高校內(nèi)部權(quán)力下放現(xiàn)狀及其改革路徑分析

楊志　李淑芬

摘要：為了適應(yīng)組織變革，解除高校內(nèi)部行政化弊病，回應(yīng)高校改革共識(shí)，很多高校推行校級(jí)權(quán)力下放。通過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前高校權(quán)力下放存在事權(quán)下放權(quán)責(zé)不一致、人事權(quán)下放內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、財(cái)權(quán)下放難以推動(dòng)等問(wèn)題。為了響應(yīng)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，高校校級(jí)權(quán)力下放需要做到如下幾點(diǎn)：明確權(quán)力下放的基本內(nèi)容和原則、將權(quán)力下放納入制度化建設(shè)之路、理順職能部門(mén)和學(xué)院的關(guān)系、加強(qiáng)對(duì)學(xué)院的評(píng)估和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；高校內(nèi)部治理；權(quán)力下放

黨中央、國(guó)務(wù)院2016年5月印發(fā)了《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），《綱要》明確指出，要“加快中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，深入推進(jìn)管、辦、評(píng)分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！睆倪壿嬯P(guān)系來(lái)講，“深入推進(jìn)管、辦、評(píng)分離”、“擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”和“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”都屬于中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，而前兩項(xiàng)改革的推動(dòng)主體無(wú)疑是高校的主管機(jī)構(gòu)，“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”更多是高校本身需要思考和推動(dòng)的改革任務(wù)。在落實(shí)《綱要》理念，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略在高校落地方面，高校的主管機(jī)構(gòu)無(wú)疑走在了前列。國(guó)務(wù)院2016年5月印發(fā)了《2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕30號(hào)），《通知》明確要求教育部、科技部牽頭相關(guān)高校主管部門(mén)擴(kuò)大高校和科研院所自主權(quán)：凡是束縛教學(xué)科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要取消或修改；凡是高校和科研院所能夠自主管理的事項(xiàng)，相關(guān)權(quán)限都要下放，特別是要擴(kuò)大高校和科研院所在經(jīng)費(fèi)使用、成果處置、職稱評(píng)審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購(gòu)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。在《通知》精神引領(lǐng)下，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部等五部門(mén)于2017年3月31日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），進(jìn)一步將《通知》精神落到實(shí)處，給予了高等學(xué)校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置等八個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)。

要想真正激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，不能僅將權(quán)力集中在校級(jí)層面，而應(yīng)該繼續(xù)將一些權(quán)力下放到基層科研組織，從而使科研人員真正享受到廣泛的科研自主權(quán)以及由此帶來(lái)的切實(shí)利益，進(jìn)而激勵(lì)他們?nèi)氖驴蒲袆?chuàng)新活動(dòng)。因而，校級(jí)權(quán)力下放將成為我國(guó)高校相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要改革措施。本文重點(diǎn)關(guān)注在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校校級(jí)權(quán)力下放的現(xiàn)狀和改革方向。筆者通過(guò)與22名高校中層領(lǐng)導(dǎo)的各種訪談和研討，分析其對(duì)高校權(quán)力下放的看法和期待，了解其所在高校權(quán)力下放的經(jīng)驗(yàn)和路徑，進(jìn)而總結(jié)出未來(lái)幾年高校校級(jí)權(quán)力下放的方向，并結(jié)合不同高校改革的成敗經(jīng)驗(yàn)，提煉出一些成功的改革建議。22所高校里有中央部委所屬10所，地方所屬高校12所；22名中層領(lǐng)導(dǎo)人中有學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)11人，學(xué)校職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)11人；22名學(xué)員中男性18人，女性4人。

一、高校校級(jí)權(quán)力下放的必然性分析

通過(guò)梳理22所高校在近十年，尤其是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來(lái)的六年時(shí)間內(nèi)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面的改革措施，我們發(fā)現(xiàn)這些高校都將高校校級(jí)權(quán)力下放作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，分析其改革動(dòng)機(jī)，總結(jié)如下。

