制度性培養(yǎng)后備干部

建立后備干部制度，使新老干部的交替有雄厚的后備力量，并且保證這種交替經(jīng)?；?、制度化。

對(duì)各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子年輕干部配備，要統(tǒng)籌把握、符合實(shí)際。應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部。

南方周末記者 張笛揚(yáng)

黨的十九大召開(kāi)之前，全國(guó)省級(jí)黨委換屆選舉在2017年6月底收官，全國(guó)31個(gè)省份共新晉85名省委常委。在這批履新省委常委的官員中，“65后”官員開(kāi)始批量涌現(xiàn)，一些省份甚至有“70后”的年輕面孔出現(xiàn)。這些年輕官員，被作為新生血液補(bǔ)充進(jìn)各省級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)班子。

這些官員當(dāng)中，不少都曾有過(guò)后備干部的經(jīng)歷。他們?cè)诒惶岚吻熬鸵呀?jīng)進(jìn)入了后備干部名單，經(jīng)歷了系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和重要崗位上的鍛煉，比其他官員更早地納入了組織部門(mén)選人用人的視野之中。

后備干部制度經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，從為了建設(shè)“第三梯隊(duì)”的緊迫任務(wù)到以制度的形式固定下來(lái)，成為了培養(yǎng)和選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主要方式，保障了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子有序地交接更替。而當(dāng)下，干部選拔方式的改革創(chuàng)新考驗(yàn)著后備干部制度的生命力。

制度性選拔

按照官方解釋，后備干部是指各級(jí)黨委按照干部管理權(quán)限，根據(jù)有關(guān)選拔標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序，選拔出德才兼?zhèn)洹⑺刭|(zhì)好、有培養(yǎng)前途和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀干部，為更上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子補(bǔ)充干部而準(zhǔn)備的后備人選。

后備干部的提法起源于1980年代初，由于歷史原因，當(dāng)時(shí)的中央和省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)年齡相對(duì)較大。資料顯示，中管干部中60歲以上的超過(guò)了一半，而各省黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡多在61歲以上。為了解決迫在眉睫的新老干部交替問(wèn)題，中央開(kāi)始考慮制度性地選拔后備干部。

1983年10月，隨著中組部下發(fā)《關(guān)于建立省部級(jí)后備干部制度的意見(jiàn)》，后備干部成為一項(xiàng)制度正式確立?！盀榱耸箛?guó)家能夠長(zhǎng)治久安，使黨和國(guó)家的方針、政策有連續(xù)性和繼承性，必須從現(xiàn)在開(kāi)始抓緊第三梯隊(duì)的建設(shè)”，該文件這樣解釋建立后備干部制度的原因，“使新老干部的交替有雄厚的后備力量，并且保證這種交替經(jīng)?；?、制度化?！?/p>

這份文件要求，在次年7月前，全國(guó)范圍內(nèi)要選定共計(jì)1000名省部級(jí)后備干部。其中正部級(jí)后備干部200名，副部級(jí)后備干部800名。按省份和部委來(lái)計(jì)劃，每個(gè)省有20名左右的后備干部，每個(gè)中央部委有5名左右的后備干部。文件要求后備干部的人數(shù)要保持常數(shù)，因提拔和調(diào)整而出現(xiàn)的缺額，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充。這個(gè)動(dòng)態(tài)的千人名單，構(gòu)成了省部級(jí)官員的后備梯隊(duì)。

在省部級(jí)后備干部制度逐漸成熟后，省部級(jí)以下的后備干部培養(yǎng)渠道也打通。中組部在2000年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》，將后備干部制度延伸到市縣。

省部級(jí)后備干部都是現(xiàn)任的地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，地廳級(jí)的后備干部來(lái)自現(xiàn)任的縣處級(jí)官員，而縣處級(jí)干部的后備力量則來(lái)自科級(jí)。2009年中共中央制定了《2009-2020年全國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》，提出了全國(guó)六千余名地廳級(jí)后備干部，4萬(wàn)名縣處級(jí)后備干部的規(guī)模。

后備干部的選拔和培養(yǎng)具有周期性。學(xué)者曾對(duì)后備干部的選拔時(shí)間進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)每逢各級(jí)黨委換屆，許多后備干部得到提拔，這時(shí)后備干部名單出現(xiàn)大量空缺。但是，官員剛剛上任就調(diào)整和補(bǔ)充后備干部名單并不合適。

研究發(fā)現(xiàn)，大多地方在兩三年后才開(kāi)始更新后備干部名單，一旦選出新的后備干部，組織對(duì)他們的培養(yǎng)和考察將開(kāi)始進(jìn)行，在下一次黨委換屆之前，每個(gè)后備干部在培訓(xùn)期間的表現(xiàn)會(huì)得到評(píng)估。

