促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策研究

邱慧芬

【摘要】城鎮(zhèn)具有集聚效應，對知識技能的交流和創(chuàng)新，制造業(yè)和服務業(yè)的成長都有推動作用。在未來一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化的成長會是拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎之一。

【關鍵詞】新型城鎮(zhèn)化發(fā) 展財政政策

一、研究背景與意義

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展非常快，從1978年的17.9%上升到2016年的57.35%，大量勞動力從低生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)釋放，流向生產(chǎn)效率更高的工業(yè)、服務業(yè)，這一過程能帶來更多的個人勞務回報，隨之為GDP的貢獻率也會更高，這為中國經(jīng)濟增長和貧困人口減少提供了支撐。城鎮(zhèn)具有集聚效應，對知識技能的交流和創(chuàng)新，制造業(yè)和服務業(yè)的成長都有推動作用。在未來一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化的成長會是拉動中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎之一。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺，標志著我國城鎮(zhèn)化建設進入新的階段。與過去相比，我國目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境有很大的不同，出現(xiàn)新的機遇和挑戰(zhàn)。原來的“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展模式已經(jīng)無法適應新的發(fā)展要求，因此，中國要想保持好的經(jīng)濟發(fā)展勢頭，發(fā)展新型城鎮(zhèn)化是必然。新型城鎮(zhèn)化，就要以人為本，統(tǒng)籌兼顧，做到城鄉(xiāng)一體化，更加強調產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，更加注重集約高效和綠色低碳。

在未來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展重點在于提高其質量，從傳統(tǒng)向新型轉變。從其他國家的經(jīng)歷來看，市場配置和政府調控在城鎮(zhèn)化過程中有重要的作用，而財政政策作為宏觀調控的最重要手段之一，在發(fā)展城鎮(zhèn)化時應該起到重要的激勵作用。因此，須把鼓勵新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策進行分析，為未來新型城鎮(zhèn)化成長中財政政策的實施提供相關建議。

二、新型城鎮(zhèn)化概念與內(nèi)涵

第一，新型城鎮(zhèn)化本質是人的城鎮(zhèn)化。以人為本，并不是以建筑物的變化作為標準，而是以人生活狀態(tài)所發(fā)生的變化來衡量的，農(nóng)村遷移人口能像城鎮(zhèn)人口享受一樣的基礎公共服務，達成真正的外來人口的市民化。

第二，新型城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調。這“四化”在社會主義現(xiàn)代化建設中相輔相成、相互支撐。工業(yè)化是發(fā)展的主要動力，信息化促進經(jīng)濟社會發(fā)展，城鎮(zhèn)化又是實現(xiàn)工業(yè)化和信息化的載體，這三者結合的作用又能帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成長。另外還強調統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市與鄉(xiāng)村之間公共資源的平衡配置，讓工業(yè)推動農(nóng)業(yè)，城市推動農(nóng)村，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

第三，新型城鎮(zhèn)化強調城市內(nèi)部的結構優(yōu)化和資源的高效利用。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化對資源的粗放利用是不可持續(xù)發(fā)展的，而新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的集約智能化發(fā)展，鼓勵合理利用資源不但是一種節(jié)約，更是轉變產(chǎn)業(yè)體系的一個契機，使新型城鎮(zhèn)化更加符合我國新時期新要求。

第四，新型城鎮(zhèn)化強調綠色環(huán)保，可持續(xù)發(fā)展。廣大群眾對環(huán)境的要求隨著時代變化而增高，除了對生活周邊環(huán)境的美化要求，也提出了對資源循環(huán)利用的要求，總而言之，廣大群眾的綠色環(huán)保要求對城鎮(zhèn)化建設中注重生態(tài)環(huán)境的保護有著直接的促進作用。

三、新型城鎮(zhèn)化和財政的關系及挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化和財政關系

1.財政收支受到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展影響

財政收入方面，城鎮(zhèn)化水平與財政收入是呈現(xiàn)正相關的關系

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展促進城市充分發(fā)揮集聚優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴大加上生產(chǎn)效率提高會帶動整個城市的經(jīng)濟活動運行，可征稅的資產(chǎn)也隨之增加。同時，新型城鎮(zhèn)化促進產(chǎn)業(yè)結構升級，服務業(yè)在國民經(jīng)濟中比重增加，服務業(yè)對財政收入的供獻能力也在大幅提高。再加上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展能促進社會經(jīng)濟發(fā)展，企業(yè)和個人的收入都會增加，這也使得財政收入在所得稅方面的收入增加。總而言之，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展程度越高，財政收入會增加的越多。

在財政支出這方面，新型城鎮(zhèn)化能推動經(jīng)濟發(fā)展，根據(jù)瓦格納法可知，經(jīng)濟增長、國民收入增加，會導致財政支出增長。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)比較，側重基本公共服務和社會保障的投入，同時促進產(chǎn)業(yè)的進步和推動城鄉(xiāng)一體化進程也需要大量的資金。

