農(nóng)村金融改革的創(chuàng)新之舉：土地收益保證貸款

李軍國

摘要：破解“三農(nóng)”問題，金融先行。對農(nóng)業(yè)大省而言，更是如此，要率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要突破資金瓶頸，改變農(nóng)村存量巨大的產(chǎn)權(quán)長期處于閑置或低效利用的狀態(tài)，同時解決由于缺乏有效的抵押資產(chǎn)而出現(xiàn)的“擔(dān)保難、融資難、融資貴”的問題。為解決上述問題，2012年8月， 吉林省在農(nóng)村土地收益保證貸款方面進(jìn)行了大膽的探索，在梨樹等十幾個縣（市）率先開展土地收益保證貸款試點。幾年來，試點改革探索取得了明顯成效，形成了“農(nóng)民得實惠、銀行得效益、政府得民心”的局面。本文就推廣農(nóng)村土地收益保證貸款的現(xiàn)實意義，實施土地收益抵押貸款中存在的問題和風(fēng)險防范，完善土地收益保證貸款需要解決的問題及政策建議進(jìn)行了全面闡述。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融改革；土地收益保證貸款

破解“三農(nóng)”問題，金融先行。對農(nóng)業(yè)大省而言，更是如此，要率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要突破資金瓶頸，改變農(nóng)村存量巨大的產(chǎn)權(quán)長期處于閑置或低效利用的狀態(tài)，同時解決由于缺乏有效的抵押資產(chǎn)而出現(xiàn)的“擔(dān)保難、融資難、融資貴”的問題。2012年8月， 吉林省在農(nóng)村土地收益保證貸款方面進(jìn)行了大膽的探索，在梨樹等十幾個縣（市）率先開展土地收益保證貸款試點。幾年來，試點改革探索取得了明顯成效，形成了“農(nóng)民得實惠、銀行得效益、政府得民心”的局面。

土地收益保證貸款，是指在不改變土地的承包權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，農(nóng)戶自愿將其一部分土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的縣級物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，物權(quán)融資公司再將土地轉(zhuǎn)包給該農(nóng)民經(jīng)營，并向金融機構(gòu)出具愿意與農(nóng)民共同償還借款的承諾，金融機構(gòu)按照統(tǒng)一的貸款利率，向農(nóng)戶提供貸款的模式。

換句話說，土地收益保證貸款即農(nóng)民按自己意愿將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，第三方向銀行出具對農(nóng)民貸款負(fù)連帶保證責(zé)任的承諾，最后由銀行發(fā)放貸款給農(nóng)民。

一、土地收益保證貸款的現(xiàn)實意義

土地收益保證貸款作為農(nóng)民融資突破性的嘗試和探索，是吉林省農(nóng)村金融改革的創(chuàng)新之舉。這項金融創(chuàng)新對破解當(dāng)前我國農(nóng)村金融困局，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一是實現(xiàn)土地制度創(chuàng)新與金融創(chuàng)新的結(jié)合。應(yīng)當(dāng)說，土地既是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，也是最有價值的，它的價值和功能，過去我們一直沒有利用好，成為“沉睡的資本”，造成了農(nóng)民“守著金山去要飯”的尷尬局面。而土地收益保證貸款就解決了這個問題，它把農(nóng)村土地融入到現(xiàn)代金融體系之中，將農(nóng)民預(yù)期收益與金融連在一起。這樣，不僅突破農(nóng)村有效抵押擔(dān)保物不足的問題，而且盤活了農(nóng)村土地資源，農(nóng)民土地權(quán)益資產(chǎn)資本化，實現(xiàn)了農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的突破。

