仍缺少適用于工礦倉儲、住宅、公共管理與公共服務(wù)等建設(shè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)。

    中國地質(zhì)調(diào)查局專家建議,加強(qiáng)重金屬污染防治相關(guān)法律法規(guī)建設(shè),加快開展污染耕地地質(zhì)調(diào)查工作,對污染耕地開展成因分析和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估,實(shí)行分區(qū)、分類、分級管理。

    4.“土十條”提出對已經(jīng)被污染的土地進(jìn)行科學(xué)修復(fù)。面對頻發(fā)的土壤污染事件,人們更關(guān)心:我腳下的土地是否被污染?該怎么辦?環(huán)保部提供的資料顯示,我國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%,其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%。從區(qū)域上看,長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等地土壤污染問題較為突出。

    環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,全面準(zhǔn)確掌握土壤污染狀況是開展土壤污染防治與監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)。下一步要提高調(diào)查精度,真正摸清土壤污染底數(shù),獲得地塊尺度的土壤污染數(shù)據(jù),要建立基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的分類、分級、分區(qū)的國家土壤環(huán)境信息化管理平臺,為全面實(shí)施土壤污染防治行動計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)。目前,有關(guān)部門正在編制詳查總體方案,積極籌備各項(xiàng)工作。

    中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員陳同斌認(rèn)為,土壤污染不能上來就“治病”,得先“問診號脈”。要根據(jù)污染物的性質(zhì)、污染的程度,遵循先調(diào)查評估,后制定針對性修復(fù)方案,再開展修復(fù)的步驟進(jìn)行。

    根據(jù)“土十條”,對受污染耕地不能簡單采用棄耕或改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地等方式處理,需要按照“依土定用、土盡其用”的原則,采用農(nóng)藝措施調(diào)控、替代品種種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式,阻斷土壤中污染物向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

    據(jù)介紹,一些工業(yè)進(jìn)程更早的國家,受污染嚴(yán)重的土地被建成大型森林公園,通過廣種樹木植被、建立生態(tài)系統(tǒng)等使土壤得以自然修復(fù)。

    環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測試、風(fēng)險(xiǎn)評估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié),形成一批專業(yè)化的土壤修復(fù)企業(yè)。

    5.“土十條”建立終身責(zé)任追究機(jī)制。土壤具有鮮明的公共屬性。土壤污染的治理和預(yù)防,理應(yīng)由各個社會主體共同參與?!巴潦畻l”提出,強(qiáng)化地方政府土壤污染防治責(zé)任、落實(shí)排污企業(yè)主體責(zé)任、構(gòu)建多方參與的土壤環(huán)境治理體系等措施,通過建立終身責(zé)任追究機(jī)制,落實(shí)政府、企業(yè)責(zé)任。

    工礦企業(yè)生產(chǎn)中排放的廢氣、廢水、廢渣,是造成我國土壤污染的主要原因之一。谷慶寶表示,企業(yè)必須對自己生產(chǎn)場址的污染負(fù)全責(zé),無論是建廠前、生產(chǎn)中,還是廠房關(guān)閉,都將需要將土壤污染防治納入環(huán)境管理體系。

    “我國目前土壤監(jiān)管仍較為薄弱?!标愅笳f,“土十條”在一定程度上理順了我國土壤環(huán)境監(jiān)管體制。

    “土十條”提出,按照“國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”原則,全面落實(shí)土壤污染防治屬地責(zé)任;探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制;明確地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門在土壤管理方面的職責(zé),建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門間的信息溝通機(jī)制,實(shí)行聯(lián)動監(jiān)管。

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