（一）體現(xiàn)組織變遷的新動(dòng)向

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)，國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，學(xué)習(xí)型組織理念日益深入人心，當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)變革呈現(xiàn)出新特色，那就是從縱向型結(jié)構(gòu)向橫向型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)組織多屬于縱向型組織，即組織結(jié)構(gòu)從上到下按照工作相似性進(jìn)行歸并和分組，整個(gè)組織控制依賴縱向鏈條，決策制定權(quán)集中于高層管理者手中。橫向型結(jié)構(gòu)的組織則與之相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)圍繞橫向的流程和過(guò)程設(shè)置新的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)縮短縱向?qū)蛹?jí)鏈，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)自我管理。 [1]當(dāng)前國(guó)內(nèi)的高校絕大多數(shù)屬于傳統(tǒng)的縱向型結(jié)構(gòu)組織，大都采用了“學(xué)校-校級(jí)職能部門(mén)-學(xué)院”三級(jí)管理架構(gòu)，即黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)，校長(zhǎng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職能并配備分管副校長(zhǎng)；學(xué)校下設(shè)覆蓋所有事務(wù)的職能部門(mén)，形成強(qiáng)大的校級(jí)行政體系，控制著學(xué)校幾乎所有事務(wù)的決策和管理權(quán)；院長(zhǎng)承擔(dān)學(xué)院的運(yùn)行和發(fā)展職責(zé)，形式上向校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，學(xué)院實(shí)質(zhì)是校長(zhǎng)和職能部門(mén)意志和決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。而國(guó)外著名的跨國(guó)公司和一流大學(xué)都正在或已經(jīng)完成了縱向型組織結(jié)構(gòu)向橫向型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，國(guó)內(nèi)很多高校，如西交利物浦大學(xué)在這方面也做出了表率。在這種背景下，國(guó)內(nèi)很多高校也在積極改變組織結(jié)構(gòu)，縮短縱向?qū)蛹?jí)鏈，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)自我管理，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)挑戰(zhàn)，貫徹學(xué)習(xí)型組織理念，從而出現(xiàn)了校級(jí)權(quán)力下放的風(fēng)潮。

（二）破解高校行政化難題

高校過(guò)度行政化的問(wèn)題早就引起了相關(guān)方面的注意并成為社會(huì)各界關(guān)注的高等教育領(lǐng)域的改革焦點(diǎn)。2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出要“隨著國(guó)家事業(yè)單位分類(lèi)改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式?！睂W(xué)界很多人士認(rèn)為高校行政化是一種教育病，包括外部行政化疾病和內(nèi)部行政化疾病兩個(gè)方面。[2]人社部新聞發(fā)言人李忠曾明確表示：“人社部正在研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。這標(biāo)志著我國(guó)高校去行政化將取得跨越式進(jìn)展，高校行政化的外部行政化疾病將得到有效緩解，這也意味著針對(duì)高校內(nèi)部行政化的改革也有必要跟進(jìn)。高校內(nèi)部管理上的行政化主要表現(xiàn)為職能部門(mén)權(quán)力過(guò)大、對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)干預(yù)過(guò)多以及行政權(quán)力的“泛化”與學(xué)術(shù)權(quán)力的“弱化”。訪談中，很多院長(zhǎng)反映，為了學(xué)院的辦學(xué)利益，有時(shí)候不得不去刻意與相關(guān)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)建立親密關(guān)系。為了破解高校行政化難題，以武漢大學(xué)、華中師范大學(xué)等高校為代表的一批高校通過(guò)推行校院兩級(jí)改革，賦予學(xué)院更大辦學(xué)自主權(quán)，最大限度的減少高校內(nèi)部管理中的過(guò)度行政化行為。當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些高校已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高校校級(jí)權(quán)力下放對(duì)于緩解高校內(nèi)部行政化的意義，并且取得了較為顯著的改革效果，因此其他高校的相關(guān)改革也在不斷推進(jìn)。endprint

