淺析政府非稅收入的界定

廖志武

【摘要】政府非稅收入概念是在過去預(yù)算外資金概念基礎(chǔ)上形成、演變和發(fā)展起來的，是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入的和公共財(cái)政框架構(gòu)建而逐步引入的。由于我國(guó)尚處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府非稅收入及其使用無論在規(guī)模還是結(jié)構(gòu)上都極具爭(zhēng)議，在管理上也存在諸多問題。

【關(guān)鍵詞】政府非稅收入 問題 規(guī)范 加強(qiáng)思路

1政府非稅收入的概念

政府非稅收入是指政府取得的除稅收、公債和社會(huì)保障收入以外的其他所有收入，具體來說是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、具有行政職能的社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)主管部門、政府及行政事業(yè)單位的委托機(jī)構(gòu)，為了履行或代行政府職能，憑借法律規(guī)定及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)所征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、罰款和罰沒收入、國(guó)家資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金、各種專項(xiàng)收入以及其他非稅收入的財(cái)政性資金。

2政府非稅收入的特點(diǎn)

2.1收入主體是政府，性質(zhì)屬于財(cái)政性資金

政府非稅收入是政府為實(shí)現(xiàn)其職能，按照一定規(guī)則采取收費(fèi)、基金等非稅方式，由中央和地方分別籌集，用于特定專門用途的財(cái)政性資金，使政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式，是一種財(cái)政性資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。從這個(gè)意義上說，政府非稅收入等同于財(cái)政非稅收入。

2.2收入形式靈活多樣

政府非稅收入的靈活性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，首先，征收標(biāo)準(zhǔn)靈活，地方可以根據(jù)不同時(shí)期本地的實(shí)際情況制定不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。其次，征收方式多種多樣，政府非稅收入既可按受益原則采取收費(fèi)形式收取，如養(yǎng)路費(fèi)收入、地方教育費(fèi)附加等地方性非稅收入；又可為特定項(xiàng)目籌集資金而采取各種基金形式收取，如三峽工程建設(shè)基金等有特殊用途的基金收入；還可以為矯正外部性而采取罰款形式收取等。

2.3征收和使用主要基于成本“受益一補(bǔ)償”原則

政府非稅收入的征收和使用應(yīng)符合成本“受益一補(bǔ)償”原則，對(duì)于補(bǔ)償公共服務(wù)的成本可采取征收規(guī)費(fèi)、執(zhí)照費(fèi)等方式得以補(bǔ)償，而對(duì)資源開采、土地轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等征收非稅收入也是對(duì)使用公共資產(chǎn)、資源補(bǔ)貼的成本，同時(shí)可以采取征收排污費(fèi)的形式矯正負(fù)外部效應(yīng)。

3政府非稅收入管理存在的主要問題

3.1公共財(cái)政理念與政府非稅收入關(guān)系的認(rèn)識(shí)錯(cuò)位

一些部門對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性及所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的認(rèn)識(shí)不清，把非稅收入視為部門、單位自有資金，認(rèn)為政府不必調(diào)控，財(cái)政無需管理；有的認(rèn)為非稅收入“毛多肉少”，不能有效增加政府的可用財(cái)力，花大力氣加強(qiáng)非稅收入，管理得不償失；有的甚至把政府非稅收入與“三亂收入劃等號(hào)，等等。認(rèn)識(shí)上不統(tǒng)一，影響了對(duì)政府非稅收入的管理，制約了政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。

3.2收費(fèi)項(xiàng)目偏多，非稅負(fù)擔(dān)較重

我國(guó)現(xiàn)行政府非稅收入范圍較廣，類型較多，非稅收入項(xiàng)目主要有行政事業(yè)收費(fèi)、罰款和罰沒收入、國(guó)有資產(chǎn)、資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營(yíng)收入、政府性基金、專項(xiàng)收入和其他收入等。其中各項(xiàng)目中，行政事業(yè)收費(fèi)收入和政府性基金收入在政府非稅收人中占主體地位。伴隨著改革開放的不斷深入，政府非稅收入規(guī)模一直是上升趨勢(shì)，占財(cái)政收入的比重不斷上升，意味著已成為政府財(cái)政，特別是地方政府財(cái)政的重要收入來源。而與稅收負(fù)擔(dān)相比，早已超過了稅收負(fù)擔(dān)，形成了事實(shí)上的“非稅大于稅”的現(xiàn)象。