2.財政政策的實施能促進新型城鎮(zhèn)化的進展

城鎮(zhèn)化進程本身就具有公共產(chǎn)品的特征，非排他性、非競爭性等，公共產(chǎn)品的供給無法只通過市場自我調節(jié)來滿足，必須通過政府手段干預。同時，新型城鎮(zhèn)化進程是人口、資本等生產(chǎn)要素向城市集中的一個過程，為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這個過程中大中小三種城市層級都需要大量的資金支持，這勢必會增加財政支出。再加上新型城鎮(zhèn)化要求的產(chǎn)業(yè)升級結構優(yōu)化更需要國家扶持，財政政策就是重要手段之一，通過稅收和補貼等激勵手段引導傳統(tǒng)企業(yè)轉型，政府還要發(fā)揮財政職能，加大對中西部區(qū)域的扶助，縮小我國地域之間的差異。

（二）發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)

第一，各級政府之間的財政關系不協(xié)調。政府間財政關系，主要指各級政府間事權、財力與支出責任的劃分。一般來說，政府支出責任要與其承擔的事權相配合，當事權和財力之間出現(xiàn)缺口時，政府間的轉移支付則可以補齊。地方政府是最了解轄區(qū)內(nèi)群眾對公共服務的需求的，它能更高效地供應公共產(chǎn)品，但直到2014年，我國才開始試點地方政府債券的自發(fā)自還，這削弱了底層政府的事權與支出責任，分稅制又把較大比例的稅源充足的稅種分給中央，造成底層政府在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化時財力和支出責任不配合。此外，協(xié)調區(qū)域發(fā)展和促進農(nóng)業(yè)人口轉城市人口過程中涉及的行政區(qū)劃不是單一的，需要中央和地方、不同地區(qū)的基層政府共同解決，雖然在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出了要合理地分配各行政層級政府在促進農(nóng)業(yè)人口轉城鎮(zhèn)人口過程中的職責，但是在實踐中缺乏完善的制度安排，各級政府也沒有充足財力來處理這些問題。而且目前不管是中央對地方還是地方政府之間，轉移支付機制都是不完善的，這是我國目前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個大問題。

第二，新型城鎮(zhèn)化建設須要大量的金錢支持。新型城鎮(zhèn)化強調城市與農(nóng)村協(xié)調發(fā)展，重視對公共服務建設和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，這需要大量的財力投入，顯然的，只依靠財政預算沒有辦法滿足，而目前我國地方政府過分依靠土地財政和地方融資平臺，資金來源渠道太狹窄，不但未來不可持續(xù)，還會導致地方債務風險累積。endprint

四、我國新型城鎮(zhèn)化推進的財政建議

（一）協(xié)調政府之間的財政關系

1.事權財權相匹配

我國目前對各層級政府事權、支出責任在法律上做出了理論區(qū)分，但是實踐中相關的規(guī)定并沒有特別清楚，各層級政府的支出責任存在著錯位和重疊。所以，必須完善相關規(guī)定，清楚區(qū)別各級政府事權與支出責任，按照政府能達到的得益范圍對事權進行細分，即中央負責全國，地方負責本地，跨地區(qū)的事務由不同層級政府依據(jù)各自的得益程度按比例負擔。經(jīng)過法律的明確劃分，政府之間的財力通過轉移支付等方式進行調配，這有助于政府間的財政關系協(xié)調，增強地方政府推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性。

2.可下放部分財權，發(fā)展地方的稅收體系

地方政府和中央政府相比較更了解轄區(qū)內(nèi)的群眾訴求，所以底層政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中更有具體操作實際性。應該適當加大地方政府財政決策的權力，發(fā)展地方的稅務體系，適當給予地方稅收立法權，地方政府有更多資金發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，這對我國長期城鎮(zhèn)化的進展是有利的。

地方政府在提供公共服務時會受到預算限制，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展效率也會受到制約。從更長期的發(fā)展考慮，地方具有一些稅收立法權對我國整個稅務體系的補充發(fā)展是有益的。需要注意的是，下放權力的同時要加強監(jiān)管，最終實現(xiàn)各級政府之間各司其職。

3.轉移支付制度完善，實現(xiàn)區(qū)域之間均衡發(fā)展

我國在1994年分稅制改革，現(xiàn)在運行的財政轉移支付制度就是在這基礎上所建立的，十多年來不斷完善也取得了不小的成就，但這個制度還是有很大的發(fā)展空間?？梢詤⒖家韵路矫妫?/p>

