天津東麗區(qū)土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作的實(shí)踐與思考

劉蕾

土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)不僅能有效地補(bǔ)充耕地，促進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡，全面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障糧食和生態(tài)安全，而且有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，拓展建設(shè)用地空間，實(shí)現(xiàn)土地資源管理高效、集約和持續(xù)利用。尤其是當(dāng)前和今后一段時(shí)間，隨著人口的不斷增長(zhǎng)，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地資源矛盾日益突出，土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作就顯得更加重要，作用更加突出。

一、天津東麗區(qū)土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

自2013年天津市將東麗區(qū)作為“雙城雙港、相對(duì)拓展”的核心區(qū)域后，城區(qū)化趨勢(shì)十分明顯，其中一個(gè)重要特征就是由于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，征地、拆遷、土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)的任務(wù)非常繁重。

1.土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀

2010-2014年，東麗區(qū)開(kāi)墾征地事務(wù)中心為保證大項(xiàng)目、重點(diǎn)項(xiàng)目落戶(hù)東麗區(qū)，按照“保紅線(xiàn)、保發(fā)展、保民生”三條主線(xiàn)要求，不斷加大復(fù)墾開(kāi)發(fā)的工作力度。5年來(lái)，共完成土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項(xiàng)目16件，土地征收、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目129件，用地總面積約為3092.69公頃。其中，市重點(diǎn)項(xiàng)目約12件，包括津?qū)幐咚夙?xiàng)目、武警醫(yī)學(xué)院一二期項(xiàng)目、空客A330系列飛機(jī)總裝線(xiàn)項(xiàng)目機(jī)場(chǎng)配套工程（二跑道）項(xiàng)目等，用地面積約為797.69公頃，約占2010-2014年用地總面積的26%；區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目約20件（金鐘街示范鎮(zhèn)項(xiàng)目、軍糧城街示范鎮(zhèn)項(xiàng)目、新立街示范鎮(zhèn)項(xiàng)目等），用地總面積約為629.12公頃，約占2010-2014年用地總面積的20%。

根據(jù)天津市國(guó)土資源和房屋管理局下發(fā)的《關(guān)于可開(kāi)墾地塊調(diào)查工作的通知》，東麗區(qū)開(kāi)墾征地事務(wù)中心對(duì)全區(qū)具備潛在開(kāi)墾條件的其他草地、鹽堿地、裸地、坑塘水面等地類(lèi)進(jìn)行了現(xiàn)狀地類(lèi)、面積、權(quán)屬、規(guī)劃、分布等情況的初步調(diào)查工作，經(jīng)過(guò)篩選后確定了702宗約1518.1652公頃的地塊為后備可開(kāi)發(fā)資源。而儲(chǔ)備好后備資源，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡，提高土地收益已成為亟需破解的難點(diǎn)問(wèn)題。

2.土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作中存在的問(wèn)題

一是用地指標(biāo)不足。在征地組卷報(bào)批中經(jīng)常會(huì)遇到耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足向外區(qū)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)的情況，由于目前外區(qū)發(fā)展迅速，已經(jīng)不再向東麗區(qū)出售指標(biāo)，將出現(xiàn)由于占補(bǔ)平衡指標(biāo)不足致使項(xiàng)目無(wú)法落地的情況。

二是拆遷復(fù)墾成本過(guò)高。由于多方參與，各有利益訴求，導(dǎo)致各自為政，浪費(fèi)了資金和時(shí)間。如“天津至保定鐵路工程?hào)|麗段項(xiàng)目”，涉及征收東麗區(qū)軍糧城街東楊臺(tái)村、東堼村、山嶺子村和華明街貫莊村、北于堡村、赤土村集體土地，該項(xiàng)目的征地補(bǔ)償總費(fèi)用2779.26839萬(wàn)元，全部為土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。該項(xiàng)目從2013年12月開(kāi)展征地前期調(diào)查工作，匯總完成《建設(shè)擬征地人均耕地情況匯總表》，并對(duì)擬征收土地進(jìn)行測(cè)算。直至2015年12月完成對(duì)該項(xiàng)目征收土地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行批復(fù)及征地工作。歷時(shí)兩年，期間行政成本難以估算。

三是根據(jù)各街鄉(xiāng)及功能區(qū)對(duì)2016年的項(xiàng)目需求，經(jīng)統(tǒng)計(jì)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)顯示，各街鄉(xiāng)需要2016年占補(bǔ)平衡指標(biāo)是834.05公頃。目前，東麗區(qū)還有12個(gè)項(xiàng)目正處于建設(shè)階段，預(yù)計(jì)可使用的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)是208公頃，這就導(dǎo)致復(fù)墾開(kāi)發(fā)土地?cái)?shù)量無(wú)法達(dá)到每年供地需求量，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)也無(wú)法達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。

四是土地開(kāi)發(fā)整理后沒(méi)有有效地進(jìn)行復(fù)墾工作，形成了只開(kāi)發(fā)無(wú)復(fù)墾的局面。在復(fù)墾開(kāi)發(fā)中，施工、監(jiān)理、村隊(duì)等只顧眼前利益，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)墾地塊出現(xiàn)撂荒、亂堆亂占、盜采盜挖等各種形式的二次破壞，導(dǎo)致違法拆遷工作量加大，嚴(yán)重影響到東麗區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，缺乏有效監(jiān)管，無(wú)法保障復(fù)墾后的土地可以形成良性等級(jí)耕地。