3.3國(guó)家利益部門化，公共利益單位化，扭曲政府行為

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，存在眾多利益主體是正常的。問題是利益的取得方式和手段是否合乎規(guī)則。政府各部門作為利益主體，在財(cái)政集中的情況下，其利益惟一來源于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的供給?？稍谪?cái)權(quán)分割的條件下，由于收支掛鉤，各部門又多了一條獲取利益的渠道，誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)罰款就由誰(shuí)使用，執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰主體支配收入、收費(fèi)罰款多少與單位、單位福利水平息息相關(guān)，多收多花、少收少花，這既是非稅收入膨脹的原始動(dòng)因，也是現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。這樣，各部門為了單位利益相互攀比，競(jìng)相向財(cái)政伸手，財(cái)政負(fù)擔(dān)非但沒有減輕，反而由于政府分配主體多元化造成單位間苦樂不均，同時(shí)也扭曲了政府行為。

4規(guī)范和加強(qiáng)非稅收入的思路

4.1科學(xué)界定公共財(cái)政下的各級(jí)政府指責(zé)，建立規(guī)范的政府非稅收入體系

政府非稅收入是地方政府重要的財(cái)政來源，必須按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的原則，合理劃分中央與地方，以及地方各級(jí)政府間的職責(zé)權(quán)限，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)。由于現(xiàn)行財(cái)政體制只包括預(yù)算收入，財(cái)政體制在解決政府間縱向與橫向財(cái)力不平衡方面的功能不強(qiáng)，因此，政府非稅收入管理職責(zé)權(quán)限的劃分必須與財(cái)政體制相配套，統(tǒng)籌兼顧，只有這樣，才能正確處理政府間財(cái)政關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)政體制的功能，積極推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，切實(shí)解決地方政府職能“越位”造成的機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)膨脹。

4.2正本清源，分流歸位，規(guī)范政府的非稅收入行為

加強(qiáng)非稅收入管理，要從總體上正本清源，通過清理整頓，“定性、定位、定量”，實(shí)行“分源而治、分流而治、分類而治、分項(xiàng)而治，，這是非稅收入管理改革的基本著眼點(diǎn)。具體措施有：一是“清”，即對(duì)政府部門履行管理職能而對(duì)管理對(duì)象征收的行政管理費(fèi)和各種制度外收費(fèi)（亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派）等，予以取消。二是“轉(zhuǎn)，將現(xiàn)有收費(fèi)中一些不具有公共商品生產(chǎn)費(fèi)用性質(zhì)的收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，由市場(chǎng)定價(jià)并照章納稅。

4.3進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非稅收入的財(cái)政預(yù)算管理

各級(jí)政府的財(cái)力，不論是采取稅收，還是采取非稅收入方式積聚的資金，都應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行集中支付，這是建立公共財(cái)政體系的客觀要求。為此，必須改變現(xiàn)行的預(yù)算內(nèi)、外管理辦法，將預(yù)算外非稅收入逐步納入預(yù)算管理，從而實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與使用管理上的“雙軌”并“單軌”。強(qiáng)力推行“收支兩條線”政策，真正落實(shí)“收支脫鉤，罰繳分離”執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的政府非稅收入全額上繳財(cái)政，列為財(cái)政預(yù)算收入。繼續(xù)推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，通過實(shí)行財(cái)政直接支付，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度，提高資金使用效益。加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的非稅收入管理，按照政事分開的原則，實(shí)行非稅收入使用上的分類管理，改進(jìn)行政、事業(yè)的預(yù)算管理方法。

5結(jié)束語(yǔ)

縱觀依法治稅的發(fā)展及現(xiàn)狀，可以看到我國(guó)在稅收法制建設(shè)、稅收?qǐng)?zhí)法和稅收法治環(huán)境等方面仍然存在著許多不容忽視的問題，亟需進(jìn)行調(diào)整和完善，這是強(qiáng)化依法治稅、保障我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的迫切需要。endprint