（三）校級(jí)權(quán)力下放正在成為高校各級(jí)管理者的改革共識(shí)

各高校在進(jìn)行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)，都以世界一流大學(xué)的內(nèi)部治理模式作為模仿對(duì)象。其中，英、美、法、德、日五國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理構(gòu)架引起了國(guó)內(nèi)大學(xué)管理者的興趣。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，這些大學(xué)的內(nèi)部管理構(gòu)架具有若干相似之處。首先，大學(xué)管理重心均落在基層學(xué)術(shù)組織，享有高度自治權(quán)。其次，通過(guò)建立緊縮型扁平式組織，使大學(xué)內(nèi)部管理變得靈活、敏捷、高效。[3]面對(duì)這些共同特征，國(guó)內(nèi)高校也紛紛將之作為改革方向。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，22名高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部都對(duì)將管理重心落在基層組織、建立緊縮性扁平組織的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表示認(rèn)同。學(xué)校職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人表示：“本部門(mén)人員編制少，日常工作繁重，壓力過(guò)大，推動(dòng)各項(xiàng)工作時(shí)受到學(xué)院掣肘”，因此支持將管理重心下放到學(xué)院，“我們只要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和檢查就行了，具體工作應(yīng)該交給學(xué)院”。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)此也表示認(rèn)同：“學(xué)院應(yīng)該獲得更多的自主權(quán)，這樣才能調(diào)動(dòng)教員的工作積極性”。

總之，22所高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革中都將推動(dòng)校級(jí)權(quán)力下放作為重要改革內(nèi)容，既是基于遵循組織變革的最新動(dòng)向和將去行政化作為重要的改革目標(biāo)的考量，也是各高校學(xué)習(xí)世界一流大學(xué)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及凝聚本校員工改革共識(shí)的結(jié)果。

二、高校權(quán)力下放的現(xiàn)狀以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者態(tài)度傾向

自從上世紀(jì)八十年代中期以來(lái)，我國(guó)高校將學(xué)院制作為改革方向，校級(jí)權(quán)力下放已經(jīng)成為重要的改革內(nèi)容，尤其是上世紀(jì)九十年代末的高校合并以及隨之而來(lái)的高校擴(kuò)招，巨型大學(xué)的形成，使校級(jí)權(quán)力下放成為高校的必然選擇。隨著《綱要》的發(fā)布，大批高校在進(jìn)行現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)中，都推行了或多或少的權(quán)力下放措施?；\統(tǒng)來(lái)看，這些被下放的權(quán)力大致可以歸到事務(wù)管理、人事管理和財(cái)務(wù)收支三個(gè)主要領(lǐng)域。對(duì)22所高校權(quán)力下放情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力下放情況以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度都有所不同。

