高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

姬艷紅+王大帥

【摘 要】高校在巡視過(guò)程中暴露了內(nèi)控建設(shè)的各種問(wèn)題，這些問(wèn)題已成為高校改革路上的絆腳石，阻礙高等學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展。很多高校的內(nèi)控建設(shè)局限于定性分析，尚未建立定量的內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使得內(nèi)部控制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文以國(guó)內(nèi)高校為研究對(duì)象，針對(duì)高校存在的內(nèi)控問(wèn)題，嘗試建立高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和模型，并利用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)高校內(nèi)控進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)部控制；指標(biāo)體系；模糊評(píng)價(jià)模型

隨著中央巡視組和各省委巡視組的分批進(jìn)駐，全部直屬高校和部分省屬高校接受了中央和地方的專項(xiàng)巡視，巡視中暴露了不同程度的內(nèi)控建設(shè)與管理問(wèn)題，如：內(nèi)控制度不完善、部門內(nèi)控設(shè)置不合理、職責(zé)不清晰、實(shí)施效果缺乏考評(píng)機(jī)制、評(píng)價(jià)指標(biāo)定量分析不足等，這些都使得內(nèi)部控制流于形式，沒(méi)有發(fā)揮其真正的監(jiān)督控制作用。構(gòu)建高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠有效避免內(nèi)部控制存在的諸多問(wèn)題。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是高校內(nèi)控建設(shè)的“心臟”，是用以評(píng)判內(nèi)部控制建設(shè)、實(shí)施效果的標(biāo)尺。高校內(nèi)控建設(shè)要更新、完善，最首要的工作就是建立內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一、高校內(nèi)控建設(shè)的概述

1.高校內(nèi)部控制的特點(diǎn)

（1）高校是公益性單位

高校是傳道授業(yè)解惑的高等學(xué)府，是傳授知識(shí)、開(kāi)展科研、服務(wù)社會(huì)的公益性機(jī)構(gòu)。高校的辦學(xué)資金主要來(lái)源于生均財(cái)政撥款、學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)和各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，如何提高資金使用效益，降低管理風(fēng)險(xiǎn)，確保辦學(xué)過(guò)程合法、合規(guī)、合理，都離不開(kāi)內(nèi)部控制流程的規(guī)范和約束。

（2）高校業(yè)務(wù)活動(dòng)多元化

教學(xué)和科研是高校的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，除此之外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后勤經(jīng)營(yíng)管理、校辦企業(yè)運(yùn)營(yíng)等也屬于高校日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。高校內(nèi)控制度要確保各類活動(dòng)遵紀(jì)守法、資產(chǎn)完整安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠、辦學(xué)質(zhì)量不斷提高。高校業(yè)務(wù)活動(dòng)的多元化必然導(dǎo)致內(nèi)控目標(biāo)的多元化。

2.高校內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，高校經(jīng)濟(jì)違法案件頻繁發(fā)生，在中央和地方巡視組入駐的高等學(xué)校中，發(fā)現(xiàn)了各類違規(guī)違紀(jì)行為，數(shù)量多，種類復(fù)雜，涉及面廣，高校內(nèi)控建設(shè)狀況亟待整治與改善。

（1）控制環(huán)境差

高校治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有隨著高校的現(xiàn)代化步伐進(jìn)一步調(diào)整和完善，部門設(shè)置不合理，缺乏權(quán)力牽制機(jī)制，內(nèi)控效率不高；內(nèi)部控制思想孤立、單一，尚未融入高校制度建設(shè)、文化建設(shè)中，致使內(nèi)控軟弱化，無(wú)法滿足高校飛速發(fā)展的需要。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效果差

隨著高校大規(guī)模擴(kuò)張，資金缺口越來(lái)越大，迫使部分高校不得不大額舉債，管理人員風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)缺失，容易引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)沒(méi)有形成完整的評(píng)估機(jī)制，加大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（3）控制活動(dòng)效力差

過(guò)去，高校對(duì)內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠，極少高校出臺(tái)了完整、規(guī)范、有效的內(nèi)部控制規(guī)范，內(nèi)控活動(dòng)也無(wú)法順利的開(kāi)展和實(shí)施；只重視財(cái)務(wù)方面的控制，在人力資源、基建管理、審計(jì)、監(jiān)察等方面控制缺失，甚至重制度、輕執(zhí)行，使得內(nèi)控建設(shè)不完善、流于形式，控制活動(dòng)缺乏活力和效力。

