西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究機制創(chuàng)新研究

陳景森

[摘要]西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究機制的構建對于推動西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境領域的依法治理和生態(tài)文明建設具有重要意義，其目的在于盡量減少政府因生態(tài)責任缺失而造成的負面影響，實現(xiàn)環(huán)境法治和保障公眾環(huán)境利益。通過闡述西部民族地區(qū)的生態(tài)現(xiàn)狀、生態(tài)及責任機制存在的問題，進而創(chuàng)新性地提出完善西部民族地區(qū)政府責任追究機制的有效途徑。政府應當通過責任嵌入、信息公開、制度建設、隊伍建設、環(huán)境立法等內(nèi)部運行機制和合作共治、宣傳教育、績效評估、強化監(jiān)督、多元問責等外部配套機制來實現(xiàn)生態(tài)責任的追究。

[關鍵詞]西部民族地區(qū)；政府生態(tài)責任；追究機制；途徑創(chuàng)新

[中圖分類號]F0615

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）09-0083-03

自西部大開發(fā)和國家東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉移以來，我國西部民族地區(qū)在經(jīng)濟建設取得巨大進展的同時也對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，存在著不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題：土壤板結程度加劇、毒害物質(zhì)污染、水土流失惡化、草原和森林覆蓋率驟減等?！吨袊鞑拷?jīng)濟發(fā)展報告》中指出，雖然西部民族地區(qū)在局部范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量有所改觀，但整體的生態(tài)環(huán)境脆弱、治理能力欠缺等問題沒有得到根本性的改變[1]。研究和建立西部民族地區(qū)生態(tài)責任追究機制不僅是解決生態(tài)問題的關鍵途徑，而且是追蹤定位責任問題的重要舉措，這與當下我國極力主張的“責任政府”不謀而合。因此，有必要建立生態(tài)責任追究機制以解決西部民族地區(qū)環(huán)境治理問題，實現(xiàn)西部民族地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、概念及范圍界定

（一）西部民族地區(qū)的范圍界定

西部民族地區(qū)是指我國的西北、西南民族地區(qū)，具體包括新疆、西藏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古五個民族自治區(qū)以及四川、云南、青海、貴州、甘肅五省。該地區(qū)土地廣袤、疆域遼闊，其土地面積接近全國的2/3，人口僅為全國的1/4。

（二）生態(tài)責任追究的概念界定

生態(tài)責任追究是對政府及其相關主體的責任界定，要求對盲目決策，導致嚴重生態(tài)問題的官員進行責任追究，是一種將政府生態(tài)責任落實到具體行動中的管理模式。不同的學者對于環(huán)境責任追究有不同的看法。范俊榮（2009）認為環(huán)境問責制追究的對象是在環(huán)境治理過程中造成負面影響的政府環(huán)境部門的官員[2]。肖萍從環(huán)境問責制的理論出發(fā)，認為主體、客體、程式、方法等內(nèi)容構成了環(huán)境保護問責機制[3]。康建輝等認為環(huán)境問責制是政府及其相關部門依據(jù)特定程序對因個人行為不當造成的環(huán)境違法行為開展責任追究[4]。結合各學者的理論研究，簡單來講，生態(tài)責任追究就是“誰出了差錯，誰承擔相應責任”[5]。

二、西部民族地區(qū)的生態(tài)及責任機制問題

（一）西部民族地區(qū)的生態(tài)問題

1.水資源匱乏，利用程度低。西部民族地區(qū)的大部分地區(qū)屬于沙漠、高原、盆地等地理類型，由于氣候干旱少雨，再加上氣候變暖，很多湖泊都干化為鹽湖，導致很多水庫都未能達到設計蓄水位，加劇了用水的緊缺。此外，西部民族地區(qū)在水資源的開發(fā)利用上效率較低，而且因使用不當、技術不達標所造成的水資源浪費相當嚴重，導致生活、生產(chǎn)方面的缺水現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。

2.水土流失嚴重，植被破壞大。據(jù)相關資料統(tǒng)計，西部民族地區(qū)的平均植被覆蓋率僅為5%，更嚴重的西藏高原北部甚至未達到1%。在水土流失面積方面，西部民族地區(qū)接近占全國總面積的85%。由于植被破壞大使得植被覆蓋率驟然減少，導致大范圍的水土流失而且流失程度還在加深，最終造成耕地肥力下降、洪水泥石流泛濫、自然災害多發(fā)等生態(tài)問題。

3.環(huán)境污染加劇，自然災害多。西部民族地區(qū)借著西部大開發(fā)的契機大力發(fā)展重工業(yè)，降低了工業(yè)企業(yè)的進入門檻，把那些污染嚴重和耗資型的產(chǎn)業(yè)也帶入進來，排放的各種污染物破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，農(nóng)田、河水、空氣等遭到不同程度的污染。人類的不合理活動導致干旱、泥石流、病蟲草鼠害等自然災害頻繁發(fā)生。

