難民保護(hù)存在的國際法問題與對策

馬冬雪

【摘要】眾所周知，難民問題是當(dāng)今世界最為棘手的問題之一。隨著區(qū)域間經(jīng)濟差距不斷拉大，加之武裝沖突、戰(zhàn)亂、恐怖主義活動、宗教矛盾等影響，世界難民形勢愈加嚴(yán)峻。不管是為了國際社會的和平與穩(wěn)定抑或人道主義要求如此，對難民加以保護(hù)都合乎情義與法理。然而目前國際社會拒不接受難民的基本情勢卻越來越嚴(yán)重。毋庸諱言，難民保護(hù)在實踐與法律上都存在一定程度上問題與不足。找出難民保護(hù)過程中存在的問題與不足，并淺析與之對應(yīng)的對策，以期使難民保護(hù)制度日臻完善，難民的基本人權(quán)得到切實的保障。

【關(guān)鍵詞】難民國際法 問題 對策

一、引言

2015年9月3日，敘利亞一名身著紅色體恤衫和藍(lán)色短褲的三歲男童艾蘭·科迪伏尸土耳其海灘的照片以井噴之式在全球各大社交網(wǎng)站上爆發(fā)。此前，小艾蘭與他的家人居住在敘利亞的北部城市。在那里，“伊拉克和大敘利亞伊斯蘭國”（ISIS）武裝與庫爾德武裝頻繁交火。這張“被沖上岸的人”的照片，再一次將難民問題呈現(xiàn)在世人面前。

二、難民產(chǎn)生的背景及國際影響

（一）難民產(chǎn)生的背景

難民問題在人類歷史上長期存在。關(guān)于難民產(chǎn)生的背景，常常與宗教不容、政治迫害、武力征服緊密聯(lián)系。人類社會進(jìn)入近代史以來，革命和戰(zhàn)爭是時代的主題，貫穿時代的始終，而難民問題則是革命與戰(zhàn)爭沉重的衍生物。爆發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)，局部戰(zhàn)爭與武裝沖突不斷的加世紀(jì)，產(chǎn)生的難民人數(shù)多達(dá)1千萬。人類進(jìn)入21世紀(jì)的新紀(jì)元，日益猖獗的恐怖主義活動以及由此產(chǎn)生的局部戰(zhàn)爭成為難民產(chǎn)生的主要原因。如美國與英國一致認(rèn)定“9.11”恐怖主義活動的罪魁禍?zhǔn)资前⒏缓顾嗾?quán)支持的本·拉登國際恐怖主義組織，以美英為首的聯(lián)軍在阿富汗發(fā)動戰(zhàn)爭。大量阿富汗平民外逃，造成難民多達(dá)200萬人。2010年12月突尼斯的自焚事件以及由此爆發(fā)的“茉莉花革命”是“阿拉伯之春”的導(dǎo)火索。而所謂的“阿拉伯之春”導(dǎo)致超過400萬敘利亞人逃亡土耳其、德國等與敘利亞有著地緣關(guān)系的國家。另外，仍在敘利亞境內(nèi)，居無定所、顛沛流離、飽受戰(zhàn)亂之苦的人多達(dá)760萬。

（二）難民問題的國際影響

德國作家海里?！げ枺℉einriehBoll）說過，“20世紀(jì)將主要作為難民的世紀(jì)而被銘記”。實際上，21世紀(jì)的難民問題只會有過之而無不及。難民問題不僅是難民接收國的顯疾更是國際社會的隱患。按此情勢，妥善合理的解決難民問題符合難民輸出國與國際社會共同利益與期盼。但當(dāng)前國際社會上拒不接受難民的情況愈演愈烈。如近年以井噴之勢爆發(fā)歐洲難民潮，難民情勢已十分嚴(yán)峻，難民人權(quán)也受到嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)。而海灣合作委員會成員國（沙特阿拉伯、巴林、科威特、卡塔爾、阿曼和阿聯(lián)酋）及歐盟部分成員國卻對敘利亞難民漠然視之、避之不及。追根溯源，究其根本，主權(quán)國家是從維護(hù)自己國家利益的角度出發(fā)，拒絕接受難民。此外，對庇護(hù)制度，難民身份與特權(quán)的濫用也對難民保護(hù)過程中存在的國際法問題長期得不到妥善的解決起到了推波助瀾的作用。

