關(guān)于法官員額制改革的思考

樊俊平

摘 要：隨著全國司法改革的順利推進(jìn)，以審判為中心的訴訟制度改革也在逐步推行。在改革的進(jìn)程中，習(xí)近平總書記曾指出，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員分類管理制度，是司法改革的“牛鼻子”。在實(shí)踐中，為了有效地推進(jìn)司法改革，就必須建設(shè)一支龐大的高素質(zhì)的審判隊(duì)伍，對(duì)其進(jìn)行分類管理，提高審判質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)案件實(shí)體和程序上的公正。那么如何構(gòu)建一支專業(yè)化、規(guī)范化的法官隊(duì)伍呢？首當(dāng)其沖的就是，各地法院需要全面落實(shí)法官員額制，組建審判團(tuán)隊(duì)。自員額法官遴選活動(dòng)的展開一段時(shí)間以來，確實(shí)提高了審判效率和質(zhì)量，但是，在落實(shí)的過程中也發(fā)現(xiàn)制度存在的諸多問題。因我本人近期一直在法院實(shí)習(xí)，對(duì)員額法官的改革也有所感受和體會(huì)，下面我將從法官員額制改革歷程、改革意義及改革過程中存在的問題、完善的策略幾方面進(jìn)行闡述，其中主要論述改革中存在的問題。

關(guān)鍵詞：員額制；司法公正；司法改革；效率；法官助理

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.31.060

“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”，系習(xí)近平總書記對(duì)司法機(jī)關(guān)提出的要求和目標(biāo)。這就要求提升辦案法官自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力，嚴(yán)格按照司法程序辦案、審案，將每一個(gè)司法案件都辦成鐵案，經(jīng)得起當(dāng)事人和歷史的檢驗(yàn)。亞當(dāng).斯密在《國富論》中提出：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)、市場發(fā)展到一定規(guī)模的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)分工”，由此可見，法官員額制的出現(xiàn)是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的，也是歷史發(fā)展的必然趨勢。其中，在順應(yīng)司法改革的大趨勢下，法官職業(yè)化建設(shè)是構(gòu)建專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)的關(guān)鍵，而高質(zhì)量的審判隊(duì)伍又是改革的驅(qū)動(dòng)力。法官職業(yè)化建設(shè)包括法官遴選制度、法官員額制度、法官助理制度、書記員單獨(dú)職務(wù)序列管理制度等。其中，法官員額制度法官職業(yè)化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

1 法官員額制的內(nèi)涵

法官員額制是指法院、檢察院在內(nèi)部系統(tǒng)對(duì)法官進(jìn)行分工，根據(jù)轄區(qū)人員的數(shù)量以及法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)、辦案數(shù)量、結(jié)合當(dāng)?shù)匕讣?shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法官進(jìn)行定編的制度。在編制內(nèi)部的就是員額法官，而未在編制內(nèi)部的法官，則作為審判輔助人員幫助法官處理開庭審案之外的程序性事項(xiàng)等業(yè)務(wù)。法官員額制就相當(dāng)于在法官、檢察官內(nèi)部系統(tǒng)將綜合能力較高的法官、檢察官選拔出來，根據(jù)員額制的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核。由此看來，該項(xiàng)制度的落實(shí)，強(qiáng)化了司法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2 法官員額制的發(fā)展歷程

法官員額制不是近期才出現(xiàn)的，早在二十多年前，就已經(jīng)處在萌芽狀態(tài)。最早在1999年最高人民法院發(fā)布的《人民法院五年改革綱要》中指出：“要對(duì)各級(jí)人民法院法官的定編工作進(jìn)行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，能夠有計(jì)劃、有步驟地確定法官的編制?！彪m然綱要只是初步提出研究法官的定編工作，并沒有明確提出要推行法官員額制。隨后修改的《法官法》雖然提出了要實(shí)行法官員額制，但也未對(duì)定編工作進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。2005年，第二個(gè)五年綱要，首次明確的提出了法官員額制的概念，這一舉措無疑推進(jìn)了法官員額制的改革。2009年第三個(gè)綱要提出：“要制定更具適應(yīng)性的、針對(duì)性的定編標(biāo)準(zhǔn)”，開始注重員額制與法官職務(wù)序列的逐步接軌。2014年第四個(gè)綱要提出法官要在編制限額內(nèi)實(shí)行員額管理。2015年，上海作為第一批試點(diǎn)地區(qū)，司法改革全面展開，全市法院首批法官入額比例將控制在26.3%以內(nèi)，與此同時(shí)，廣東、吉林、海南、湖北等省法院也逐漸地嘗試這次改革。2017年1月，全國27個(gè)省區(qū)市法院均已完成員額法官的選任工作，約占全國法院總數(shù)的86.7%，共產(chǎn)生入額法官105433名。截至今年七月底，全國共遴選產(chǎn)生120138名員額法官。同年7月3日，最高人民法院首批員額法官宣誓儀式隆重舉行。這場宣誓儀式，意味著中國最高審判機(jī)關(guān)法官入額工作順利完成，為全國法院法官員額制改革添上最濃墨重彩的一筆。