（4）信息與溝通不暢

高校普遍存在信息質(zhì)量低、不完整，內(nèi)部部門之間、與外部單位之間溝通渠道簡(jiǎn)單，重要信息溝通不及時(shí)、不通暢等問(wèn)題，影響教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展進(jìn)度；信息化系統(tǒng)不健全，個(gè)別部門只構(gòu)建了部門內(nèi)部單一的信息系統(tǒng)，無(wú)法與其他部門信息系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，導(dǎo)致信息難以共享，降低工作效率，信息系統(tǒng)投資回報(bào)率不高。

（5）監(jiān)督評(píng)價(jià)作用欠佳

內(nèi)部審計(jì)部門是內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，高校對(duì)審計(jì)部門的重視程度不高，與對(duì)待財(cái)務(wù)部門、人事部門的重視度尚有差距；內(nèi)部審計(jì)人員數(shù)量嚴(yán)重不足、專業(yè)化程度低、實(shí)踐能力差、老齡化程度高，其中兼?zhèn)鋵徲?jì)、工程、法律知識(shí)的跨學(xué)科人才更是鳳毛菱角，專業(yè)人才的缺失無(wú)法保障內(nèi)部控制的有效執(zhí)行；外部監(jiān)督主要有政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，外部監(jiān)督大多采用委托專業(yè)機(jī)構(gòu)行使審計(jì)職能的方式，這種方式必然導(dǎo)致審計(jì)工作缺乏聯(lián)動(dòng)性，監(jiān)督評(píng)價(jià)作用不大、效果欠佳。

二、高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.控制要素框架

參考《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的內(nèi)容，結(jié)合高校內(nèi)外部環(huán)境特征，確定高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系分為控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督評(píng)價(jià)五大要素，共同作用于內(nèi)部控制體系，具體內(nèi)容如下圖所示。

控制環(huán)境包括發(fā)展思想、組織結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、社會(huì)責(zé)任和信息系統(tǒng)6個(gè)指標(biāo)。發(fā)展思想是指高校的辦學(xué)理念、發(fā)展規(guī)劃、管理方法和對(duì)待內(nèi)部控制的態(tài)度，是所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心和精髓；組織結(jié)構(gòu)是高校組織結(jié)構(gòu)設(shè)置情況和權(quán)責(zé)劃分情況，是高校部門設(shè)置的基本框架；制度建設(shè)包括高校遵循的國(guó)家法律法規(guī)、地方規(guī)章制度和高校管理辦法，覆蓋高校的每個(gè)部門、每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；社會(huì)責(zé)任包括培育人才、科學(xué)研究、傳播思想、推動(dòng)創(chuàng)新和社會(huì)服務(wù)，高校要勇于承擔(dān)肩負(fù)的責(zé)任，開(kāi)放思想，與時(shí)俱進(jìn)，踐行使命；信息系統(tǒng)是高校進(jìn)行信息收集、傳遞、存貯、加工、維護(hù)和使用的系統(tǒng)，是信息化建設(shè)的載體和歸宿，分為學(xué)生一體化系統(tǒng)、財(cái)務(wù)軟件系統(tǒng)、內(nèi)部辦公系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人事系統(tǒng)等模塊。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)四個(gè)指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是高校管理者和教職工對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的防范、規(guī)避意識(shí)，只有樹(shù)立正確的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，才能降低風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，高校管理人員運(yùn)用知識(shí)方法和經(jīng)驗(yàn)辨別、分析風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的潛在原因，是風(fēng)險(xiǎn)控制的第一步，只有正確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，才能主動(dòng)選擇有效的方式進(jìn)行相應(yīng)處理；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生前、后及過(guò)程中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響和損失進(jìn)行量化評(píng)估的過(guò)程，是一種概率性評(píng)估；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)在確定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)概率及風(fēng)險(xiǎn)影響程度的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及高校對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力制定回避、承受、降低或者分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等相應(yīng)防范計(jì)劃。endprint

控制活動(dòng)包括控制程序、控制方法、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考核五個(gè)指標(biāo)?？刂瞥绦蚝涂刂品椒ㄊ歉咝?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的主要途徑，只有建立科學(xué)的控制程序與方法，才能充分發(fā)揮高校內(nèi)部控制的作用；預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算控制的三個(gè)階段，是高校經(jīng)費(fèi)收支管理的必然過(guò)程，用以提高資金使用效益，實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值最大化。