二是拓寬了農(nóng)村的融資渠道。以前農(nóng)民貸款可選擇的渠道很少，難就難在沒有抵押、沒有擔(dān)保，而農(nóng)民以土地的預(yù)期收益權(quán)取得貸款，滿足了農(nóng)民對信貸需求。土地收益保證貸款單筆貸款額度上限為5萬元，最低限額為1000元，若農(nóng)民實際擁有土地面積較多，可適當(dāng)突破5萬元額度；授信額度按照借款人擁有的2/3土地（以土地證為準(zhǔn)）的流轉(zhuǎn)收益評估值的70%，再乘以貸款年度。土地在轉(zhuǎn)包期間，種糧補貼仍屬于農(nóng)民。

三是有效地降低農(nóng)民貸款成本。它的最大的好處是不用找保人，不用還人情，節(jié)省了時間和費用。目前，土地收益保證貸款推行的利率，一年期7.8%，三年期7.995%，五年期8.32%，大大低于其他貸款利率。與信用、互保類貸款年利率12%，資金互助社貸款利率18—24%，民間借貸利率18—36%相比，貸款利率明顯低了很多，有利于調(diào)動農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，成為農(nóng)民致富的“金鑰匙”。

四是提高了涉農(nóng)金融部門向農(nóng)民貸款的積極性。土地收益保證貸款是風(fēng)險最小、收益最大的改革，因為每戶農(nóng)民在貸款時，必須留下1/3的糧田以保證基本收入，即使不能按時還貸，也只是暫時失去土地的經(jīng)營權(quán)，貸款償還后土地的經(jīng)營權(quán)又重新回到農(nóng)戶手中。并且，金融機構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)戶的信用狀況對貸款對象進(jìn)行篩選，物權(quán)融資公司也承擔(dān)連帶責(zé)任。由于土地收益貸款風(fēng)險可控，能保障金融機構(gòu)的利益，所以，它吸引了多家金融機構(gòu)開展此項業(yè)務(wù)。目前省農(nóng)業(yè)信用聯(lián)社、吉林銀行、省農(nóng)行、省中行、郵儲銀行等多家金融機構(gòu)積極參與此項貸款。

五是促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地收益保證貸款，不僅為農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、運輸業(yè)、棚膜經(jīng)濟、合作社等多種經(jīng)營給予資金支持，而且有效地解決了農(nóng)民融資難、融資貴的問題，它對促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地經(jīng)營規(guī)?；⒓s化，提高農(nóng)村生產(chǎn)力的整體水平，拓寬農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的選項權(quán)，推動農(nóng)村經(jīng)營模式的多元化和高科技的推廣使用，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展都起到了促進(jìn)作用。

二、完善土地收益保證貸款需要注意解決的幾個問題

雖然吉林省以土地收益保證貸款的金融改革創(chuàng)新試點取得了一定的成效，但還存在許多不容忽視和迫切需要解決的問題。

1.關(guān)于防范金融風(fēng)險和法律風(fēng)險的問題。盡管土地收益保證貸款突破了《物權(quán)法》、《土地承包法》的法律障礙，對貸款各環(huán)節(jié)進(jìn)行了周密設(shè)計和風(fēng)險防范，對貸款的風(fēng)險做到了有效控制，但風(fēng)險共擔(dān)和利益共享的機制尚未建立，隱性貸款風(fēng)險過度集中于政府主導(dǎo)的物權(quán)融資公司。隨著貸款規(guī)模擴大和土地承包期臨近，如果土地流轉(zhuǎn)不及時，或出現(xiàn)一些流轉(zhuǎn)執(zhí)行過程中的問題，由政府全額出資的惠農(nóng)保障基金就會承擔(dān)代償風(fēng)險，甚至還會因土地流轉(zhuǎn)不利而出現(xiàn)虧空而難以為繼。因此，亟須建立起物權(quán)融資公司和金融機構(gòu)的風(fēng)險共擔(dān)機制、利益共享機制。建議由物權(quán)公司和金融機構(gòu)雙方協(xié)商，建立風(fēng)險共擔(dān)機制。由金融機構(gòu)承擔(dān)信貸調(diào)查風(fēng)險和人員道德風(fēng)險；物權(quán)公司承擔(dān)土地經(jīng)營權(quán)收回、拍賣風(fēng)險；建議物權(quán)公司、金融機構(gòu)和農(nóng)經(jīng)站三方建立利益共享機制，將金融機構(gòu)利息收入和土地經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)溢價收入的一部分作為風(fēng)險補償金反哺給物權(quán)公司和農(nóng)經(jīng)站，以補償物權(quán)公司和農(nóng)經(jīng)站的運營成本。要高度重視土地收益保證貸款試點過程中可能涉及到的法律問題，進(jìn)一步加強對法律問題的評估、分析和論證，確保土地收益保證貸款的每個環(huán)節(jié)、每個領(lǐng)域和每個類型依法合規(guī)。