3 施行法官員額制的重要意義

法官員額制是人民法院深化司法體制改革的重要內(nèi)容。之所以實(shí)行該項(xiàng)改革，一是確保法官數(shù)量與案件數(shù)量相匹配，改變目前人案失衡、法官忙閑不均的狀況。二是確保法官助理數(shù)量與員額法官數(shù)量相匹配，優(yōu)化審判資源配置，切實(shí)減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。三是確保優(yōu)秀法官配置在一線辦案崗位。四是確保品行端正、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為員額法官的人選，為推進(jìn)司法責(zé)任制改革夯實(shí)基礎(chǔ)。五是確保法官職業(yè)保障有效落實(shí)，配套實(shí)行符合司法職業(yè)特點(diǎn)的法官單獨(dú)職務(wù)序列和工資制度。

談到為何要推行員額法官制時(shí)，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠說道：“長期以來，我國法院內(nèi)部一定程度上存在著審者不判、判者不審的問題。從司法程序上看，除了一些疑難、重大、復(fù)雜的案件需要經(jīng)過審委會(huì)討論后才做出決定外，一般的案件經(jīng)過開庭審理后就應(yīng)該做出裁判結(jié)果。但是，在司法實(shí)踐中，如何掌握案件的難易程度，怎樣算是重大、復(fù)雜，并沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定，這就使得一些可能無須提交審委會(huì)討論的案件卻提交討論，這無疑是延長了審理期限，導(dǎo)致好多案件久拖不覺，當(dāng)事人上法院索要所說法的現(xiàn)象也屢見不鮮。”從孫憲忠先生的談話中，也可以看出，我們需要在法官隊(duì)伍中選拔出來一批有能力、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)姆ü伲瑏砑缲?fù)起審判的重任，在對(duì)待每一個(gè)案件時(shí)，都能做到盡職盡責(zé)，而不是為了審案而審案。

4 法官員額制存在的問題

任何一項(xiàng)制度的頒布和出臺(tái)都會(huì)面臨實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。法官員額制尚處于初期發(fā)展階段，在具體落實(shí)過程中還存在著一些問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

4.1 案多人少，辦案質(zhì)量難以保障

根據(jù)我國各級(jí)法院審限的劃分，我國將近90%的案件均由基層法院來處理。隨著員額制的落實(shí)，意味著只有入額的法官才有資格辦案，使得分到員額法官手頭的案件數(shù)量不斷在增加。這無疑加重了員額法官的工作壓力。使得一些一向辦案謹(jǐn)慎的法官，為了不讓案件超審限，只能不斷地開庭，留給自己思考案件的時(shí)間在不斷減少，這不僅僅使案件質(zhì)量得不到有效的保障，而且很有可能導(dǎo)致有些簡單的案子在立案后，不能及時(shí)安排開庭和處理，耽誤了當(dāng)事人的后續(xù)工作。另外，員額法官工作量的增加，使得他們沒有時(shí)間來放松身心或者照顧家庭，一旦身體和家庭出現(xiàn)了問題，他們也不能全身心的投入到工作中。endprint

4.2 人才流失和人才閑置的現(xiàn)象存在

為了規(guī)范審判隊(duì)伍，各級(jí)法院在逐步試圖組建由一個(gè)員額法官和一個(gè)法官助理、書記員組成的三人的審判團(tuán)隊(duì)。所謂法官助理就是沒有入額的法官，以往他們是可以自己獨(dú)立辦案的，但是現(xiàn)在他們卻需要幫助員額法官來處理案件。他們因某種原因未能進(jìn)入編制，待遇與地位上的變化，導(dǎo)致他們心理落差大，心理難以接受，使得不少年輕有能力的法官被迫辭職，致使法院人才的流失。甚至有的法院還存在年長而沒有入編的法官給年輕的入額法官當(dāng)助理，這不僅使得入額的法官不好意思安排年長的法官助理從事零碎的工作，而年長的法官也礙于面子，索性不上班，或者每天只是來單位報(bào)個(gè)到就走。這一現(xiàn)象，使得大批法院的人才被閑置，而有資格辦案的法官卻忙得熱火朝天，甚至沒時(shí)間休息。