綜上所述，在這個世界已然成為“地球村”的時代，難民問題帶來的國際影響絕不僅僅禍及難民接收國，整個國際社會也要為此付出沉重的代價。

三、難民的國際保護(hù)制度

（一）難民的概念及認(rèn)定

1.難民的概念及演變

1947年，國際難民組織制定通過的章程將難民界定為“由于國籍不同，種族差異、對某一政治問題所持的觀點不一樣，而擔(dān)心遭受殘害所以不返回其來源國或不愿返回來源國的人，稱之為難民”。1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》將難民界定為“事件發(fā)生在1951年元月1日之前，申請人有合理的理由擔(dān)心，并由于此種擔(dān)心不能或不情愿受來源國保護(hù)，抑或不具備經(jīng)常居所國國籍而留在經(jīng)常居所國以外客觀不能或主觀不愿受該國保護(hù)的人。這種擔(dān)心是出于宗教信仰不同、種族歧視、國籍有別，并且這些人由于這種原因及這種擔(dān)心居住在來源國國境之外。”1967年《關(guān)于難民地位的議定書》以下簡稱為“1967年議定書”中有關(guān)難民的定義是聯(lián)合國難民事務(wù)高級官員專署和接收國辨別是否為難民的法律根據(jù)。只有根據(jù)1967議定書界定為難民的人才當(dāng)然地取得難民地位，而取得難民地位是享有難民權(quán)利的前提條件。獨屬于難民的基本權(quán)益以及相對應(yīng)的社會保障只有被聯(lián)合國難民事務(wù)高級官員專署和接收國識別為難民的人才享有。具有地域性質(zhì)的難民公約也根據(jù)各自地域的真實情態(tài)，在1951公約和1967議定書之上作出一定的補充。其中，1969年的通過的《非洲統(tǒng)一組織難民公約》和1984年的通過的《卡塔赫納宣言》是最具代表性的地域性公約。

2.難民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)1951年《難民地位公約》與1961年議定書的表述，難民的界定標(biāo)準(zhǔn)如下：首先，必須“存在迫害”。如同侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件中存在侵權(quán)行為是首要條件一般，“存在迫害“是難民認(rèn)定的前提條件。其次，迫害的施加者履行的須是國家行為，如國家司法行為與國家行政行為或國家贊成與承認(rèn)的的第三人行為。再次，心存畏懼。由于畏懼是心理要素，所以主觀上只要存在心理畏懼的理由正當(dāng)，客觀上則無需證明?！霸馐芷群Α被颉拔窇制群Α笔怯捎诜N族差異、政治觀點各異，隸屬于不同的社會團體等所謂的“政治原因”。因此逃離饑荒、改善經(jīng)濟狀況的經(jīng)濟移民不是難民。如2002年25名朝鮮人因經(jīng)濟窘迫而通過西班牙駐華大使管逃至韓國，這25名朝鮮人不是國際法意義上的難民。最后，必須滯留在本國之外，因此因為戰(zhàn)爭、武裝沖突或其他原因的國內(nèi)流離失所者也不屬于國際法意義上的難民。

難民的基本權(quán)利

無論是出于安全、穩(wěn)定的考慮還是人道主義要求使然，國際社會都應(yīng)該不遺余力的保證難民的基本權(quán)利和地位。因此1951年聯(lián)合國舉行了關(guān)于難民地位的會議，通過了1951年《關(guān)于難民地位的公約》。該公約第4條到34條詳盡的規(guī)定了難民在入境、拘留和行動自由、宗教自由和結(jié)社、工作、財產(chǎn)，接受援助和救濟等方面與難民休戚相關(guān)的基本權(quán)利。使難民的保護(hù)工作做到了真正意義上的有法可依。endprint