第一，適當削弱專項轉移支付的比例，增加一般性轉移支付。一般性轉移支付，指中央對資金短缺的地方政府按規(guī)定予以的補貼，這只是為了實現(xiàn)不同區(qū)域的資金上的均衡，地方政府可以根據(jù)需要自行規(guī)劃資金使用。專項資金就有嚴格的控制，地方政府不能隨需要使用專款專用的資金，有時會造成政府有錢卻不能用的窘境。因此，在新型城鎮(zhèn)化進展中應該適當提升一般性轉移支付的比重，對專項轉移支付進行調整整合，使整體更加完善。

第二，發(fā)展橫向的轉移支付，實現(xiàn)合理的橫向支付體系。加強經(jīng)濟強省和經(jīng)濟弱省之間的對口援助，縮小地區(qū)之間因為地理位置等原因產(chǎn)生的財力上的差距。橫向發(fā)展使轉移支付的資金效率提高，促進地區(qū)之間經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。

第三，重視省級以下政府的轉移支付。我國現(xiàn)在實行的規(guī)定并沒有對省級以下政府的轉移支付做出科學清晰的分配。事實上，省級以下的政府，是發(fā)展本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的主要推動者，但是一般地方政府資金獲得多少都是和其行政層級的高低成正比關系，這造成了一些資金供給和支出需求之間的不對等，直接影響了基層新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，必須加強底層政府之間的轉移支付，完善整個轉移支付制度。

（二）拓寬政府財政融資渠道

1.促進利用土地融資更加合理化

我國目前很多地方政府通過轉讓土地來獲得資金，這種依靠土地發(fā)展起來的方法對未來的發(fā)展是不利的。所以必須要對利用土地融資的方式進行改革，加強對土地利用的合理規(guī)劃。發(fā)展動態(tài)的農(nóng)村征地補償機制，不僅在金錢上補貼被征地農(nóng)民，還應該利用財政在職業(yè)培訓、社會保障等方面幫助。在未來一段時間內(nèi)，土地財政任然會有較高比例的存在，地方政府的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金依然要靠土地財政這個重要來源，所以，土地融資方式的改革要在整個發(fā)展過程中一步一步進行，努力開辟新的財政來源，慢慢降低政府靠土地來融資的依賴。

2.地方政府可以發(fā)行市政債券

市政債券發(fā)行在世界上許多國家都是發(fā)展城鎮(zhèn)化的重要方式之一，這個融資方法有成本低、來源穩(wěn)定、期限長等優(yōu)點，這有助于解決新型城鎮(zhèn)化的資金缺口問題。但是底層政府不能非常完美的對債券發(fā)行完全把控，所以須要建立一個嚴格完善的地方債券監(jiān)督和管理制度，加強該方面的建設，使底層政府的活動能在科學的監(jiān)管范圍內(nèi)。

（三）財政政策的支持對新型城鎮(zhèn)化建設有重大意義

新型城鎮(zhèn)化強調以人為本，重視城鄉(xiāng)一體化、資源高效利用、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、綠色環(huán)保等，更加重視新型城鎮(zhèn)化在未來的前景問題。所以在應用財政政策時，需要堅持這些著力點，可以參考以下建議：

第一，應用財政政策，幫助達成公共服務平等化。農(nóng)民工是新型城鎮(zhèn)化成長不可缺少的重要群體，增加對農(nóng)民工這類城鄉(xiāng)之間流動人口的財政保護，增加教育、養(yǎng)老等基本公共服務的財政支出，使這類流動人口能更好在城市中生活，這不僅解決農(nóng)民工的從業(yè)問題，也是為新型城鎮(zhèn)化提供了素質更高的勞動力資源。財政政策還要對農(nóng)業(yè)增加支出，目前我國農(nóng)業(yè)大部分任是粗放型，這和正在快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化著力點是不相符的，增加這方面財政支出激勵農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)實現(xiàn)科技化產(chǎn)業(yè)化，不但能夠增加糧食產(chǎn)量還能解放大批農(nóng)村勞動力，為新型城鎮(zhèn)化建設貢獻一份力。

第二，應用財政政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，合理配置生產(chǎn)要素。通過政府的收支運行，為城市的公路、通訊、水電系統(tǒng)等基礎設施提供資金支持，城市提高生產(chǎn)率，能更好發(fā)揮城市規(guī)模效應。再利用政策補貼和稅收差異等手段，促進城市中服務業(yè)崛起，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和空間布局。

第三，應用財政政策，鼓勵新型城鎮(zhèn)化走環(huán)保的建設路徑，減輕對環(huán)境的污染和資源耗損。利用稅收限制高污染高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，督促產(chǎn)業(yè)技術改造升級，減少污染。其次，整合現(xiàn)行保護資源相關的收費事項，逐漸用納稅的形式來合理規(guī)范。還要加強對各種污染整治的財政支出，提高城市的整體環(huán)境質量。endprint