唐代中央災(zāi)害處置機(jī)制研究

李福長(zhǎng)　尤聰

摘要：唐代是中國(guó)封建社會(huì)繁榮鼎盛時(shí)期，也是各種自然災(zāi)害頻發(fā)的時(shí)期。盛唐時(shí)期中央政府在災(zāi)害處置方面形成了比較完整的體系，建立了一整套防災(zāi)、報(bào)災(zāi)、檢災(zāi)、賑災(zāi)機(jī)制，發(fā)揮了災(zāi)前預(yù)防、實(shí)施監(jiān)控和災(zāi)后賑濟(jì)有機(jī)聯(lián)系的處理機(jī)制，發(fā)揮了救災(zāi)安民的積極作用。唐代中央災(zāi)害處理機(jī)制對(duì)于今天仍有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：唐代；災(zāi)害；處置

中圖分類號(hào)：S429文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2017）10-0054-06

一、唐代自然災(zāi)害概況

中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的文明古國(guó)，千百年來(lái)并非總是風(fēng)調(diào)雨順、五谷豐登，往往也有不期而遇的各種自然災(zāi)害。與世界上其他文明古國(guó)相比，中國(guó)所面臨的自然環(huán)境更為惡劣。正如英國(guó)歷史學(xué)家湯因比曾講的那樣，“人類自然災(zāi)害在這里（中國(guó)）所要應(yīng)付的自然挑戰(zhàn)要比兩河流域和尼羅河的挑戰(zhàn)嚴(yán)重得多。”[1]92研究歷史上災(zāi)害處置的特點(diǎn)規(guī)律，對(duì)于建立適合我國(guó)國(guó)情的防災(zāi)減災(zāi)體系無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

唐代是中國(guó)封建社會(huì)繁榮鼎盛時(shí)期，也是水、旱、蝗、風(fēng)沙、地震等災(zāi)害多發(fā)時(shí)期。以水災(zāi)為例，據(jù)北京大學(xué)劉俊文先生研究，唐朝存在的二百八十九年中，幾乎每?jī)赡昃陀幸荒晔撬疄?zāi)年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他各種災(zāi)害所占的比例。[2]唐代的水災(zāi)不僅次數(shù)多，而且受災(zāi)范圍大。有將近五分之一的水災(zāi)面積超過(guò)十州以上，表現(xiàn)為區(qū)域性的規(guī)模災(zāi)害，給百姓生命財(cái)產(chǎn)和農(nóng)業(yè)帶來(lái)的損失是巨大的。如武則天長(zhǎng)安三年（703年），“寧州大霖雨，山水暴漲，漂流二千馀家，溺死者千馀人，流尸東下?！盵3]1352其狀可謂慘不忍睹。史載顯示，唐代因暴雨導(dǎo)致河水泛濫的情況比較常見(jiàn)。此類水災(zāi)在長(zhǎng)江、黃河、淮河水系發(fā)生頻率高，波及范圍廣，破壞性大。如唐玄宗開元十四年（726年）七月，河南“懷、衛(wèi)、鄭、滑、汴、濮、許等州澍雨，河及支川皆溢，人皆巢舟以居，死者千計(jì)，資產(chǎn)苗稼無(wú)孑遺?！盵3]1353

旱災(zāi)是因氣候異常形成的氣象災(zāi)害，易導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)或歉收，并引發(fā)蝗災(zāi)與饑荒。由于中國(guó)大部屬于亞洲季風(fēng)氣候區(qū)，極易造成季節(jié)性干旱。研究表明，唐代的旱災(zāi)發(fā)生頻率不亞于水災(zāi)，且有持久性、頻發(fā)性特點(diǎn)。北方旱災(zāi)次數(shù)多于南方，春夏之交為易發(fā)季節(jié)。如唐玄宗開元初期，河?xùn)|、河北持續(xù)干旱，許多地方農(nóng)作物顆粒無(wú)收，造成了嚴(yán)重的饑荒。

蝗災(zāi)是蝗蟲引起的災(zāi)變，常與嚴(yán)重的旱災(zāi)相伴而生，它與旱災(zāi)、水災(zāi)并稱為我國(guó)古代三大天災(zāi)。相比水旱災(zāi)害，唐代蝗災(zāi)發(fā)生頻率雖不高，但破壞力大，給人民帶來(lái)了沉重災(zāi)難。如唐高宗永淳元年（682年）六月，“京兆、岐、隴螟蝗食苗并盡，加以民多疫癘，死者枕藉于路，詔所在官司埋瘞?！盵4]110唐玄宗開元三年（715年）六月，“山東諸州大蝗，飛則蔽景，下則食苗稼，聲如風(fēng)雨?！盵4]110

中國(guó)位于環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶的交匯處，是地震多發(fā)地區(qū)。唐代前期地震發(fā)生的頻率相對(duì)較低，唐后期從代宗大歷年間至德宗貞元年間是地震高發(fā)期。史料記載的地震主要發(fā)生在關(guān)中、河南等地，其他區(qū)域相對(duì)較少。《舊唐書》曾記載兩次破壞性較強(qiáng)的地震，一次發(fā)生在唐太宗貞觀二十三年（649年）八月，“癸酉朔，河?xùn)|地震，晉州尤甚，壞廬舍，壓死者五千馀人。三日又震?！盵4]110另一次發(fā)生在唐玄宗開元二十二年（734年）二月，“壬寅，秦州地連震，壞公私屋殆盡，吏民壓死者四千馀人；命左丞相蕭嵩賑恤?！盵5]6805