（二）西部民族地區(qū)的責任機制問題

1.績效考核指標不突出。當前，西部民族地區(qū)尚未建立科學、規(guī)范的干部考核評價標準。一些地方政府在發(fā)展過程中將GDP作為干部政績考核的核心指標，對公共資源不加補償?shù)厥褂?。雖然這些短期行為能帶來短期效應，但卻存在長久發(fā)展的隱患，甚至會激化社會矛盾。即使目前有些地方已經(jīng)將生態(tài)環(huán)保指標納入干部政績考核標準中，但是分量和比重尚且不足，難以引起地方政府的高度重視。

2.責任監(jiān)督機制不完善。長期以來，西部民族地區(qū)形成了上級監(jiān)督下級的監(jiān)督體制。不同部門、不同級別之間的監(jiān)管部門未能形成有效的監(jiān)督機制，社會力量所起的監(jiān)督作用薄弱。另外，新聞媒體、法院、檢察院等第三方監(jiān)督力量缺乏自主監(jiān)督的能力，在與相關利益主體交鋒時，往往不能作出客觀的裁決。而作為被監(jiān)督的政府，由于權力過于集中且處于監(jiān)督真空狀態(tài)，導致其他監(jiān)督力量難以進行有效的監(jiān)督。

3.責任追究機制不嚴格。我國在新修訂的環(huán)境保護法中明確規(guī)定：“地方各級人民政府應對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。但該法律并未對政府及其官員在履行環(huán)保責任上的不作為或者在行政管理過程中因濫用行政權力造成重大環(huán)境污染事件作出明確的責任追究規(guī)定，這就導致很多西部民族地區(qū)官員的不作為心態(tài)。

4.相關法律法規(guī)不健全。西部民族地區(qū)的立法速度遠遠落后于生態(tài)治理的發(fā)展速度，現(xiàn)有的環(huán)境保護法律缺乏對生態(tài)責任追究的明確規(guī)定，即使有些法律法規(guī)有所提及，比如《環(huán)境保護法》《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》等，但也僅是籠統(tǒng)性的規(guī)定。雖然西部民族地區(qū)在環(huán)境保護的法律上進行了一定的完善，但對于生態(tài)責任追究方面尚未出臺一部完整詳細的法律，相關的法律法規(guī)亟待健全。

三、完善西部民族地區(qū)政府責任追究機制的創(chuàng)新途徑

本文將從內(nèi)部運行機制和外部配套機制構建西部民族地區(qū)政府責任追究機制。具體而言就是，從責任嵌入、信息公開、制度建設、隊伍建設、環(huán)境立法等方面構建西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究的內(nèi)部運行機制；從合作共治、宣傳教育、績效評估、強化監(jiān)督、多元問責等方面構建西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究的外部配套機制（如圖1）。

（一）西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究的內(nèi)部運行機制

1.責任嵌入。生態(tài)責任追究機制的實現(xiàn)首先要對責任進行嵌入。西部民族地區(qū)政府利用手中的公共權力對生態(tài)問題進行決策，需要承擔相應的政治、法律、經(jīng)濟以及道德上的責任。當前，西部民族地區(qū)在決策責任追究方面最大的問題是責任劃分不明確，即集體責任與個人責任容易混淆模糊，導致很多時候應當要追究個人責任的，反而被機關集體所代替，未起到應有的警示作用。因此，需要嵌入責任意識，明確政府成員的權利范圍和相關責任。

2.信息公開。西部民族地區(qū)的各級政府和有關部門應當定期、及時公布生態(tài)環(huán)境信息，以保證責任追究能落實到位。首先，決策要在公開、透明的基礎上進行，通過舉行聽證會、座談會等方式了解民眾意見；其次，在決策過程中允許媒體現(xiàn)場進行采訪報道，并將決策的全程記錄下來，通過電視、網(wǎng)絡的形式向全社會公布。此外，只要不涉及國家和企業(yè)秘密的資料盡可能向社會公布，如生態(tài)項目的材料、項目報告書、環(huán)境影響評估等資料。

3.制度建設。關于生態(tài)責任追究的制度建設方面，西部民族地區(qū)政府首先要根據(jù)黨中央的指導方案，結合當?shù)氐纳鷳B(tài)背景，制定適合當?shù)厍闆r的生態(tài)環(huán)境方案。在結合實際生態(tài)問題和考慮當?shù)厣鷳B(tài)資源承載力的情況下，制定出適合當?shù)丨h(huán)境的計劃方案，并將通過審核的計劃方案上升到制度層面。此外，西部民族地區(qū)政府應加強對法律顧問的重視，通過專家論證，對不利于環(huán)境保護的政策進行修正，從制度上確保政策的有效性。

4.隊伍建設。由于執(zhí)行者是生態(tài)環(huán)境治理的實際力量，因此生態(tài)環(huán)境治理關鍵是要注重生態(tài)職能部門的隊伍建設，明確相關人員的分工，提高生態(tài)行政效率。首先，西部民族地區(qū)政府要根據(jù)可能出現(xiàn)的實際狀況制定可行的制度，為相關工作人員提供可借鑒的指導；其次，做到獎罰分明，通過設立一定的激勵措施，獎勵為生態(tài)治理作出貢獻的人員，而對于不作為、亂作為的人員追究其責任；第三，加強生態(tài)治理人員個人素質(zhì)的培養(yǎng)，提升其生態(tài)治理能力。