（一）事務(wù)管理領(lǐng)域權(quán)力下放情況

所謂事物管理領(lǐng)域的權(quán)力主要指教學(xué)、學(xué)生和科研等諸多具體管理事權(quán)。[4]對(duì)22所高校進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革都涉及到該領(lǐng)域，應(yīng)該說(shuō)是三個(gè)領(lǐng)域中權(quán)力下放最多和最大的領(lǐng)域。教學(xué)方面，學(xué)校層面雖然對(duì)公選課有一定控制，但學(xué)院基本獲得了專業(yè)課課程設(shè)置以及教學(xué)的自主權(quán)，學(xué)校只負(fù)責(zé)服務(wù)和監(jiān)控；學(xué)生管理方面，絕大多數(shù)學(xué)校，尤其是巨型學(xué)?；緦?quán)力下放到學(xué)院，學(xué)校的學(xué)生管理和服務(wù)措施大多要通過(guò)院級(jí)學(xué)生管理機(jī)構(gòu)才能影響到具體學(xué)生；科研層面，基本所有學(xué)校都將校級(jí)科研機(jī)構(gòu)的任務(wù)定性為服務(wù)而不是管理。當(dāng)然，具體到不同學(xué)校，該領(lǐng)域的權(quán)力下放狀況也不同：總體來(lái)講，學(xué)校規(guī)模越大，事務(wù)管理領(lǐng)域權(quán)力下放種類(lèi)越多，力度越大；學(xué)校規(guī)模越小，權(quán)力下放種類(lèi)越少，力度越小。至于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于此領(lǐng)域權(quán)力下放的態(tài)度，對(duì)學(xué)校職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，都認(rèn)為此領(lǐng)域的權(quán)力應(yīng)該進(jìn)一步下放，校級(jí)職能部門(mén)工作繁忙，不堪重負(fù)；而學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)則對(duì)此表示了質(zhì)疑，很多院領(lǐng)導(dǎo)抱怨學(xué)院編制太少，學(xué)校下放事情太多，根本難以完成這么多繁重的任務(wù)。由此可見(jiàn)，很多高校在此領(lǐng)域的權(quán)力下放實(shí)際上僅僅是責(zé)任下放，相關(guān)權(quán)力和利益并未隨之下放，因此引起了很多高校院領(lǐng)導(dǎo)的不滿。

（二）人事管理領(lǐng)域權(quán)力下放情況

學(xué)校的人事管理領(lǐng)域的權(quán)力包括崗位設(shè)置、員工招聘、人員聘任、職稱評(píng)定等一系列相關(guān)權(quán)力?？傮w來(lái)看，此領(lǐng)域各高校差異較大。改革前沿的大學(xué)如浙江大學(xué)等，已經(jīng)把該領(lǐng)域的權(quán)力全部下放二級(jí)學(xué)院，二級(jí)學(xué)院獲得了從聘任到職稱評(píng)定的所有權(quán)力，學(xué)校只負(fù)責(zé)宏觀指標(biāo)控制；有些大學(xué)如華東師范大學(xué)則又收回了相關(guān)權(quán)力，如人員聘任權(quán)，其目的是為了防止近親繁殖及人員聘任方面的腐敗問(wèn)題；更多學(xué)校則是介于二者之間，一方面學(xué)院有提名權(quán)，通常提名人數(shù)多于最終選聘或晉升的指標(biāo)，學(xué)校在學(xué)院提名的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步篩選。對(duì)于人事管理領(lǐng)域的權(quán)力下放問(wèn)題，校級(jí)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)者也有不一致的看法。校級(jí)職能部門(mén)尤其是人事部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者多傾向于保留最終審核權(quán)，即給予學(xué)院提名推薦權(quán)，但最終招聘人員和晉升人員由學(xué)校通過(guò)相關(guān)學(xué)術(shù)委員會(huì)確定。院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)則對(duì)該領(lǐng)域不同的權(quán)力內(nèi)容有不同的態(tài)度：對(duì)于招聘權(quán)，絕大部分院領(lǐng)導(dǎo)希望保持在學(xué)院，他們認(rèn)為學(xué)院相關(guān)專家比學(xué)校更清楚本學(xué)科學(xué)術(shù)發(fā)展所需要人才的種類(lèi)；對(duì)于晉升等權(quán)力，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)大多希望保留在學(xué)校層面，因?yàn)閷W(xué)院領(lǐng)導(dǎo)與員工接觸太多，很難處理類(lèi)似矛盾。