2.關(guān)于惠農(nóng)保障基金的籌措使用管理問題。由于土地收益保證貸款開辦時間較短，暫時未出現(xiàn)代償風(fēng)險，惠農(nóng)保障基金也沒有發(fā)揮實際的代償作用。從發(fā)展看，一旦出現(xiàn)大面積的集中違約風(fēng)險，物權(quán)公司的10萬元注冊資金無法承擔(dān)代償責(zé)任，這樣，勢必會影響到政府的信用。因此，建議省金融辦和財政廳牽頭，會同物權(quán)公司和金融機構(gòu)等相關(guān)部門盡快研究出臺《惠農(nóng)保障基金管理辦法》，對惠農(nóng)保障基金的管理權(quán)屬、審批程序和使用標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定，以利于風(fēng)險出現(xiàn)后的及時補償。就土地收益保證貸款而言，除了解決融資公司的發(fā)展問題，明確它的資金來源和支持，提高它的保障服務(wù)水平外，還需進(jìn)一步增加保障資金的投入，提高貸款的能力。同時，要積極探索籌措惠農(nóng)保障基金渠道，建議物權(quán)公司適當(dāng)時機引入社會資本，補充風(fēng)險保障基金，代替政府承擔(dān)違約風(fēng)險，并采取公司治理模式，實行市場化運作，降低政府的負(fù)擔(dān)。

3.關(guān)于物權(quán)融資公司性質(zhì)和運營機制問題。要看到土地收益保證貸款是政府服務(wù)與市場結(jié)合的產(chǎn)物。土地收益保證貸款由省級政府部門組織推動，物權(quán)融資公司由縣級政府部門牽頭并協(xié)調(diào)有關(guān)單位設(shè)立，并在相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，土地預(yù)期收益評估主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持完成。雖然政府主導(dǎo)的公益性物權(quán)融資公司模式為土地收益保證貸款順利實施提供了強有力的保障，但由于物權(quán)融資公司的非營利性有悖于有限責(zé)任公司的經(jīng)營原則，其未來發(fā)展方向，甚至能否持續(xù)生存下去存在一定的不確定性。特別是隨著土地收益保證貸款的廣泛推廣，土地承包期限的臨近，土地收益保證貸款的風(fēng)險會逐步累積并顯現(xiàn)。因此，需要進(jìn)一步明晰物權(quán)公司的性質(zhì)和運營機制。初期發(fā)展雖離不開政府主導(dǎo)，但未來發(fā)展要靠社會和市場的力量，一旦條件成熟，物權(quán)融資公司就要完全按照公司化進(jìn)行管理，采取社會化、市場化的方式運營。隨著土地收益保證貸款這一創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣，逐步擴大收益保證貸款范圍，要細(xì)化土地收益保證貸款的操作辦法和流程。同時，抓緊設(shè)立吉林省物權(quán)融資登記托管交易公司，公司的核心業(yè)務(wù)包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、大宗物權(quán)融資活動，全面拓展耕地之外的林地、草場、水面、專利權(quán)和商標(biāo)權(quán)等物權(quán)融資工作，積極探索為牛、羊等牲畜提供標(biāo)準(zhǔn)的融資模式。

