供給側改革視角下的土地制度問題探析

樊麗如　李富忠

摘要：結合供給側改革和土地制度改革的主要內容，針對現(xiàn)行土地制度存在的缺陷，并借鑒部分省市試點經驗，從土地供應制度、土地收儲制度、土地用途管制等方面進行探討，提出了供給側改革視角下土地制度改革的路徑選擇。

關鍵詞：供給側改革；土地制度；路徑選擇

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）19-3765-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.19.042

Abstract： Combining the supply-side reform with land system reform， using experiences of the other provinces as references， the disadvantages of current land system were discussed from the land supply system， land reserve system and land utilization control. Accordingly the path selection for the land system reform from the perspective of supply-side reform was put forward.

Key words： supply-side reform； land system； path selection

面對當前人地矛盾以及土地供需矛盾，提高土地資源供給體系的質量和效率，把握供給側改革的機遇，有助于推進中國土地制度改革，促進經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土地作為基本的生產要素，同時也是經濟發(fā)展的空間載體，是供給側結構性改革的重要推手。2016年中央一號文件中提出“農業(yè)供給側結構性改革”，其中土地制度改革是其關鍵的落腳點之一[1]。因此，積極探索與創(chuàng)新土地制度，把握土地規(guī)劃、儲備、利用等環(huán)節(jié)，從土地制度層面助力供給側改革，釋放土地要素紅利亟待實踐。在供給側改革的背景下，分析現(xiàn)行土地制度與供給側改革相脫節(jié)的地方，從土地制度與政策改革方面探析實現(xiàn)土地資源要素高效配置的途徑，對推動供給側結構性改革具有重大現(xiàn)實意義。

1 土地供給側改革概述

1.1 供給側改革

供給側改革就是在新常態(tài)下，使得經濟增長保持平穩(wěn)態(tài)勢，經過不斷調整優(yōu)化結構，建立新模式、新組織和新格局，激發(fā)多元主體的活力，通過供給側發(fā)力，降低企業(yè)交易成本，提高供給質量。在適度調整需求的同時，增加供給的有效性，協(xié)調供給與需求之間的矛盾，使供給結構與不斷變動的需求實現(xiàn)良性互動，以達到“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的目的[2]。

1.2 供給側改革與土地改革

供給側改革的焦點是增加有效供給，致力于提升供給質量，從而增強全要素生產率，最終促進社會經濟發(fā)展。供給側改革與土地改革相輔相成：一方面，供給側改革需要土地制度改革作為支撐，土地要素在供給側改革中具有重要作用，亟需優(yōu)化供應結構，重新配置土地資源，提升供給的質量及效率，增強土地資源承載力；另一方面，供給側改革能夠助力土地改革，通過轉方式、調結構、降成本等，本身也能增加土地有效供給、提高土地供給效率，實現(xiàn)市場在土地資源配置中的決定作用。

1.3 土地供給側改革的主要目標

土地供給側改革，就是從供給端發(fā)力，尋求土地供應的新模式，優(yōu)化用地結構，通過土地制度改革來釋放政策紅利，最終推動經濟轉型升級健康發(fā)展。具體來說，土地供給側改革的目標匯總為以下幾點。第一，破除政府供地的壟斷局面，更好地促進土地要素在市場上自由流動，提升土地資源配置效率，滿足多元化的用地需求。第二，調整用地結構，適應產業(yè)融合趨勢，提高供地的兼容性，保障符合產業(yè)導向的項目落地，同時清理無效、低效供給。第三，降低企業(yè)拿地的成本，促進土地要素自由流動，激發(fā)創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的活力。