四、難民保護(hù)中面臨的法律問題

（一）現(xiàn)有難民定義的局限性

1951年難民公約及1967年難民議定書兩個文件所定義的難民涵蓋兩種類型的人：一是被以往國際文書確定為難民的人；二是因為“事件發(fā)生在1951年元月1日之前，申請人有合理的理由擔(dān)心，并由于此種擔(dān)心不能或不情愿受來源國保護(hù)。抑或不具備經(jīng)常居所國國籍而滯留在經(jīng)常居所國以外客觀不能或主觀不愿受該國保護(hù)的人。這種擔(dān)心是出于宗教信仰沖突、種族歧視、國籍有別，并且這些人由于這種原因及這種擔(dān)心居住在來源國國境之外”?！?951年元月1日之前發(fā)生的事情”，可以理解為：“1951年元月1日之前在歐洲發(fā)生的事情”。而各國在簽訂并通過公約時也可以聲明對難民的保護(hù)只局限于歐洲地區(qū)。如為妥善解決第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)、武裝沖突與局部戰(zhàn)爭而制定通過的《關(guān)于難民地位的公約》，就未曾考慮到將來有可能出現(xiàn)的其他地區(qū)的難民或歐洲地區(qū)本身有可能出現(xiàn)的新型難民群體。二十世紀(jì)中葉就出現(xiàn)了新型難民群體，新型難民群體以非洲難民群體為代表。就連歐洲地區(qū)本身也出現(xiàn)的新型難民群體，而1951年《關(guān)于難民地位的日內(nèi)瓦公約》關(guān)于難民的定義關(guān)于時間和地域的兩大限制性規(guī)定，使得新類型的“難民”無法通過《關(guān)于難民地位的公約》得到應(yīng)有的保護(hù)。于是1967年難民議定書應(yīng)運而生，1967年難民議定書是在1951年難民公約的基礎(chǔ)上形成的。但它取消了有關(guān)難民定義的地域與時間限制，也因此在實踐中大大的擴大了難民的范圍。從那以后符合1951年難民公約及1967年議定書標(biāo)準(zhǔn)之人被稱為“公約難民”。因為任何法律或公約都有其滯后現(xiàn)實的局限性，因此“公約難民”的局限性很快顯露無疑。由于“公約難民”構(gòu)成要件中著重強調(diào)“畏懼迫害”，并且此種“畏懼迫害”必須是基于“國籍不同，種族差異、對某一政治問題所持的觀點不一樣，而擔(dān)心遭受殘害所以不返回其來源國或不愿返回來源國”等原因，致使生命和自由受到威脅。由此不難得出，因政治原因而產(chǎn)生的難民才是“公約難民”。然而在實踐中，武裝沖突、恐怖活動、自然災(zāi)害、生態(tài)危機都是難民產(chǎn)生的罪魁禍?zhǔn)?，政治原因并非產(chǎn)生難民的唯一條件。鑒于此，許多在生存境地上屬于難民范疇，卻因為不符合公約難民有關(guān)政治性的要求，因此也無法享受到難民應(yīng)該享受的權(quán)利。

（二）明顯濫用庇護(hù)和引渡制度禍及真正需要受保護(hù)的難民

愈來愈多的人為了改變貧困的命運或惡劣的生存環(huán)境而移民到發(fā)達(dá)國家或生態(tài)環(huán)境良好，適合人類居住的毗鄰國家。而這些國家也制定了越來越嚴(yán)格的移民管理政策，那些妄圖經(jīng)濟移民之人則機變成謀求政治庇護(hù)，目的是在發(fā)達(dá)國家或經(jīng)濟相對繁榮的國家獲得永久居住權(quán)。難民和移民的最主要的區(qū)別在于，一個被動被迫，一個主動自愿；一個朝不保夕，流離失所，無法得到來源國的有效保護(hù)。一個能夠享受來源國的方方面面的保障；對待移民，國家可以不計后果的直接做出接受或拒絕的決定，而不擔(dān)心由此產(chǎn)生的后果和不利的國際輿論。而難民則恰恰相反，難民是受1951年難民公約與1967年難民議定書等具有法律效力文件的保護(hù)，各國政府不能強制將其遣送回原籍國或原住國。1951年難民公約第33條第1款明確規(guī)定：“任何簽訂并通過適用此條約的國家或國際組織不得限制已居留在本國的難民的人生自由，更不得將其強制遣返，不得將其送回來源國，以免生命安全再一次遭到威脅”。這就是難民保護(hù)原則中不可回避、重中之重的“不推回原則”（Non-Refoulement）?！安煌苹卦瓌t”意味著那些沒有被強制遣送回國的人獲得了居留國的蔭庇。居留國即使無法提供長久有效的蔭庇但短暫的應(yīng)急、庇護(hù)則必不可少。這種短暫的、應(yīng)急的蔭庇不會戛然而止，它會一直持續(xù)到難民的生存狀況有所改善為止。由于居留國對難民提供的特殊保護(hù)十分誘人，越來越多的移民企圖通過獲得難民身份而得到特殊的保護(hù)或者獲得永久居留權(quán)。因此，難民保護(hù)政策極有可能被刑事犯罪嫌疑人或已被判刑的罪犯所利用，淪為其逃避本國刑罰的工具。