4.關(guān)于建立土地收益保證貸款風(fēng)險分散補償機制問題。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然與市場雙重風(fēng)險，土地投資回收期長的特點，且在土地收益保證貸款風(fēng)險補償機制尚未建立起來的情況下，對商業(yè)銀行來說，經(jīng)營土地收益保證貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險依然較高。因此，必須盡快建立土地收益保證貸款風(fēng)險分散緩沖和補償機制，以此來分擔(dān)貸款風(fēng)險，切實維護金融機構(gòu)的利益，穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系和保障農(nóng)民切身利益；積極引入保險機制，拓寬農(nóng)業(yè)保險險種，由保險公司開發(fā)土地流轉(zhuǎn)履約保證保險產(chǎn)品，進(jìn)一步優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控機制；積極探索建立保險資金直接參與惠民金融體系，積極協(xié)調(diào)人保、人壽公司參與到保證貸款試點融資工作中來，緩解物權(quán)融資公司的風(fēng)險壓力；加強政策性融資擔(dān)保機構(gòu)和專業(yè)支農(nóng)融資擔(dān)保機構(gòu)建設(shè)，推動政府利用財政支農(nóng)資金設(shè)立土地收益保證貸款風(fēng)險補償基金、擔(dān)?；穑①J款損失保障和補償機制，在貸款發(fā)生違約或銀行處置抵押物出現(xiàn)困難時，收購抵押物或補償貸款損失。

5.關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)問題。針對土地收益保證貸款到期后出現(xiàn)的不良貸款，物權(quán)融資公司代償后，就會出現(xiàn)違約農(nóng)戶的土地由誰組織流轉(zhuǎn)，如何保證流轉(zhuǎn)程序的合法性和價格的合理性，以及流轉(zhuǎn)的后期執(zhí)行是否順暢等一系列問題。建議由省金融辦牽頭，會同省農(nóng)委等相關(guān)部門盡快研究出臺《土地經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確土地流轉(zhuǎn)的組織機構(gòu)、程序和定價機制，土地掛牌流轉(zhuǎn)規(guī)則，由物權(quán)融資公司提出申請，由農(nóng)經(jīng)站組織土地經(jīng)營權(quán)掛牌流轉(zhuǎn)，土地所在地的村民委員會全程參與流轉(zhuǎn)拍賣過程。并明確違約農(nóng)戶的土地掛牌流轉(zhuǎn)機構(gòu)和具體流轉(zhuǎn)程序，以規(guī)避土地不能順利流轉(zhuǎn)給政府帶來的各種損失。避免流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)尋租行為。

6.關(guān)于土地資源和信用信息平臺建設(shè)問題。目前吉林省農(nóng)村土地信息資源還沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)共享。雖然各地已建立了土地信息資源電子檔案庫，但還沒有實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源共享，物權(quán)融資公司和金融機構(gòu)無法通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行土地的貸前審查確認(rèn)，因而增加了運營成本。建議由省金融辦、省農(nóng)委牽頭建立全省共享的土地資源信息共享平臺，在完成全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)全省土地資源信息網(wǎng)絡(luò)共享。與此同時，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，為金融機構(gòu)提供更多的合格承貸主體，提高農(nóng)村金融服務(wù)的集約化程度，從而提供有利的外部條件。在農(nóng)村信用體系方面，長期以來存在著銀行和農(nóng)戶信息的不對稱、農(nóng)村信用體系不健全的問題，制約了吉林省農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展。為此，地方政府要與金融機構(gòu)攜手合作，加強農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立基礎(chǔ)信用檔案。降低金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的成本，以此來激活農(nóng)村金融市場活力，破解信息征集更新難、數(shù)據(jù)質(zhì)量不能保障等農(nóng)村信用體系建設(shè)的難題。

（作者單位：吉林省委黨?！彩⌒姓W(xué)院〕）

責(zé)任編輯：凌玉