沙塵又稱“黃霧”“昏霧”“晝昏”，是唐代北方常見(jiàn)災(zāi)害現(xiàn)象之一。如唐中宗景龍二年（708年）八月，京城地區(qū)黃霧大起，無(wú)雨，空氣昏濁不堪。“十一月甲寅，日入后，昏霧四塞，經(jīng)二日乃止?！盵6]625唐玄宗天寶十四年（755年）“冬三月，常霧起昏暗，十步外不見(jiàn)人，是謂晝昏?！盵6]625唐代沙塵災(zāi)害發(fā)生的原因是多方面的，既有自然因素，也有人為因素。西北地區(qū)存在著大片的荒漠，天然的沙土為產(chǎn)生沙塵災(zāi)害提供了自然條件。另一方面，統(tǒng)治階級(jí)一味滿足私欲，大興土木，建造豪華宅邸，消耗了大量木材，破壞植被，引起水土流失。加之北方地區(qū)居民多以木柴為日常生活燃料，這些都是沙塵災(zāi)害發(fā)生的社會(huì)因素。

二、唐代中央政府災(zāi)害處置機(jī)制

面對(duì)頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，唐朝中央政府積極應(yīng)對(duì)，依托其強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)器，在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了高效的災(zāi)害處置管理體系。該體系內(nèi)部諸要素分工明晰、權(quán)責(zé)明確，為救災(zāi)減災(zāi)提供了可靠的制度保證。從災(zāi)害管理角度言，唐朝中央災(zāi)害處置機(jī)制分災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)情檢測(cè)和災(zāi)后賑濟(jì)三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的環(huán)節(jié)。

（一）災(zāi)前預(yù)防

為達(dá)到防患于未然的效果，唐朝采取了積極預(yù)防的防災(zāi)政策。首先，重視興修水利，投入大量財(cái)力、物力和人力修筑與維護(hù)河道堤堰，建立了全國(guó)水利網(wǎng)絡(luò)，有效發(fā)揮了抵御水旱災(zāi)害的作用。其次，在全國(guó)廣置義倉(cāng)，增加糧食儲(chǔ)備，防止災(zāi)害發(fā)生時(shí)因糧食短缺而造成饑荒等人道主義危機(jī)，保障了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

1.興修水利

中國(guó)古代強(qiáng)調(diào)以農(nóng)為本，水利工程被視為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，唐朝始終重視興修水利。政府主導(dǎo)修建了數(shù)量眾多的水利工程，既滿足了農(nóng)田灌溉的需要，也起到了預(yù)防水旱災(zāi)害的作用。中央尚書省工部被指定為全國(guó)水利的最高管理機(jī)關(guān)，工部設(shè)水部司掌管水利工程建設(shè)，負(fù)責(zé)津濟(jì)、船艫、渠梁、堤堰、溝洫、漁捕、運(yùn)漕、碾硙之事。此外，中央另設(shè)都水監(jiān)“掌川澤、津梁、渠堰、陂池之政，總河渠、諸津監(jiān)署?！盵7]836河渠署是都水監(jiān)下設(shè)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在技術(shù)上負(fù)責(zé)河堤維護(hù)與修補(bǔ)。[7]836地方的水利工程，則在中央工部水部司的指導(dǎo)下，實(shí)行地方首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的管理體制。由刺史、縣令等地方官員組織修建與維護(hù)水利設(shè)施，即所謂“諸州堤堰，刺史、縣令以時(shí)檢行，而蒞其決筑?！盵8]791依照規(guī)定，各地水利工程安排專人管護(hù)，如京畿地區(qū)河渠設(shè)渠長(zhǎng)、斗門長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常的運(yùn)營(yíng)?！爸T渠長(zhǎng)及斗門長(zhǎng)，至澆田之時(shí)，專知節(jié)水多少?！盵9]42

史載顯示，唐朝將水利管理納入了法制化軌道。開元二十五年（738年），唐玄宗頒布了我國(guó)歷史上第一部水利法典《水部式》，從此水利管理有了法律依據(jù)。同時(shí)，唐朝還將水利設(shè)施的維護(hù)納入地方官員政績(jī)考核的范圍，對(duì)各種破壞水利設(shè)施或官員行政不作為的行為實(shí)行法律問(wèn)責(zé)。如“諸不修堤防及修而失時(shí)者，主司杖七十”[10]585；“諸盜決堤防者，杖一百；……其故決堤防者，徒三年；漂失贓重者，準(zhǔn)盜論；以故殺傷人者，以故殺傷論?！盵10]585這些嚴(yán)格的法律規(guī)定，很大程度上消除了水利管理與維護(hù)的隱患，提高了預(yù)防水旱災(zāi)害的能力。endprint

2.建立義倉(cāng)

中國(guó)自古有備荒防災(zāi)的思想，正如《禮記》所說(shuō)，“國(guó)無(wú)九年之蓄，曰不足；無(wú)六年之蓄，曰急；無(wú)三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也?！盵11]283唐朝繼承了前朝防災(zāi)備荒的優(yōu)良傳統(tǒng)，并建立了規(guī)?？涨暗牧x倉(cāng)網(wǎng)絡(luò)。中央通過(guò)災(zāi)前儲(chǔ)備糧食，災(zāi)時(shí)向?yàn)?zāi)民發(fā)放糧食，確保了災(zāi)民基本生活，及時(shí)化解人道主義危機(jī)，維護(hù)了社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