5.環(huán)境立法。當前，西部民族地區(qū)雖然已經(jīng)具有一定數(shù)量的環(huán)境保護和責任追究法律，但仍然存在法律盲區(qū)和空白。由于在生態(tài)保護和治理過程中存在“違法成本低、守法成本高”的情況[6]，因此有必要建立和健全相關的環(huán)境法律體系，加大對違反環(huán)境保護的處罰力度，真正發(fā)揮生態(tài)法律的約束作用。在環(huán)境立法過程中，西部民族地區(qū)應充分利用地方立法的權力，在不與憲法沖突的情況下，針對當?shù)氐膶嶋H問題，制定相關的環(huán)保法規(guī)，明確生態(tài)人員職責。

（二）西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任追究的外部配套機制

1.合作共治。西部民族地區(qū)政府生態(tài)責任的落實在很大程度上取決于政府、企業(yè)、媒體、社會群眾等多方主體的共同合作治理。首先，政府應增加對生態(tài)環(huán)境保護的投入，拓寬生態(tài)補償?shù)馁Y金來源渠道；其次，非政府組織作為公眾利益的有力代表，要積極引導他們加入到生態(tài)追究的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮他們在生態(tài)追究中的作用；第三，通過建立廣泛的公眾參與機制，讓公眾加入到環(huán)境的治理過程，提高其環(huán)保意識和環(huán)保能力。

2.宣傳教育。在宣傳教育過程中，首先，要樹立正確的生態(tài)價值觀，加強引導民眾樹立保護環(huán)境的理念，提高其生態(tài)意識；其次，在宣傳方式上要借助媒體、網(wǎng)絡等新媒體宣傳工具加大生態(tài)教育的宣傳力度，使西部民族地區(qū)的民眾了解、熟悉生態(tài)環(huán)境的治理現(xiàn)狀和治理途徑；第三，在宣傳內(nèi)容上要宣傳進行生態(tài)環(huán)境保護的有效途徑，如民眾自身在環(huán)保過程中的做法、監(jiān)督政府對環(huán)境保護的做法是否合乎法律等。

3.績效評估。當前西部民族地區(qū)的很多地方在績效評估方面僅以GDP為核心考核指標，不注重環(huán)境方面的保護，因此需要建立科學、合理的績效評估體系。首先，要摒棄“以GDP論英雄”的傳統(tǒng)績效觀念，不僅需要考察經(jīng)濟上的GDP，更需要把握生態(tài)環(huán)境上的GDP；其次，要建立科學的績效評估體系，要將資源利用程度、環(huán)境質(zhì)量狀況和生態(tài)環(huán)境保護都體現(xiàn)在GDP的評判標準上，比如將萬元GDP消耗的資源、群眾滿意度等指標納入官員的績效評估指標當中并逐步增加權重。

4.強化監(jiān)督。任何一項政策的執(zhí)行若缺乏相應的監(jiān)督機制，效果都會大大折扣，這在生態(tài)保護上也是適用的。由于環(huán)境政策的決策和執(zhí)行是由政府作出的，因此需要設立科學、有效的監(jiān)督機制，規(guī)范生態(tài)責任主體的責任和義務。西部民族地區(qū)應建立內(nèi)部和外部監(jiān)督機制，內(nèi)部的監(jiān)督主要指上級對下級、平級之間以及下級對上級的相互監(jiān)督；外部的監(jiān)督主要是指社會民主、輿論媒體對政府的監(jiān)督，監(jiān)督政府的決策和做法是否符合生態(tài)利益。

5.多元問責。多元問責是指從多個主體對生態(tài)責任進行追究，這些主體包括立法機關、司法機關、媒體、社會公眾等。首先，應強化立法機關的政治問責機制，因為立法機關擁有高度的權威性，從法律層面上對生態(tài)責任進行約束；其次，要發(fā)揮媒體與公眾的社會問責機制的作用，讓西部民族地區(qū)政府時刻處于社會公眾的監(jiān)督之下；第三，要完善司法機關的法律問責機制，這是對違法違紀后進行追究補救的最后手段，追究因個人行為不當造成的環(huán)境違法行為的責任。

[參考文獻]

[1]趙宜凱，肖祥.西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制研究[J].海南師范大學學報（社會科學版）， 2015（4）：118-122.

[2]范俊榮.淺析我國的環(huán)境問責制[J].環(huán)境科學與技術，2009，32（6）：185-187.

[3]肖萍.環(huán)境保護問責機制研究[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2010，41（4）：60-66.

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[5]毛壽龍.引咎辭職、問責制與治道變革[J].浙江學刊，2005（1）：45-49.

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（責任編輯：喬虹董博雯）