二、扎實(shí)做好土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾工作

在土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要始終堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、嚴(yán)管理，把握好“四個(gè)抓好、四個(gè)做好”，落實(shí)到位。在項(xiàng)目實(shí)施中切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)人員機(jī)構(gòu)，明確目標(biāo)責(zé)任，從項(xiàng)目的立項(xiàng)選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)到項(xiàng)目的實(shí)施以及后續(xù)管理，認(rèn)真把握好每一個(gè)關(guān)口，扎實(shí)做好每個(gè)項(xiàng)目，真正把工作抓實(shí)抓好。

1.抓好立項(xiàng)選址，做好調(diào)查研究

項(xiàng)目區(qū)的選擇必須以調(diào)查研究為依據(jù)，以科學(xué)規(guī)劃為指導(dǎo)。項(xiàng)目立項(xiàng)前要做到入村入戶(hù)，廣泛征求群眾意見(jiàn)，耐心細(xì)致地做好群眾工作。立項(xiàng)時(shí)要認(rèn)真審查，嚴(yán)格把關(guān)，選擇有意愿參與的村莊開(kāi)展土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作。積極做好土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)踏勘。整個(gè)過(guò)程要公開(kāi)透明、陽(yáng)光立項(xiàng)，經(jīng)村民代表大會(huì)表決同意后，張榜公布，征得農(nóng)民同意后開(kāi)工建設(shè)。

2.抓好設(shè)計(jì)，做好實(shí)地勘察

在復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作中項(xiàng)目的設(shè)計(jì)非常重要，它的整體性和全面性決定著項(xiàng)目施工的方向、標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。因此，設(shè)計(jì)人員要深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)踏勘，結(jié)合實(shí)際情況，設(shè)計(jì)圖紙要與實(shí)地相符，突出實(shí)用性和可操作性。項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案要多征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，特別是村民代表的意見(jiàn)，確保設(shè)計(jì)方案切合實(shí)際，滿(mǎn)足群眾的合理要求。同時(shí)要嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)方案實(shí)施，不得隨意更改；項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更要嚴(yán)格論證、依程序?qū)徟?/p>

3.抓好施工，做好現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理

在施工環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格加強(qiáng)人員的管理，聘請(qǐng)一些責(zé)任心強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作。嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)全程監(jiān)督項(xiàng)目施工；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)提醒并督促項(xiàng)目施工單位整改到位，并向上級(jí)報(bào)告，確保工程的質(zhì)量和進(jìn)度。要有整改不到位，堅(jiān)決不簽字的決心，嚴(yán)格依法依規(guī)監(jiān)管。對(duì)于不負(fù)責(zé)任或不敢負(fù)責(zé)任的監(jiān)理單位，堅(jiān)決予以淘汰。

4.抓好驗(yàn)收，做好材料歸檔

嚴(yán)格做好項(xiàng)目的自驗(yàn)工作，按照設(shè)計(jì)圖注意對(duì)照、逐項(xiàng)驗(yàn)收。重點(diǎn)檢查各項(xiàng)目工程在數(shù)量和質(zhì)量方面的完成情況、土地權(quán)屬調(diào)整落實(shí)情況及資金使用情況，確保完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。待項(xiàng)目最終驗(yàn)收合格后，做好驗(yàn)收?qǐng)?bào)備工作，并本著對(duì)項(xiàng)目工程負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真做好資料建檔工作，對(duì)設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的資料及時(shí)整理歸檔，做到資料齊全完整，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

三、積極探索土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)的新模式

國(guó)土資源管理的發(fā)展核心是處理好保護(hù)與保障的關(guān)系，關(guān)鍵是構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制。立足內(nèi)涵挖潛，做到“占一補(bǔ)一，占補(bǔ)平衡”。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前存在于土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)中的核心問(wèn)題是體制機(jī)制不順，責(zé)任主體不明確，權(quán)利和義務(wù)不匹配。在資源硬約束和發(fā)展硬道理的雙重壓力下，東麗區(qū)應(yīng)加快創(chuàng)新土地機(jī)制，厲行節(jié)約集約，全力保障和促進(jìn)全區(qū)率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和和諧發(fā)展。

一是由區(qū)政府組建東麗區(qū)綜合農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)平臺(tái)，以租賃、流轉(zhuǎn)等形式負(fù)責(zé)整合全區(qū)集體土地資源，堅(jiān)決貫徹挖潛為主、擴(kuò)展為輔的方針，把節(jié)約用地放在首位，明確盤(pán)活利用存量土地。對(duì)復(fù)墾開(kāi)發(fā)土地進(jìn)行統(tǒng)一耕作和維護(hù)，同時(shí)也針對(duì)土地復(fù)墾中的施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，進(jìn)行督導(dǎo)和監(jiān)管，做到全權(quán)一把抓。

二是在主體工作流程不變的情況下，探索綜合農(nóng)業(yè)平臺(tái)與設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。在批準(zhǔn)立項(xiàng)的基礎(chǔ)上，成立項(xiàng)目工作組，成員包括實(shí)施主體、設(shè)計(jì)、勘察、村隊(duì)主要負(fù)責(zé)人、區(qū)農(nóng)委專(zhuān)家、工程技術(shù)人員及綜合農(nóng)業(yè)平臺(tái)負(fù)責(zé)人，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理和維護(hù)。形成區(qū)開(kāi)墾中心、監(jiān)理單位、農(nóng)業(yè)平臺(tái)三方監(jiān)管，層層把關(guān)的監(jiān)督模式。

三是竣工驗(yàn)收合格后再將項(xiàng)目交付于綜合農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)平臺(tái)，由綜合農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)平臺(tái)對(duì)驗(yàn)收后的土地進(jìn)行長(zhǎng)久耕作維護(hù)，直至再次利用。

陳品祿/責(zé)任編輯endprint