唐代的義倉(cāng)創(chuàng)始于隋朝，隋代義倉(cāng)因戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)設(shè)時(shí)廢，功效有限。唐太宗時(shí)期，大臣戴胄上《請(qǐng)建義倉(cāng)疏》，陳述了義倉(cāng)的戰(zhàn)略意義。貞觀二年（628年），唐太宗接納了戴胄的建議，制定義倉(cāng)條例，建立起全國(guó)義倉(cāng)系統(tǒng)。規(guī)定“王公已下墾田，畝納二升。其粟麥粳稻之屬，各依土地。貯之州縣，以備兇年?！盵12]2123《唐六典》卷30《三府 都督 都護(hù) 州縣官吏》記載州府倉(cāng)曹、司倉(cāng)參軍“掌公廨、度量、庖廚、倉(cāng)庫(kù)租賦征收，田園市肆之事，每歲據(jù)青苗簿征收義倉(cāng)稅，畝納二升，以備兇年”。此后直到唐末，每畝耕地征收二升義倉(cāng)稅成為定制，每逢災(zāi)荒，朝廷便能及時(shí)開倉(cāng)賑濟(jì)。

唐代的義倉(cāng)分布范圍廣，遍布各個(gè)州縣，形成了覆蓋全國(guó)的龐大網(wǎng)絡(luò)，有效發(fā)揮了賑災(zāi)的作用。為了保證災(zāi)時(shí)糧食救濟(jì)，朝廷規(guī)定“凡義倉(cāng)之粟，唯荒年給糧，不得雜用?！盵13]84在中央政府的管理之下，義倉(cāng)以其充足的糧食儲(chǔ)備，發(fā)揮著抵御自然災(zāi)害的作用。據(jù)史料記載，唐朝義倉(cāng)儲(chǔ)存糧食的數(shù)量巨大，僅唐都長(zhǎng)安東渭橋的北倉(cāng)“每年收貯漕運(yùn)糙米一十萬(wàn)石，以備水旱。”[14]6220每年全國(guó)各地義倉(cāng)儲(chǔ)備糧食多達(dá)數(shù)百萬(wàn)石。

唐代義倉(cāng)不僅用于賑災(zāi)，同時(shí)也發(fā)揮了扶貧的作用。每逢播種季節(jié)，政府會(huì)將義倉(cāng)的糧食、種子借貸給困難的農(nóng)民耕種，準(zhǔn)許秋后償還。若遇特殊情況，還會(huì)酌情給予蠲免。唐玄宗開元二十年（732年） 二月曾下詔：“自今已后，天下諸州每置農(nóng)桑，令諸縣審責(zé)貧戶應(yīng)糧及種子，據(jù)其口糧貸義倉(cāng)，至秋熟后，照數(shù)征納，庶耕者成業(yè)，嗇人知?jiǎng)瘛！盵15]1260政府的這種做法，緩解了農(nóng)民的困難，提高了他們種糧的積極性。

唐代義倉(cāng)管理十分嚴(yán)格，中央戶部統(tǒng)籌糧食進(jìn)出，并設(shè)專員監(jiān)管。開倉(cāng)賑濟(jì)須有政府的指令，任何官員未經(jīng)中央的允許不得私自開倉(cāng)濟(jì)民，否則將會(huì)受到相應(yīng)的懲罰。為了增強(qiáng)義倉(cāng)救災(zāi)的時(shí)效性，避免因?qū)訉由蠄?bào)而延誤救濟(jì)的時(shí)機(jī)，唐朝逐漸下放了開倉(cāng)賑濟(jì)的權(quán)力，允許地方官員先行開倉(cāng)放糧，待賑濟(jì)之后再上報(bào)中央。如唐玄宗開元二十九年（741年）規(guī)定：“自今已后，若有損處，應(yīng)須賑給，宜令州縣長(zhǎng)官與采訪使勘會(huì)量事，給迄奏聞?！盵16]6022然而，中央這一本意在于提高救濟(jì)時(shí)效的規(guī)定到晚唐卻成為地方官員肆意貪腐的捷徑，為他們貪污盜竊打開了通道，義倉(cāng)最終淪為統(tǒng)治者剝削百姓的工具，逐漸失去了它原有的防災(zāi)作用。

（二）災(zāi)情檢測(cè)監(jiān)督

在唐朝完善的災(zāi)害處置體制中，災(zāi)情檢測(cè)監(jiān)督環(huán)節(jié)具有重要的作用，包括災(zāi)情匯報(bào)、決策咨詢、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制。

1.災(zāi)情匯報(bào)

當(dāng)災(zāi)害發(fā)生之時(shí)，能否及時(shí)獲得準(zhǔn)確的災(zāi)情信息直接關(guān)系著政府采取何種措施救災(zāi)。為此，唐朝建立了制度化的災(zāi)情奏報(bào)與核實(shí)機(jī)制，以達(dá)到準(zhǔn)確掌握災(zāi)情的目的。

為保證第一時(shí)間掌握準(zhǔn)確的災(zāi)情信息，唐朝建立了各級(jí)政府逐級(jí)匯報(bào)災(zāi)情的信息奏報(bào)機(jī)制。規(guī)定“其應(yīng)損免者，皆主司合言。主司，謂里正以上。里正須言於縣，縣申州，州申省，多者奏聞。”[17]247即地方發(fā)生災(zāi)害后，民眾向里正匯報(bào)災(zāi)情，里正向縣里匯報(bào)，縣令經(jīng)過(guò)核對(duì)之后，再向州匯報(bào)。州經(jīng)過(guò)核實(shí)后，向中央尚書省戶部匯報(bào)。造成重大損失的災(zāi)情，由尚書省呈報(bào)皇帝，以便中央制定賑災(zāi)方針。