五、難民保護(hù)的國際法對策

（一）擴大難民定義的范圍

原有“公約難民”的定義已無法滿足當(dāng)前難民的復(fù)雜狀況。但是，難民的定義在實踐中被聯(lián)合國及聯(lián)合國難民組織不斷地填充、拓展。也就是說難民的定義在實踐中早已大大的超過“公約難民”所界定的范圍。如今廣義上的難民不僅包括：1951年難民公約、1967年難民議定書、《非洲統(tǒng)一組織難民公約》和《卡塔赫納宣言》所界定的難民而且還包括沒有辦法確定國籍的人、居無定所、顛沛流離之人、“回歸者”等。后者也被稱為“章程難民”?！罢鲁屉y民”與“公約難民”的區(qū)別在于：“章程難民”要比“公約難民”涵蓋的范圍要廣，因為“章程難民”可以從聯(lián)合國難民署中獲得基本權(quán)益，但獲得基本權(quán)益并不等于就享有“公約難民”享有的權(quán)利。因此公約的不斷完善和與時俱進(jìn)迫在眉睫，擴大難民現(xiàn)有定義。

（二）嚴(yán)格適用引渡與庇護(hù)制度

對引渡、庇護(hù)制度的濫用無異于“狼來了”的故事。越來越多的主權(quán)國家嚴(yán)格規(guī)范其引渡、庇護(hù)制度。如此一來，那些真正需要引渡、庇護(hù)的人無法獲得相應(yīng)的保障，有時，真正需要保護(hù)的人甚至?xí)粡娭魄卜抵辽獾酵{之地。因此嚴(yán)格適用引渡與庇護(hù)制度變得尤為重要，只有這樣才能使那些真正需要獲得難民地位與亟需得到難民權(quán)利益的難民享受到真正的權(quán)益。

六、結(jié)語

21世紀(jì)的國際社會，和平與安全雖然仍是時代的主題，但局部戰(zhàn)爭、武裝沖突此起彼伏，此消彼長，不絕于耳。因而產(chǎn)生了大量的難民，難民的保護(hù)制度的完善也要盡快提上日程。而目前難民定義的過于狹窄的局限性、難民接收國利益與難民保護(hù)之間的矛盾沖突、庇護(hù)制度濫用禍及真正需要獲得難民保護(hù)的人等種種矛盾、沖突已激化。因此要從擴大難民定義、平衡好接收國利益與難民保護(hù)之間的沖突、嚴(yán)格適用庇護(hù)制度以避免禍及真正需要的難民。而當(dāng)前“公約難民”所著眼的受保護(hù)的原因仍是政治方面的原因，但宗教不容、武裝沖突、環(huán)境突變，生態(tài)危機等原因產(chǎn)生的難民同樣需要人道主義援助。此外，“公約難民”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一是必須滯留來源國之外，那么那些遭受災(zāi)害，受到戰(zhàn)爭沖擊而無法逃出本國的國內(nèi)流離失所者則無法享受到作為難民享有的基本權(quán)益。因此想要難民問題得到真正的解決，除了要平衡世界各國之間政治經(jīng)濟關(guān)系，維護(hù)世界和平與繁榮之外，完善已有的國際難民保護(hù)法、制定相關(guān)難民保護(hù)措施，使難民享受到真真切切、看得見，摸得著的權(quán)利與保障。endprint