2 現(xiàn)行土地制度存在的問題

結合中國供給側結構性改革的主要目標，目前在土地制度層面存在以下問題。

2.1 土地供給與產業(yè)目標脫節(jié)，供應方式不靈敏

現(xiàn)行的土地供應制度使得土地供給與產業(yè)目標脫節(jié)，供應方式缺乏靈活性。第一，從供應方式上來說，現(xiàn)行土地供應制度一般采用行政劃撥、出讓、租賃等。各地在土地出讓時，大部分均按照最高年限出讓，如工業(yè)用地50年，科教文衛(wèi)用地50年，商業(yè)旅游用地40年，其他用地50年等，該出讓年限超出了企業(yè)的生命周期[3]，其中工業(yè)用地出讓年限過長，造成工業(yè)用地利用效率低下、土地閑置浪費；同時低效用地退出較難，進而導致企業(yè)拿地成本較高，最終致使工業(yè)用地的利用效率低下，造成用地閑置。另外，“掛牌”出讓方式政府獲益雖高，但是競爭激烈，企業(yè)拿地成本較高，在一定程度上使得一些符合產業(yè)導向項目的準入門檻較高。不乏有新業(yè)態(tài)企業(yè)因資金不足而拿不到地，相反缺乏創(chuàng)新能力的產業(yè)項目拿到地，由此造成土地利用效率低下，產業(yè)結構無法調整升級。第二，從供應結構上來說，土地供應計劃與產業(yè)目標脫節(jié)，存在低端產業(yè)供地多，新興產業(yè)供地較少的情況。無法達到產業(yè)目標與土地供應協(xié)調配合的效果，阻礙了地區(qū)經濟的健康發(fā)展。

2.2 土地用途管制制度不適應需求結構變化

中國的城市土地用途管制制度嚴格防止擅自改變土地用途，但是缺乏彈性的土地用途管制制度存在審批環(huán)節(jié)過多、層次高、程序復雜、周期較長、重復審批等問題。第一，土地用途管制制度過于剛性，其中地塊用途的設定未能靈活適應市場需求結構的變化，存量用地難以實現(xiàn)盤活利用，進而阻礙了企業(yè)的轉型升級[4]。第二，因審批環(huán)節(jié)過多、層次高、程序復雜，周期較長等現(xiàn)狀，部分個體受利益驅使擅自變更土地用途，擾亂了土地市場的交易秩序，造成國有資產流失等。

2.3 土地收儲制度限制市場對土地資源的配置作用

現(xiàn)行的土地收儲制度中，政府收儲的范圍過大，無法充分發(fā)揮市場對土地資源的配置作用，容易造成企業(yè)拿地成本過高，同時也拉大了城鄉(xiāng)二元差距。中國土地供給主要是政府先收儲再出讓，本質是政府對一級土地市場的高度壟斷，這種方式存在供需錯配、房價上漲、動遷安置費用高等弊端。第一，沒有充分發(fā)揮市場有效配置土地資源的作用，土地要素無法自由流動，資金實力弱小的企業(yè)無法競拍到土地。第二，土地一級市場被高度壟斷，土地供應不足導致地價上漲，助推房價上漲，進而造成土地收儲的成本過高，最終企業(yè)拿地成本過高。第三，土地收儲機構征收集體土地，存在以低價格征收高價格出讓、缺乏就業(yè)安置等問題，加劇了城鄉(xiāng)二元結構的不合理發(fā)展。

3 土地供給側改革下的有益探索

3.1 上海：增加土地有效供給

上海在土地供應方面的主要做法是增加有效供給，增強供給對多元化需求的反應力和適應性。具體做法一是在土地供應方面建立配套的監(jiān)測、評估以及調查制度；產業(yè)與城市融合發(fā)展，盤活存量工業(yè)用地，與城市更新相掛鉤；降低新興項目的準入門檻，保障創(chuàng)新項目落地。二是在土地用途管制方面，統(tǒng)籌制定市級工業(yè)用地指標，給予指標周轉空間，發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動機制，通過財稅、信用等手段倒逼閑置土地消化[5]。三是在土地收儲方面，建立工業(yè)用地儲備庫，平衡土地收儲利益分配，更加精準地促進區(qū)域整體轉型。