關(guān)于災(zāi)情匯報(bào)，唐朝制定了嚴(yán)厲的法規(guī)以確保信息的準(zhǔn)確，依法懲處隱瞞或謊報(bào)災(zāi)情的地方官員。唐律規(guī)定“諸部?jī)?nèi)有旱澇霜雹蟲蝗為害之處，主司應(yīng)言而不言及妄言者，杖七十。覆檢不以實(shí)者，與同罪。若致枉有所征免，贓重者，坐贓論?！盵17]247遇到嚴(yán)重災(zāi)情，尤其是發(fā)生在重要農(nóng)業(yè)區(qū)域或京畿地區(qū)的災(zāi)害，中央直接派遣使臣巡檢災(zāi)情，指導(dǎo)地方救災(zāi)。

2.災(zāi)情決策咨詢

災(zāi)情決策咨詢是唐朝災(zāi)害處置機(jī)制的重要一環(huán)，對(duì)制定減災(zāi)對(duì)策發(fā)揮了積極作用。唐代災(zāi)情決策的最高權(quán)力歸中央，皇帝是決策的核心，宰相、中書舍人、給事中、翰林學(xué)士等朝廷重臣參與決策。唐代的救災(zāi)決策分全局性的政策決策與局部性方法決策兩大類。前者通常是對(duì)全國(guó)救災(zāi)減災(zāi)進(jìn)行指導(dǎo)的政策法規(guī)，適用于規(guī)模較大的水旱災(zāi)害，中央常采取開倉(cāng)賑濟(jì)、蠲免租稅等政策措施給予應(yīng)對(duì)。后者則是一些局部的、具體的救災(zāi)措施或方法，適用于蝗災(zāi)等規(guī)模較小的災(zāi)害。如遇到蝗災(zāi)，中央會(huì)采取集中撲殺等具體方法指導(dǎo)救災(zāi)。

唐代的災(zāi)情決策咨詢通常以皇帝的名義向各級(jí)官員征求意見(jiàn)，體現(xiàn)了政府決策的公開性。如玄宗開元十一年（723年），“諸州百姓或因逢水旱，流寓未安者，宜令所司與朝集使即作賑恤安輯法奏聞?！盵18]2913官員們通常以書面建議的形式，向中央政府提供信息和咨詢意見(jiàn)。一般情況下由中央官員承擔(dān)減災(zāi)咨詢?nèi)蝿?wù)，地方官吏參與咨詢的機(jī)會(huì)較少。普通官吏難以上書皇帝，這在韓愈的詩(shī)中有所反映。韓詩(shī)云：“前年關(guān)中旱，閭井多死饑。去歲東郡水，生民為流尸。上天不虛應(yīng)，禍福各有隨。我欲進(jìn)短策，無(wú)由至彤墀。”[19]3773

3.執(zhí)行與監(jiān)督

減災(zāi)執(zhí)行與災(zāi)情監(jiān)督機(jī)制是災(zāi)害行政管理中的又一個(gè)重要環(huán)節(jié)。救災(zāi)政令執(zhí)行的好壞，直接關(guān)系到百姓生命安危與國(guó)家財(cái)物損失的大小，因此唐朝中央政府重視救災(zāi)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，并做出了法律上的相應(yīng)規(guī)定。

依照政府職責(zé)分工，中央尚書省戶部倉(cāng)部司、工部水部司以及朝廷都水監(jiān)等部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行中央的救災(zāi)政令，共同分擔(dān)減災(zāi)責(zé)任。這些機(jī)構(gòu)或掌管與救災(zāi)有關(guān)的物資儲(chǔ)備，或參與中央減災(zāi)決策預(yù)算方案的制定，或協(xié)助并督促地方政府執(zhí)行中央的減災(zāi)決策。唐代規(guī)定，地方政府作為救災(zāi)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，除負(fù)責(zé)執(zhí)行中央減災(zāi)決策以外，很多情況下則擔(dān)當(dāng)救災(zāi)主體的義務(wù)?！短坡墒枳h》記載：“近河及大水有堤防之處，刺史、縣令以時(shí)檢校。若須修理，每秋收訖，量功多少，差人夫修理。若暴水泛溢，損壞堤防，交為人患者，先即修營(yíng)，不拘時(shí)限?！盵20]504在執(zhí)行中央救災(zāi)政令的過(guò)程中，地方政府須嚴(yán)格服從中央，不得自行更改中央救災(zāi)政令。每逢大災(zāi)，皇帝會(huì)派遣三省或者御史臺(tái)的重臣充任宣撫使或宣慰使指導(dǎo)救災(zāi)工作。這些賑災(zāi)使臣肩負(fù)著救災(zāi)的莊嚴(yán)使命，代表皇帝前往災(zāi)區(qū)巡檢災(zāi)情，慰問(wèn)災(zāi)民，宣布救災(zāi)敕令，安撫民心，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。endprint