（三）財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域權(quán)力下放情況

財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域的權(quán)力主要指預(yù)算制定權(quán)、學(xué)院創(chuàng)收權(quán)和剩余經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)。相對(duì)于其他兩個(gè)領(lǐng)域，財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域校級(jí)權(quán)力下放幅度更小。首先看預(yù)算制定權(quán)，雖然很多高校都在推行二級(jí)學(xué)院自主制定預(yù)算，但真正嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行的高校并不多，學(xué)?？倳?huì)有各種手段控制學(xué)院預(yù)算。再看學(xué)院創(chuàng)收權(quán)，隨著當(dāng)前財(cái)務(wù)管理的收緊，很多高校也收緊了學(xué)院的創(chuàng)收權(quán)，很多院長(zhǎng)表示束手束腳，為了安全，寧可放棄創(chuàng)收。最后看剩余經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)，雖然絕大部分學(xué)校都將所有經(jīng)費(fèi)下?lián)艿綄W(xué)院，但由于?？顚Ｓ?，很多學(xué)院實(shí)際上并沒(méi)有多少可供統(tǒng)籌使用的經(jīng)費(fèi)。在這個(gè)領(lǐng)域國(guó)內(nèi)還是有些高校走在了改革的前沿，如武漢大學(xué)等高校探索財(cái)務(wù)管理的二級(jí)分類(lèi)管理改革已經(jīng)實(shí)施多年且效果顯著，這些高校通過(guò)下放預(yù)算編制權(quán)和剩余經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)，鼓勵(lì)學(xué)院多種渠道創(chuàng)收，利用創(chuàng)收資金引進(jìn)人才、提高教學(xué)科研質(zhì)量、提升教師滿意度，取得了很好的改革效果。在這些學(xué)校的引領(lǐng)下，其他高校也開(kāi)始了財(cái)務(wù)收支領(lǐng)域的權(quán)力下放探索，各職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人雖然沒(méi)有明確表達(dá)反對(duì)意見(jiàn)，但還是表達(dá)了對(duì)二級(jí)管理部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的憂慮，擔(dān)心“出事”。

總體而言各院級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人歡迎財(cái)務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力下放，他們認(rèn)為對(duì)于如何花錢(qián)學(xué)院比學(xué)校更有發(fā)言權(quán)。當(dāng)前財(cái)務(wù)管理體制之下，學(xué)校下?lián)芙?jīng)費(fèi)專款專用，導(dǎo)致有些領(lǐng)域存在資金嚴(yán)重浪費(fèi)，有些領(lǐng)域則存在資金嚴(yán)重短缺，而學(xué)院缺乏統(tǒng)籌資金，難以推動(dòng)相關(guān)改革，激發(fā)教職員工創(chuàng)新積極性。雖然有些高校在校級(jí)權(quán)力下放方面走在了改革前沿，但絕大部分高校還處在改革的攻堅(jiān)階段，急需明確的改革思路，理順院校兩級(jí)關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)利明確的兩級(jí)管理體制。被訪談的高校中層領(lǐng)導(dǎo)一致表示：要想推進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，必須推動(dòng)校級(jí)權(quán)力下放，校級(jí)需要保留規(guī)劃制定權(quán)、學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)考核權(quán)以及學(xué)院辦學(xué)績(jī)效評(píng)估權(quán)等宏觀權(quán)力，至于學(xué)科建設(shè)權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、教學(xué)科研管理權(quán)、人才引進(jìn)權(quán)、職稱晉升權(quán)、預(yù)算制定權(quán)以及經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)等事關(guān)學(xué)院發(fā)展的重要權(quán)力都應(yīng)該一定程度的下放到學(xué)院。endprint

三、當(dāng)前高校權(quán)力下放中存在的問(wèn)題

在國(guó)內(nèi)一些著名高校的引領(lǐng)下，通過(guò)校級(jí)權(quán)力下放實(shí)現(xiàn)校院二級(jí)改革已經(jīng)成為很多高?！笆濉币?guī)劃的重要內(nèi)容，尤其是在《綱要》和《通知》的引領(lǐng)下，下放校級(jí)權(quán)力以推動(dòng)科技創(chuàng)新已經(jīng)成為許多高校的重要選項(xiàng)。當(dāng)然，我們?cè)谠L談中發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)校級(jí)權(quán)力下放現(xiàn)在仍然面臨很多思想和體制上的障礙，主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)層不敢放權(quán)，職能部門(mén)放權(quán)不徹底，學(xué)院不敢接權(quán)三個(gè)方面。