3.2 深圳：探索多元化供地方式

深圳在土地供應方面充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定作用，探索多元化的供地方式。一是個性化供地，試點推行建設用地租賃制度，對于急需的公益、公共用地試行短期租賃，對于國家級、省級的重大項目試行長期租賃。二是差別化供地，對于租賃方式供地的，實行先租后讓；對于作價入股方式供地的，建立政府股退出機制。三是致力整合空間資源，統(tǒng)籌海域與陸地資源，注重市場對于海域資源的配置，從而增加土地供應。

3.3 廣西：土地綠色審批、調整供應

2016年廣西壯族自治區(qū)國土資源廳圍繞“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務，在土地審批方面，分期組織報批培訓，建立報批質量審核系統(tǒng)，對于重大新興項目通過綠色通道放行；在土地供應方面，以轉變土地用途、“多規(guī)合一”、用地指標傾斜等手段保障國家支持的新興產業(yè)項目落地，對房地產用地進行調整。

3.4 浙江：建立土地市場應對機制

浙江在土地收儲及供應主體方面的主要做法是打破政府對土地一級市場的壟斷局面，從時間維度和空間維度建立市場應對機制模型，其中比較有代表性的是杭州市和永康市。從時間維度上來說，確定土地市場的基礎供應量及市場運行現(xiàn)狀評估，在此基礎上測算調節(jié)供應量，制定年度供應量；從空間維度上來說，區(qū)域維度上初步確定房地產有效需求，在其基礎上進行修正，將其轉化為土地需求，匯總區(qū)域數據最終確定土地供給的區(qū)域安排[5]。

3.5 成都：科學供應土地

成都在土地供應方面，一是科學預測城市發(fā)展用地需求，精準做好全市用地保障；二是科學分配“已批未征、征而未供、供而未用”的年度用地指標；三是深入研究全市土地供給的總量、結構、區(qū)域、時序，積極推動舊城改造；四是對于文化創(chuàng)意、養(yǎng)老、體育等用地進行優(yōu)先安排[6]。

4 中國土地制度改革的路徑選擇

總體框架是兼顧土地供給側改革的目標，應充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探索差別化的供應方式，滿足多元化的用地需求；注重產業(yè)用地調控，創(chuàng)新復合式土地利用；簡化用地審批程序，縮減政府收儲范圍，實現(xiàn)供應主體多元化；不斷提高土地資源配置效率，助力供給側改革，實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.1 注重土地供應制度高效供給，土地供應與產業(yè)發(fā)展目標掛鉤

在供地方向上，一方面增加中高端產業(yè)用地，推動發(fā)展高端制造業(yè)及戰(zhàn)略性新興產業(yè)。另一方面，處置“僵尸產業(yè)”，清理低效閑置用地，對于不符合產業(yè)導向的項目嚴格控制向其供地，由粗放型向緊湊型供應方式轉變。在供地方式上，探索差別化的供地方式，如對于新興產業(yè)可以借鑒深圳經驗給予政策優(yōu)惠，即先租后讓，有利于彌補新興產業(yè)發(fā)展初期規(guī)模不大、資金不足的問題，降低其拿地成本。還應重點保障新產業(yè)的用地指標，可以單列其用地指標；采用招拍掛方式供地，可以將產業(yè)用地發(fā)展條件納入用地發(fā)展協(xié)議書[5]；工業(yè)用地的出讓時間應該與企業(yè)生命周期相掛鉤[7]。在供應對象上，在招拍掛時要考慮地塊開發(fā)要求，對競買人能力進行限制，如產業(yè)用地要求競買人具備產業(yè)開發(fā)創(chuàng)新能力等。