災(zāi)害監(jiān)督機(jī)制是中央政府落實(shí)減災(zāi)決策、監(jiān)察救災(zāi)過(guò)程的制度設(shè)計(jì)。如上所述，唐中央政府負(fù)責(zé)災(zāi)害監(jiān)督的主要官員是中書省、門下省的諫議大夫、散騎常侍、左右拾遺、左右補(bǔ)闕等言官及御史臺(tái)的監(jiān)察御史。他們可隨時(shí)向皇帝提出監(jiān)督意見(jiàn)。御史監(jiān)督是唐代監(jiān)督地方災(zāi)情最常見(jiàn)的形式。當(dāng)災(zāi)情發(fā)生時(shí)，監(jiān)察御史常被派往各州縣核查災(zāi)情，監(jiān)督地方政府執(zhí)行中央政令，及時(shí)將督察的結(jié)果上報(bào)中央。中央派監(jiān)察御史巡視地方還有防止地方官員貪污、舞弊的意味，一定程度上遏制了官吏貪腐現(xiàn)象的滋生，此時(shí)監(jiān)察御史便成為集領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督于一體的雙重身份。

4.災(zāi)情審計(jì)

唐朝重視災(zāi)害處置的審計(jì)，并建立了相應(yīng)的工作機(jī)制。每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，救災(zāi)物資的調(diào)配、使用都有專人負(fù)責(zé)核查與審計(jì)。唐代規(guī)定，中央刑部的比部司和御史臺(tái)是最高審計(jì)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)災(zāi)害審計(jì)事宜。

在唐代中央三省六部行政體制中，刑部是最高司法和審計(jì)機(jī)關(guān)，下設(shè)都官、刑部、比部、司門司。比部司專掌審計(jì)事宜，其職權(quán)獨(dú)立于財(cái)政機(jī)構(gòu)之外。依照規(guī)定，比部司主官比部郎中、員外郎職掌“周知內(nèi)外之經(jīng)費(fèi)，而總勾之?！矀}(cāng)庫(kù)、出納、營(yíng)造、傭市、丁匠、功程、贓贖、賦斂、勛賞、賜與、軍資、器仗、和糴、屯牧，亦勾覆之。”[21]1839所謂“勾”，即勾檢，是審計(jì)檢查的意思。唐代但凡國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)均須經(jīng)過(guò)比部的審計(jì)，救災(zāi)物資的調(diào)運(yùn)、發(fā)放自然也不例外。不僅如此，唐朝還規(guī)定“度支、太府、金部、倉(cāng)部等官并掌出納，以比部勾稽，而以御史監(jiān)察之?！盵22]29即是說(shuō)比部審計(jì)之后，御史再行清查與核對(duì)，以確保審計(jì)的公正性和準(zhǔn)確性。

（三）災(zāi)后救濟(jì)

災(zāi)害發(fā)生之后，中央及時(shí)啟動(dòng)災(zāi)后賑濟(jì)機(jī)制，采取多種救災(zāi)措施，以保證災(zāi)民生活和生產(chǎn)。唐朝常見(jiàn)的賑災(zāi)救災(zāi)措施主要有以下幾種：

1.賑濟(jì)

賑濟(jì)是政府在災(zāi)時(shí)以實(shí)物救濟(jì)災(zāi)民的無(wú)償救助方式。賑濟(jì)主要以糧食、衣物等生活必需品為主。按照賑濟(jì)方式的不同，又分為賑給、賑糶、賑貸和工賑四種。

賑給是唐政府對(duì)災(zāi)民最直接、最有效的救濟(jì)方式，包括糧食、錢款救濟(jì)。唐前期，由于倉(cāng)儲(chǔ)豐盈，災(zāi)時(shí)的救濟(jì)方式多以發(fā)放糧食為主。如唐中宗神龍二年（706年）十二月，“以河北諸州遭水，人多阻饑，令侍中蘇瑰存撫賑給?！盵23]1258

賑糶是指政府在災(zāi)時(shí)以低價(jià)將糧食出售給災(zāi)民，也稱之為“賤糶” 、“糶倉(cāng)”。如唐玄宗天寶十三年（754年）秋，“大霖雨，自八月至十月凡六十馀日，如霽。京城坊市垣墉，隤毀殆盡，米價(jià)踴貴。詔出太倉(cāng)米百萬(wàn)石於城中，分十場(chǎng)賤糶與貧人?！盵23]1258在賤糶的同時(shí)，中央還實(shí)行賒糶以解決災(zāi)民亟需。所謂賒糶，是指政府在新糧收獲之前以常平倉(cāng)之糧賒貸給農(nóng)民，待新糧收獲后，允許百姓通過(guò)納錢或上交帛粟來(lái)抵消原來(lái)賒借的糧食。政府通過(guò)賤糶或賒糶，在一定程度上解了百姓的燃眉之急，有利于生產(chǎn)的恢復(fù)。但是，一些富商大賈為了獲取高額利潤(rùn)，往往在災(zāi)時(shí)囤積居奇，操縱市場(chǎng)，從而造成糧價(jià)上漲，以至于出現(xiàn)閉糴現(xiàn)象。為了控制糧價(jià)，防止不法奸商魚肉百姓，唐中央政府曾多次下令禁止閉糴。如唐玄宗開元二年（714年）詔曰：“年歲不稔，有無(wú)須通，所在州縣，不得閉糴，各令當(dāng)處長(zhǎng)吏簡(jiǎn)校?！盵24]6012