（一）對(duì)學(xué)院的不信任仍然存在

很多校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在推行權(quán)力下放時(shí)首先擔(dān)憂學(xué)院是否會(huì)用好這些權(quán)力，這反映出對(duì)學(xué)院的不信任仍然是很多領(lǐng)導(dǎo)的思維慣性。他們擔(dān)心下放人事權(quán)有可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)近親繁殖，甚至形成“武大郎開(kāi)店”現(xiàn)象（即學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自己在學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)地位，只引進(jìn)能力不如自己的人才，排斥比自己優(yōu)秀的人才）。他們還擔(dān)心下放經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌使用權(quán)以及學(xué)院創(chuàng)收權(quán)可能會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，某些院長(zhǎng)會(huì)禁不住誘惑。這些改革中出現(xiàn)的問(wèn)題都可以在改革中通過(guò)制度建設(shè)來(lái)解決，如擔(dān)心人才引進(jìn)可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)近期繁殖，可以將人才引進(jìn)權(quán)下放到學(xué)院的學(xué)術(shù)委員會(huì)，擔(dān)心經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌使用以及創(chuàng)收可能出現(xiàn)腐敗，可以將此項(xiàng)權(quán)力下放到學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)議，甚至下放到學(xué)院教師代表大會(huì)。

（二）權(quán)責(zé)利下放不統(tǒng)一問(wèn)題比較嚴(yán)重

近年來(lái)，很多高校都在推行以校級(jí)權(quán)力下放為核心改革內(nèi)容的校院二級(jí)改革，對(duì)此，職能部門(mén)比學(xué)院表現(xiàn)出了更大熱情，更積極的參與相關(guān)改革。對(duì)于很多改革結(jié)果，職能部門(mén)表示滿意，而學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)則叫苦不迭。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)楹芏鄬W(xué)校將權(quán)力下放簡(jiǎn)單理解成了責(zé)任下放，結(jié)果職能部門(mén)將自身應(yīng)該承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)紛紛下放到學(xué)院一級(jí)，而學(xué)院一級(jí)由于編制限制，實(shí)際辦公人員緊缺，難以完成如此眾多的下放職責(zé)。學(xué)院承接了更多責(zé)任的同時(shí)卻沒(méi)有收獲相應(yīng)權(quán)力和利益，責(zé)權(quán)利下放的不統(tǒng)一導(dǎo)致改革難以進(jìn)一步推進(jìn)。要想改變此種局面，各高校必須理清邏輯：責(zé)任下放必須伴隨權(quán)力和利益下放，否則學(xué)院不會(huì)支持此類(lèi)改革。

（三）學(xué)院權(quán)力使用存在一定困難

對(duì)于權(quán)力下放，院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不總是表示歡迎，恰恰相反，很多時(shí)候院領(lǐng)導(dǎo)更多表示質(zhì)疑和反對(duì)。如對(duì)浙江大學(xué)等權(quán)力下放比較徹底的高校的院長(zhǎng)進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，他們一致認(rèn)為權(quán)力下放過(guò)多，容易導(dǎo)致工作困難。他們對(duì)此的解釋是：院領(lǐng)導(dǎo)距離基層教師太近，私人感情會(huì)影響其權(quán)力的正確運(yùn)用，相關(guān)教師對(duì)院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的質(zhì)疑會(huì)導(dǎo)致大量上訪甚至對(duì)院領(lǐng)導(dǎo)的攻擊和侵犯。因此他們抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對(duì)權(quán)力下放并不熱心。之所以出現(xiàn)此種現(xiàn)象，其原因有三：第一，并不是所有權(quán)力都適宜下放，從管理效益的角度來(lái)看，很多權(quán)力保持在校級(jí)更有利于基層積極性的發(fā)揮，比如職稱晉升權(quán)，如果很多教師成果資歷相近，那院領(lǐng)導(dǎo)很難做出取舍，因此他們寧愿要職稱晉升的推薦權(quán)而不愿意擁有職稱晉升的決定權(quán)；第二，當(dāng)前院領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)有待提高，尤其是財(cái)務(wù)管理能力，當(dāng)前很多院領(lǐng)導(dǎo)不具備此種能力，因此對(duì)財(cái)務(wù)權(quán)力下放并不熱心；第三，下放到院級(jí)的權(quán)力沒(méi)有清晰界定責(zé)任主體，不能將所有權(quán)力都集中到院長(zhǎng)個(gè)人，而應(yīng)該根據(jù)權(quán)力內(nèi)容分散到黨政聯(lián)席會(huì)、院級(jí)教代會(huì)、院級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，這樣院長(zhǎng)能減輕相關(guān)責(zé)任，從而對(duì)權(quán)力下放持更為積極的態(tài)度。