4.2 注重土地用途管制制度彈性供給

一是為規(guī)避擅自變更土地用途，可以建立各類用途土地面積動態(tài)調整機制。二是建立土地用途變更的快速審批制度，有效規(guī)避因為規(guī)劃調整滯后性而產生的違法用地現(xiàn)象。根據目前審批體制，需要經歷多個審批環(huán)節(jié)并且交叉重復審批偏多，建議加強部門協(xié)調，優(yōu)化審批流程，簡化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，使土地審批向縱深發(fā)展。三是要探索土地用途的多重性復合式利用。如加強產業(yè)集聚，使開發(fā)區(qū)用地適當的與零售、餐飲、商服用地混合式利用，進而發(fā)揮集聚效應，降低企業(yè)用地成本，激發(fā)企業(yè)活力以及競爭力。四是有效去房地產庫存，可以在房地產供應偏多的地區(qū)允許未開發(fā)的房地產用地改變用途，允許其轉變?yōu)樾屡d產業(yè)、文體等項目用地。

4.3 注重土地收儲制度多元供給，實現(xiàn)收儲和供應主體多元化

一方面要把政府收儲范圍壓縮。從荷蘭、瑞典、美國、新加坡、法國等發(fā)達國家和地區(qū)的成功經驗看，在房地產市場發(fā)展到一定階段且相對穩(wěn)定時，土地儲備首先要解決的問題是滿足保障性住房用地，以及公共設施需求[8]。因此，現(xiàn)階段中國政府土地收儲的范圍可以借鑒其成功經驗，緊緊圍繞這兩類用地。另一方面，為了更好地促進土地要素在市場上自由流動，需弱化政府壟斷收儲及供應的主體地位，拓寬土地收儲和供應主體。要培養(yǎng)多元化的市場交易主體，保證土地供應效率。如賦予農村集體建設用地與國有建設用地同權同價的職能，可以在統(tǒng)一的土地市場上平等交易；對于一些舊城改造、城中村改造等項目，允許土地權利人通過轉讓、自主等方式進行改造；同時，不斷完善土地二級市場，探索政府與企業(yè)聯(lián)合收儲與供應機制，鼓勵土地權利人聯(lián)合開發(fā)或者轉讓給第三方進行開發(fā)。

4.4 “三塊地”改革方面借力供給側

一是土地征收要“降成本”：從根本上縮減征地范圍，探索多元化的安置補償路徑，建立征地糾紛調解機制；二是農村集體經營性建設用地入市要“降成本”：明晰產權，明確入市的范圍，賦予農村集體經營性建設用地完整職能；三是農村宅基地要“去庫存”：探索農村宅基地一戶多宅、一宅超限的解決途徑，建立宅基地有償使用與退出機制，賦予農村宅基地抵押等職能，增加農民財產性收益，分享改革紅利；四是國家、集體、個人的土地增值收益分配要“補短板”：探索多元化的補償方式，深入研究三者之間的內部收益分配方式和制度安排，特別是應針對弱勢群體“補短板”[9]。

5 結語

土地供給側改革是供給側結構性改革的重要一環(huán)，在中國土地資源供需矛盾加劇的形勢下，更要發(fā)揮市場對土地資源的配置作用，不斷優(yōu)化土地供應體系結構，降低企業(yè)用地成本，探索彈性化的土地用途管制制度，探索土地收儲主體多元化，加強土地制度創(chuàng)新驅動，提高土地供給的質量和效率，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[4] 盧為民.推動供給側結構性改革的土地制度創(chuàng)新路徑[J].城市發(fā)展研究，2016（6）：66-73.

[5] 王克強，鄭 旭，張冰松，等.土地市場供給側結構性改革研究 ——基于“如何推進土地市場領域的供給側結構性改革研討會”的思考[J].中國土地科學，2016，30（12）：3-9，34.

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[7] 陳基偉.完善上海市工業(yè)用地供地方式研究[J].科學發(fā)展，2013（3）：101-111.

[8] 王家庭，張換兆.土地儲備制度的國際考察及其啟示[J].城市，2005（6）：23-26.

[9] 黃燕芬，李怡達，夏方舟.土地領域供給側結構性改革研究——基本內涵、關鍵問題與核心對策[J].價格理論與踐，2016（9）：14-17.