賑貸是指政府在災(zāi)時(shí)將糧食和種子借貸給災(zāi)民，待到來(lái)年成熟時(shí)再行征還的一種賑災(zāi)措施。如唐高宗永徽四年（653年），光、婺、滁、潁等州大旱，兗、夔、果、忠等州遇大水，“并貸賑之。五年六月，詔工部侍郎王儼，往河北較行遭水諸州，乏絕者賑貸之?！盵24]1257唐代的很多倉(cāng)儲(chǔ)都對(duì)災(zāi)民進(jìn)行過(guò)賑貸，這樣做既減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又利于災(zāi)后生活生產(chǎn)的恢復(fù)。

工賑，即以工代賑，是指政府在受災(zāi)地區(qū)專門為災(zāi)民興辦一些公共工程，用以賑災(zāi)，解決災(zāi)民生活問(wèn)題。唐代見(jiàn)于記載的以工代賑的賑災(zāi)方式并不多，且多見(jiàn)于唐朝后期，如《新唐書》記載憲宗、懿宗執(zhí)政時(shí)期，曾召集災(zāi)民進(jìn)行抗災(zāi)工程的修建。

由于應(yīng)對(duì)及時(shí)，賑濟(jì)措施得當(dāng)，唐朝政府的賑災(zāi)效果比較顯著。若遇到倉(cāng)儲(chǔ)不足、救災(zāi)物資運(yùn)輸困難的情況，政府也會(huì)采取移民就粟的賑濟(jì)方式救助災(zāi)民。如高宗咸亨元年（670年），“天下四十余州旱及霜蟲，百姓饑乏，關(guān)中尤甚。詔令任往諸州逐食，仍轉(zhuǎn)江南租米以賑給之?！盵25]95永隆二年（684年）“八月丁卯朔，河南、河北大水，許遭水處往江、淮已南就食?！盵25]95

2.抗旱排澇

干旱發(fā)生時(shí)，唐朝政府因地制宜引導(dǎo)災(zāi)民修渠引水，以解決農(nóng)業(yè)灌溉和生活用水問(wèn)題。例如，玄宗開元年間，“瓜州地多沙磧，不宜稼穡，每年少雨，以雪水溉田?！盵26]3194又如蔡州汝南郡新息縣西北五十里有隋故玉梁渠，開元中這里發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)，中央“令薛務(wù)增浚，溉田三千馀頃?！盵27]650

水災(zāi)來(lái)臨時(shí)，政府根據(jù)實(shí)際情況，在已有水利工程的基礎(chǔ)上加固堤堰、疏導(dǎo)河渠，抗洪排澇，盡全力將洪水的危害減少到最小限度。如唐中宗時(shí)期，“會(huì)漢水漲嚙城郭，柬之因壘為堤，以遏湍怒，闔境賴之。”[28]3422玄宗開元十八年（730年）夏，東都瀍河、洛水泛漲，損壞天津、永濟(jì)兩座橋及提象門外的仗舍，并毀壞千余家居民廬舍?！伴c月甲申，分幽州置薊州。己丑，令范安及、韓朝宗就瀍、洛水源疏決，置門以節(jié)水勢(shì)?！盵29]195

3.滅蝗

對(duì)于蝗災(zāi)，唐朝政府多采取焚瘞滅蝗集中捕殺的方法。人們依據(jù)蝗蟲喜光的特性，晚上在田間點(diǎn)燃火堆，從而引蝗蟲撲火自焚而收到消滅蝗蟲的效果?！杜f唐書》在記載這種有效的滅蝗方法時(shí)寫道，“蝗既解飛，夜必赴火，夜中設(shè)火，火邊掘坑，且焚且瘞，除之可盡。”[30]3024這是玄宗朝宰相姚崇創(chuàng)造出的滅蝗方法，開元年間曾得到廣泛的推廣使用。后來(lái)，唐朝百姓干脆采取食用蝗蟲的辦法消滅蝗災(zāi)，效果顯著。如唐德宗貞元元年（785年）夏，“蝗，東自海，西盡河、隴，群飛蔽天，旬日不息，所至草木葉及畜毛靡有孑遺，餓殣枕道，民蒸蝗，曝，飏去翅足而食之。”[31]618

4.醫(yī)藥救助endprint

在醫(yī)療衛(wèi)生條件相對(duì)落后的古代，大災(zāi)之后常伴有瘟疫發(fā)生。唐朝建立了一套從中央到地方的醫(yī)療救助體系，以便及時(shí)向?yàn)?zāi)區(qū)派遣醫(yī)生、發(fā)放藥品，減少人員傷亡。

唐代中央的太醫(yī)署和地方的州、縣醫(yī)學(xué)博士，都是災(zāi)時(shí)重要的醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)，對(duì)于疫病的防治發(fā)揮了很大的作用。史載顯示，唐代疫情發(fā)生后，所造成的危害十分驚人。如高宗永淳元年（682年）冬，“大疫，兩京死者相枕于路?！盵31]618基于此，政府通常會(huì)派遣醫(yī)務(wù)人員攜帶藥品前往災(zāi)區(qū)防病治病，以控制疫情。如太宗貞觀十六年（642年）夏，“谷、涇、徐、虢、歌、戴五州疾疫，遣賜醫(yī)藥焉?！盵32]1777政府的醫(yī)療救助措施在一定程度上發(fā)揮了控制疫情、挽救生命的作用。