信息與溝通包括信息質(zhì)量、溝通渠道、反饋控制、披露制度、系統(tǒng)支持五個(gè)指標(biāo)。高校內(nèi)部、外部各部門提供的信息應(yīng)保證完整、準(zhǔn)確、及時(shí)、可靠；溝通渠道是否暢通關(guān)系到溝通的效果，高校應(yīng)努力拓寬溝通渠道，各部門間主動(dòng)、協(xié)調(diào)溝通，保障信息傳遞過(guò)程安全；對(duì)各部門內(nèi)控執(zhí)行情況及時(shí)給予反饋，以促進(jìn)部門對(duì)不足之處改進(jìn)和完善；披露制度體現(xiàn)內(nèi)控制度的公開(kāi)性、透明性，高校內(nèi)控管理狀況要按時(shí)、完整、公開(kāi)披露；系統(tǒng)支持是高校對(duì)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的投入和重視程度。

監(jiān)督評(píng)價(jià)分為內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和總體評(píng)價(jià)3個(gè)指標(biāo)。內(nèi)部監(jiān)督是指高校內(nèi)部審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等內(nèi)控部門機(jī)構(gòu)設(shè)置健全、完整；外部監(jiān)督主要是政府和社會(huì)監(jiān)督，外部監(jiān)督務(wù)必保證高度獨(dú)立性；總體評(píng)價(jià)是對(duì)內(nèi)控制度制定和實(shí)施的合法性、有效性進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，是內(nèi)控結(jié)果的反應(yīng)。

2.構(gòu)建高校內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)模型

高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)都是孤立的、單一的，只能反映內(nèi)控制度某一方面的情況，無(wú)法得出整體性、概括性的評(píng)價(jià)和結(jié)論，因此，就要在內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)建立的基礎(chǔ)上，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法，構(gòu)建高校內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，進(jìn)而對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)。模糊綜合評(píng)價(jià)模型包括因素集、評(píng)語(yǔ)集、權(quán)重集、 評(píng)價(jià)矩陣、模糊評(píng)價(jià)模型和評(píng)價(jià)結(jié)果。

（1）確定因素集

評(píng)價(jià)因素集是把對(duì)高校內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建產(chǎn)生影響的重要因素都納入因素集，構(gòu)成多層次的集合，每一個(gè)層次的指標(biāo)構(gòu)成一個(gè)因素集，通常使用X表示。評(píng)價(jià)因素集務(wù)必保證全面、具體、實(shí)用性強(qiáng)。

（2）確定評(píng)語(yǔ)集

為了確定內(nèi)控建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各項(xiàng)指標(biāo)的優(yōu)劣程度，需要建立評(píng)語(yǔ)集，評(píng)語(yǔ)集的設(shè)置要適當(dāng)，不能太多或太少，否則可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果缺少對(duì)比性。評(píng)語(yǔ)集適用各層次指標(biāo)，通常使用V表示。

（3）確定權(quán)重集

因素集中各指標(biāo)的相對(duì)重要程度構(gòu)成權(quán)重集，權(quán)重集通常采用層次分析法（簡(jiǎn)稱AHP）進(jìn)行確定。層次分析法是將與決策總是有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。首先要構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型；其后確定各層指標(biāo)間的關(guān)系；最后通過(guò)一致性檢驗(yàn)進(jìn)行層次總排序。權(quán)重集通常使用W表示。

自下向上計(jì)算各指標(biāo)層的Y值，參照評(píng)語(yǔ)集V，計(jì)算最高指標(biāo)層的評(píng)價(jià)值。

（6）評(píng)價(jià)結(jié)果

以各指標(biāo)層的Y值為基礎(chǔ)，結(jié)合評(píng)語(yǔ)集V的量化數(shù)據(jù)，計(jì)算內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果Z，再參照評(píng)語(yǔ)集V的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，得出高校內(nèi)控評(píng)價(jià)的最終結(jié)果。

綜上，利用模糊綜合評(píng)價(jià)法，建立內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，并應(yīng)用在高校內(nèi)控建設(shè)和管理中，在一定程度上解決了高校內(nèi)控體系難以量化的問(wèn)題，有效彌補(bǔ)了當(dāng)下定性分析的不足，完善了高校內(nèi)部控制體系，同時(shí)內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)模型得出的結(jié)論，也為高校管理者下一步的管理工作指明了方向。高等學(xué)校不僅要對(duì)外部審計(jì)、巡視組進(jìn)駐時(shí)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控問(wèn)題進(jìn)行徹底整改，更要在日常管理中強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)、完善內(nèi)控制度、監(jiān)督內(nèi)控執(zhí)行、及時(shí)反饋結(jié)果、合理分析評(píng)價(jià)，確保高校各項(xiàng)活動(dòng)不跨紅線、不越雷區(qū)。

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