總之，當(dāng)前權(quán)力下放面臨的障礙主要是發(fā)展性障礙，不是根本抵制性障礙。發(fā)展性障礙只能在發(fā)展中解決，在制度完善中解決，不能因噎廢食，因?yàn)榘l(fā)展面臨困難而放棄改革和發(fā)展。

四、高校權(quán)力下放的建議

在國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校權(quán)力下放必須以提高基層組織創(chuàng)新能力為核心標(biāo)準(zhǔn)，將《通知》的放權(quán)原則作為高校校級(jí)權(quán)力下放的總原則，即凡是束縛教學(xué)科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要修改或取消；凡是二級(jí)學(xué)院或基層學(xué)術(shù)組織能夠自主管理的事項(xiàng)，相關(guān)權(quán)限都要下放，特別是要擴(kuò)大二級(jí)學(xué)院在經(jīng)費(fèi)使用、成果處置、職稱評(píng)審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購(gòu)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中遵從管理規(guī)律和高等教育發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理方式由“行政主導(dǎo)”向“學(xué)術(shù)主導(dǎo)”、由“大學(xué)辦學(xué)院”向“學(xué)院辦大學(xué)”的根本轉(zhuǎn)變，最大限度地激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力。[5]具體建議如下。

（一）明確權(quán)力下放的基本內(nèi)容和基本原則

高校權(quán)力下放的根本依據(jù)是提高校院兩級(jí)辦學(xué)效益，權(quán)力配備必須依據(jù)校院兩級(jí)工作定位和發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)高校內(nèi)部管理機(jī)制中，學(xué)院實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了教學(xué)、科研、學(xué)生管理，并對(duì)人、財(cái)、物進(jìn)行嚴(yán)格控制。為了適應(yīng)學(xué)院定位以及實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，學(xué)校必須下放相應(yīng)的權(quán)力。根據(jù)相關(guān)訪談，院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在事權(quán)領(lǐng)域希望獲得與責(zé)任相匹配的權(quán)力和利益；在人事權(quán)領(lǐng)域希望獲得比較廣泛的招聘權(quán)、晉升的話語(yǔ)權(quán)以及績(jī)效分配權(quán)；在財(cái)務(wù)權(quán)領(lǐng)域希望獲得更廣泛的創(chuàng)收權(quán)和更多的經(jīng)費(fèi)結(jié)余統(tǒng)籌權(quán)。當(dāng)然，由于每個(gè)高校具體情況不同，對(duì)學(xué)院的定位和目標(biāo)期待也不同，因此下放的權(quán)力內(nèi)容和幅度也會(huì)有所差異，但匹配與責(zé)任相當(dāng)?shù)臋?quán)力等基本下放原則必須堅(jiān)持。

（二）重視制度建設(shè)