4.3 法官與法官助理配比失衡

法官員額制改革的重要內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)兩者之間的配置比例。在實(shí)踐中，法院的內(nèi)部編制欠缺理性管理，大多數(shù)人員是法官，少部分人員是輔助人員，看似工作效率應(yīng)該高，但是事實(shí)相反，我國法官結(jié)案率比西方主要國家差很遠(yuǎn)。目前各地法官助理人數(shù)欠缺，我實(shí)習(xí)所在的庭里只有五個(gè)法官助理，卻要應(yīng)對(duì)七名法官的審判輔助性工作。而這種比例失衡，造成法官助理比法官還要忙，在某種程度上影響了工作效率。一些員額法官經(jīng)常性的把草擬法律文書的任務(wù)也交由法官助理，法官助理既要完成程序性輔助工作，又要參與起草法律文書，這樣導(dǎo)致法官助理的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法官，經(jīng)常加班完成任務(wù)。由此看來，法官與法官助理分配不當(dāng)，會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)案件審理工作實(shí)質(zhì)上由法官助理承擔(dān)，而最終裁判文書上由法官把關(guān)以及判決書由法官署名的情況，從而加劇“審者不判、判者不審”的問題。

4.4 法官助理職責(zé)不明確

由于法官助理和書記員的分工沒有明文規(guī)定明，就使得兩者之間權(quán)責(zé)不明確。首先，法官助理大多數(shù)是基于法官員額制改革之前雖未入編但是具有辦案資格的審判員、助理審判員，他們的專業(yè)能力、法律素養(yǎng)是普遍高于書記員的，但是，從工作內(nèi)容上來看，法官助理和書記員都屬于審判輔助人員。改革后他們的法律地位、晉升條件和待遇方面看不到發(fā)展前景，這勢必會(huì)影響工作的積極性，而工作熱情的降低會(huì)影響法官助理制度的發(fā)展從而會(huì)阻礙法官職業(yè)化的進(jìn)程。其次，由于當(dāng)下法官助理不屬于法官序列，只是參照《中華人民共和國公務(wù)員法》進(jìn)行管理，缺乏相應(yīng)法律根據(jù)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)改革缺少后勁。

5 完善法官員額制存在問題的幾方面建議

5.1 提升員額法官的工資待遇

改革后，員額法官案件的增多，遠(yuǎn)超之前的工作壓力，但其工資待遇并未改善良多。未來能夠保障法官可以全身心地投入到工作中，可以通過改善其工資福利待遇來解決其后顧之憂。這樣可以提升員額法官的辦案積極性，在高效的審判隊(duì)伍下，會(huì)越來越提升審判質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)司法公正，近而為司法改革的推動(dòng)貢獻(xiàn)力量。

5.2 合理配置法官與法官助理的比例

考慮到法官與法官助理的職責(zé)分工不同和一名法官助理服務(wù)于多個(gè)法官導(dǎo)致工作效率低的情況，法官與法官助理人員配置是關(guān)鍵點(diǎn)。德國的法官輔助人員的人員比例為1：2或1：3，法國為1：4，美國約為1：4。而我國法院法官、法官助理、書記員的比例可以參考確定為1：1：2模式，因?yàn)榛鶎臃ㄔ好媾R大量的數(shù)據(jù)錄入工作，所以適當(dāng)?shù)卦黾訒泦T的數(shù)量。不僅可以保障司法的效率，還可以提高司法的質(zhì)量。

5.3 明確法官助理的職責(zé)，提升待遇

首先，應(yīng)當(dāng)建立法官助理單獨(dú)職務(wù)序列，實(shí)行考核和考試相結(jié)合、逐級(jí)晉升和擇優(yōu)晉升相結(jié)合的科學(xué)考評(píng)機(jī)制，引入競爭機(jī)制，從而激勵(lì)法官助理干事創(chuàng)業(yè)的激情，實(shí)現(xiàn)職業(yè)前景的穩(wěn)定發(fā)展。其次，提升法官助理的待遇，增加法官助理晉升的機(jī)會(huì)，提升工作積極性，保證審判崗位對(duì)法律行業(yè)優(yōu)秀人才的吸引力。最后，建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，引入競爭機(jī)制，以工作成績?yōu)榍腥朦c(diǎn)，細(xì)化考核量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)業(yè)績突出的法官助理予以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和職級(jí)晉升機(jī)會(huì)。最后，制定嚴(yán)格的考核制度和責(zé)任追究制度，采用法官與法官助理互評(píng)的考核方式，并明確法官助理責(zé)任及擔(dān)責(zé)方式。

雖然在員額制在改革過程中存在一些問題，但是在司法改革的大背景下，只要我們能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并且及時(shí)去著手解決，相信在今后，我們的審判隊(duì)伍會(huì)越來越專業(yè)化、規(guī)范化，真正實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

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