5.蠲免租稅

每當(dāng)遇到災(zāi)年，唐朝中央政府善用經(jīng)濟(jì)手段抵御災(zāi)害，如調(diào)整賦稅政策，蠲免百姓的租稅、徭役、債務(wù)等，通過(guò)這些救災(zāi)措施保證人民生活生產(chǎn)秩序的恢復(fù)。例如唐太宗貞觀元年（627年）夏，“山東諸州大旱，詔無(wú)出今年租賦。”[33]5960中宗神龍?jiān)辏?05年）六月，“洛水暴漲，壞廬舍二千馀家，溺死者甚眾?！嗽挛焐辏运疄?zāi)，令文武官九品以上直言極諫。河南洛陽(yáng)百姓被水兼損者給復(fù)一年?！盵34]140所謂“給復(fù)”，是指蠲免徭役。玄宗開元二十二年（734年），朝廷下詔“至如州縣不急之務(wù)，差科徭役并積年欠負(fù)等，一切并停。其今年租八等已下，特宜放免。地稅受田一頃已下者，亦宜放免?！盵33]5860這是一次較大范圍的蠲免租稅、徭役的救災(zāi)舉措。盛唐開元年間，唐玄宗曾多次下詔“天下遭損免州及供頓州，無(wú)出今年地稅，如已征納，聽(tīng)折來(lái)年逋租懸調(diào)、貸糧種子、欠負(fù)官物在百姓腹內(nèi)者，并宜放免諸州。”[33]5860

唐代統(tǒng)治者受到傳統(tǒng)的天人感應(yīng)思想的影響，除了賑濟(jì)、滅蝗等較為實(shí)用的救災(zāi)措施外，皇帝還會(huì)用諸如減膳、祈禳、大赦、避正殿、出宮人、因?yàn)?zāi)求言、因?yàn)?zāi)慮囚等非常手段以求減災(zāi)救災(zāi)。這類方法大多具有封建迷信的色彩，實(shí)際效果不大。

三、唐代中央災(zāi)害處置機(jī)制的特征與不足

綜觀唐代中央災(zāi)害處置機(jī)制，它具有系統(tǒng)性、實(shí)效性、靈活性等特點(diǎn)。

系統(tǒng)性。唐代中央災(zāi)害處置機(jī)制全面系統(tǒng)，包括災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)情匯報(bào)、抗災(zāi)減災(zāi)決策監(jiān)督、災(zāi)后重建等有機(jī)聯(lián)系的幾個(gè)階段。每個(gè)階段各要素相互協(xié)調(diào)、密切配合，權(quán)責(zé)明確。唐代各種救災(zāi)措施，有的以行政手段固定下來(lái)，有的成為約定俗成的習(xí)慣做法，有的則被納入相關(guān)的法令中，中央通過(guò)綜合運(yùn)用行政與法律手段，保證了各項(xiàng)救災(zāi)措施的貫徹落實(shí)。

實(shí)效性。唐朝在救災(zāi)決策的選擇上注重實(shí)際效果，朝野上下齊心協(xié)力，用切實(shí)可行的措施實(shí)現(xiàn)減災(zāi)救災(zāi)的目的。如遍布全國(guó)各地的義倉(cāng)網(wǎng)絡(luò)在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)可以全國(guó)聯(lián)動(dòng)，彼此相互補(bǔ)給，為百姓提供了及時(shí)的糧食救濟(jì)，效果顯著。面對(duì)蝗災(zāi)，唐朝采取了食用蝗蟲的新辦法積極應(yīng)對(duì)，既消滅了蝗蟲，又解決了糧食短缺問(wèn)題，有效預(yù)防了饑荒的發(fā)生，這不失為一種講究實(shí)效的好辦法。史料記載，玄宗開元初年“所司結(jié)奏捕蝗蟲凡百馀萬(wàn)石，時(shí)無(wú)饑饉，天下賴焉?！盵35]999“由是連歲蝗災(zāi)，不至大饑?！盵36]6716這種以蝗代糧的救災(zāi)措施即使在今天看來(lái)，也是行之有效的合理辦法。

靈活性。唐代政府的救災(zāi)措施，在體現(xiàn)實(shí)效性的基礎(chǔ)上，也具有較強(qiáng)的靈活性。政府所采取的諸如義倉(cāng)、水利興修等措施雖然大多是在沿襲前朝的做法，但在方法上不斷推陳出新。如常平倉(cāng)最初只是起到平抑糧價(jià)的作用，唐代后來(lái)賦予其賑濟(jì)的功能，與義倉(cāng)共同發(fā)揮救災(zāi)賑災(zāi)作用。在救災(zāi)的實(shí)際過(guò)程中，唐人注重制度創(chuàng)新與方法創(chuàng)新，創(chuàng)造了許多新的方法應(yīng)對(duì)災(zāi)害。如姚崇倡議并推廣集中撲殺滅蝗的新辦法，百姓以食蝗方法達(dá)到滅蝗目的的創(chuàng)新舉措，都體現(xiàn)出唐代救災(zāi)減災(zāi)策略方法上的靈活性。

毋庸置疑，唐代是我國(guó)封建社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)空前繁榮，法制趨于完善的時(shí)期，強(qiáng)大的綜合國(guó)力為災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制的完善提供了充分的保障。但即使再完備的行政體制也難免有疏漏，更何況是在利益沖突強(qiáng)烈的封建社會(huì)。根據(jù)史料記載，在唐政府的救災(zāi)過(guò)程中，官吏的貪腐及各種瀆職行為時(shí)有發(fā)生。