為提高二級(jí)學(xué)院創(chuàng)新積極性而實(shí)施的權(quán)力下放政策不是權(quán)宜之計(jì)，而是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的必然要求。權(quán)力下放首先沖擊的就是當(dāng)前高校普遍存在的權(quán)力分配的官僚科層制結(jié)構(gòu)，要想打破這種權(quán)力分配慣性，根本途徑要靠法治。具體來(lái)說(shuō)，學(xué)校和學(xué)院各自的定位、職責(zé)以及所需的權(quán)力必須通盤(pán)考慮，集合更多校內(nèi)外共識(shí)，然后納入大學(xué)章程中，并作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，非經(jīng)教職工大會(huì)等程序，不能輕易改變。在此基礎(chǔ)上，修改與校院兩級(jí)權(quán)力劃分相違背的其他相關(guān)制度規(guī)章，從而使整個(gè)大學(xué)內(nèi)部管理制度條理化、清晰化。沒(méi)有制度建設(shè)，校院兩級(jí)權(quán)力劃分很容易出現(xiàn)動(dòng)搖，國(guó)內(nèi)一些高校已有類(lèi)似情況，為了避免出現(xiàn)改革的波動(dòng)，增加改革的權(quán)威性，將校級(jí)權(quán)力下放置于大學(xué)章程的建設(shè)中勢(shì)在必行。

（三）理順職能部門(mén)與學(xué)院關(guān)系

當(dāng)前高校管理體制中，學(xué)校職能部門(mén)無(wú)疑處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位，其功能定位更多傾向于“管理”學(xué)院，而非“服務(wù)”學(xué)院。盡管職能部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)管理對(duì)于現(xiàn)代大學(xué)運(yùn)營(yíng)的效能、秩序至關(guān)重要，但是這種失衡的權(quán)力配置已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國(guó)高等教育的發(fā)展質(zhì)量，不利于大學(xué)本質(zhì)使命的實(shí)現(xiàn)。高校校級(jí)權(quán)力下放改革的關(guān)鍵就在于轉(zhuǎn)變學(xué)院和職能部門(mén)的角色定位，理順二者之間的關(guān)系。將原本屬于職能部門(mén)的權(quán)力下放到學(xué)院，轉(zhuǎn)變學(xué)院的角色定位。由執(zhí)行部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)檗k學(xué)的主體，充分的行使辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而激發(fā)教師員工的創(chuàng)新性，提高辦學(xué)效益。失去部分權(quán)力的職能部門(mén)也應(yīng)該順應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，將一切工作的重心放在如何服務(wù)學(xué)院上，從而提升整個(gè)學(xué)校的辦學(xué)效益。學(xué)院和職能部門(mén)角色定位的改變，關(guān)鍵在于學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)觀念的改變，雙方角色定位清晰后，其關(guān)系必然理清。

（四）加強(qiáng)績(jī)效考核和監(jiān)督

高校校級(jí)權(quán)力下放是手段不是目的，根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，更多的權(quán)力必須匹配更多的責(zé)任。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略背景下，高校下放權(quán)力必然匹配對(duì)學(xué)院創(chuàng)新績(jī)效的考核和監(jiān)督，而對(duì)創(chuàng)新績(jī)效考核監(jiān)督的結(jié)果將反過(guò)來(lái)作為校級(jí)權(quán)力下放內(nèi)容和下放程度的確定依據(jù)。在這種背景下，高校的創(chuàng)新績(jī)效必將成為各高校關(guān)注的焦點(diǎn)。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各高校的創(chuàng)新績(jī)效指標(biāo)還比較單薄，集中于科研論文。顯然，學(xué)院的創(chuàng)新除了科研論文還有很多值得考慮的指標(biāo)，相關(guān)績(jī)效指標(biāo)的確認(rèn)必須遵循創(chuàng)新規(guī)律，不能急功近利。

總之，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略下，高校校級(jí)權(quán)力下放必須納入各高校重要改革議程中，在推進(jìn)過(guò)程中必須始終堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的基本目標(biāo)，堅(jiān)持權(quán)力下放的基本原則，堅(jiān)持管理科學(xué)的基本規(guī)律，不能貿(mào)然推進(jìn)，也不能停滯不前。

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