首先，官員挪用、盜取義倉(cāng)糧食問(wèn)題突出。雖然中央政府多次下令禁止挪用、盜用義倉(cāng)糧，但此類現(xiàn)象仍不能完全杜絕。無(wú)論在災(zāi)前、災(zāi)中還是在災(zāi)后，隨意挪用、盜取義倉(cāng)糧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是一些有權(quán)有勢(shì)的朝廷高官，他們往往不顧百姓安危，依仗手中權(quán)力，肆意挪用、盜取義倉(cāng)糧食中飽私囊，導(dǎo)致賑災(zāi)效果大打折扣。如玄宗開元年間，朝臣韋堅(jiān)曾“取州縣義倉(cāng)粟，轉(zhuǎn)市輕貨”[37]2086以此謀取私利。外戚楊國(guó)忠“悉天下義倉(cāng)及丁租、地課易布帛，以充天子禁藏?！盵38]4466此類舞弊行為，嚴(yán)重削弱了國(guó)家賑災(zāi)惠民政策的效果。

其次，地方官員假借賑災(zāi)名義巧立名目盤剝百姓，致使中央蠲免政策落空，加重了災(zāi)民負(fù)擔(dān)。如前所述，每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，唐朝中央通常會(huì)下令蠲免災(zāi)民租稅債務(wù)。可是，一些地方官員不但不予以執(zhí)行，反倒借機(jī)敲詐勒索，百姓苦不堪言。正如白居易詩(shī)《杜陵叟》所描繪的那樣，“杜陵叟，杜陵居，歲種薄田一頃余。三月無(wú)雨旱風(fēng)起，麥苗不秀多黃死。九月降霜秋早寒，禾穗未熟皆青干。長(zhǎng)吏明知不申破，急斂暴征求考課?！茁榧埳蠒乱?，京畿盡放今年稅。昨日里胥方到門，手持敕牒榜鄉(xiāng)村。十家租稅九家畢，虛受吾君蠲免恩?！盵39]4704

再次，一些官員上下其手，虛報(bào)、瞞報(bào)災(zāi)情。如玄宗天寶時(shí)期，“大雨敗稼，帝憂之，國(guó)忠擇善禾以進(jìn)，曰：‘雨不為災(zāi)。扶風(fēng)太守房琯上郡災(zāi)，國(guó)忠怒，遣御史按之。后乃無(wú)敢以水旱聞，皆前伺國(guó)忠意乃敢啟?！盵40]4468自懿宗后，政務(wù)廢弛，瞞災(zāi)不報(bào)的現(xiàn)象更是到了無(wú)法控制的地步。宋人司馬光一針見(jiàn)血地指出：“楊國(guó)忠以霖雨不害稼，韓晃以霖雨不敗鹽，今楊知至以蝗不食稼抱荊棘而死，唐之臣以蒙蔽人主而成習(xí)，其來(lái)久矣?！盵41]8181官吏瞞災(zāi)不報(bào)，究其原因，或尸位保祿，或迎合奸佞，皆視百姓生命如草芥。

總體上說(shuō)，唐朝前期政治清明，統(tǒng)治者勵(lì)精圖治，將較多的精力投入在救災(zāi)備荒上。面對(duì)各種自然災(zāi)害，唐政府采取了一系列行之有效的措施，各種災(zāi)害處置機(jī)制能夠發(fā)揮作用，官員貪腐、瀆職現(xiàn)象的發(fā)生相對(duì)較少。唐后期，君主昏庸，吏治腐敗，各種社會(huì)矛盾激化，許多官吏為所欲為，貪腐、瀆職現(xiàn)象滋生蔓延，國(guó)家抵御災(zāi)害的能力逐漸下降，原有倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施廢弛，逐漸失去了防災(zāi)救災(zāi)的職能作用。endprint

歷史是一面鏡子，唐朝中央災(zāi)害處置機(jī)制折射出一個(gè)真諦：只有國(guó)家富強(qiáng)，政府才有能力應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的挑戰(zhàn)，實(shí)施正確的救災(zāi)減災(zāi)策略，救百姓于水火，挽蒼生于倒懸。正所謂國(guó)運(yùn)興，百姓幸。

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[36]（宋）司馬光.《資治通鑒》卷211《唐紀(jì)二十七》[M].北京：中華書局，1956.

[37]（后晉）劉昫.《舊唐書》卷48《食貨志上》[M].北京：中華書局，1975.

[38]（宋）歐陽(yáng)修，宋祁.《新唐書》卷206《外戚.楊國(guó)忠傳》[M].北京：中華書局，2000.

[39]（清）彭定求.《全唐詩(shī)》卷427白居易《杜陵叟》[M].北京：中華書局，1960.

[40]（宋）歐陽(yáng)修，宋祁.《新唐書》卷206《外戚.楊國(guó)忠傳》[M].北京：中華書局，2000.

[41]（宋）司馬光.《資治通鑒》卷252《唐紀(jì)六十八》[M].北京：中華書局，1956.

作者簡(jiǎn)介：李福長(zhǎng)（1963-），男，河南長(zhǎng)葛人，歷史學(xué)博士，上海大學(xué)文學(xué)院歷史系副教授，擅長(zhǎng)中國(guó)史研究。

尤 聰，女，河南洛陽(yáng)人，作者單位為上海大學(xué)文學(xué)院歷史系。

（責(zé)任編輯：李直）

基金項(xiàng)目：2014年上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“社會(huì)轉(zhuǎn)型視野下的唐宋房屋稅研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2014BLS005）。endprint