培養(yǎng)路徑

后備干部制度為了新老更替而設(shè)立，具有年齡優(yōu)勢(shì)成了組織部門(mén)在選拔后備干部時(shí)的主要考量。

南方周末記者了解到，在2009年前后進(jìn)行的全國(guó)規(guī)模性選拔后備干部中，中央提出要形成“復(fù)式年齡結(jié)構(gòu)”，對(duì)后備干部的年齡提出了上限和主體要求：正部級(jí)后備干部不能超過(guò)58歲，以55周歲以下的干部為主體，副部級(jí)后備干部以50歲以下為主體。而到縣處級(jí)后備干部，則要求以45歲左右的干部為主體，并特別要求副縣級(jí)后備干部要有一定數(shù)量在35歲以下。

張冬在中部省份政法系統(tǒng)一單位負(fù)責(zé)組織工作，他向南方周末記者介紹，在其單位有兩個(gè)層面的后備干部，單位正職一把手的后備干部，一般在黨委領(lǐng)導(dǎo)班子當(dāng)中選拔，單位領(lǐng)導(dǎo)班子的后備干部，在下一級(jí)的正副職中產(chǎn)生。

張冬透露，在其單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，僅有一位較為年輕，領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員在這一屆任期滿后都將退休，年輕的那位干部自然成為了其單位正職一把手的后備干部。

因?yàn)楹髠涓刹繉?duì)年齡的限制，一些地方曾出現(xiàn)官員為了躋身后備干部之列偽造和修改人事檔案的做法。原共青團(tuán)石家莊市委副書(shū)記王亞麗，在篡改了年齡和履歷檔案后成為后備干部，并一步步被提拔為團(tuán)市委副書(shū)記。王亞麗的行為被中組部認(rèn)定為“造假騙官”，在2010年被查處。

和王亞麗類似的情況并不鮮見(jiàn)。2015年，全國(guó)開(kāi)展了一次針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的抽查，在抽查的四十三萬(wàn)余名副處級(jí)以上干部當(dāng)中，698名后備干部被剔除出后備名單。

如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，后備干部的政治忠誠(chéng)亦被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。張冬告訴南方周末記者，在選拔后備干部的時(shí)候，會(huì)對(duì)干部的思想政治進(jìn)行考核，考察其對(duì)黨章黨規(guī)和中央政策的學(xué)習(xí)和掌握情況，觀察其一些觀點(diǎn)看法與中央是否保持一致。

在進(jìn)入后備名單后，后備干部的政治理論學(xué)習(xí)還要繼續(xù)。中組部要求，培養(yǎng)后備干部要把提高思想政治素質(zhì)擺在首位，規(guī)定對(duì)后備干部要進(jìn)行較為系統(tǒng)的理論培訓(xùn)，要求培訓(xùn)涵蓋黨的路線、方針、政策、黨規(guī)黨章和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論以及現(xiàn)代科技、法律、歷史知識(shí)。后備干部的培訓(xùn)一般在各級(jí)黨校、行政學(xué)院或高校開(kāi)展。

中央黨校的中青后備干部班就是主要面向省部級(jí)后備干部開(kāi)設(shè)的，學(xué)制長(zhǎng)達(dá)一年。據(jù)媒體報(bào)道，該班學(xué)員一進(jìn)校便拿到一份書(shū)單，里面包括了《資本論》、《反杜林論》等馬列經(jīng)典，并要求三個(gè)月內(nèi)全部讀完。在該班的各節(jié)討論課上，中組部有專人參與，全程觀察學(xué)員表現(xiàn)。媒體援引中央黨校一位教授的消息稱，曾有一后備干部因課上表現(xiàn)不佳，學(xué)期未滿就被中組部叫停學(xué)習(xí)。

省市黨校的“中青班”承擔(dān)了較低級(jí)別后備干部的培訓(xùn)任務(wù)。在地方黨校，思想理論的培訓(xùn)同樣受到重視，在一省委黨校擔(dān)任教授的徐偉向南方周末記者介紹，其所在的黨校開(kāi)辦的針對(duì)地廳級(jí)后備干部的培訓(xùn)課程中，超過(guò)70%是思想理論課程。

大量干部培訓(xùn)在省委黨校開(kāi)展，徐偉在授課過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，后備干部上課的積極性明顯更高。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授胡威的一項(xiàng)研究也印證了這一點(diǎn)，胡威抽取了東北一地級(jí)市的284名后備干部為樣本進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)后備干部的學(xué)習(xí)積極性明顯高出當(dāng)?shù)仄渌钠胀ü珓?wù)員群體。

組織對(duì)后備干部的培養(yǎng)不局限于理論學(xué)習(xí)，在重要崗位上的實(shí)踐鍛煉被認(rèn)為能有效考察后備干部的執(zhí)政能力，輪崗、掛職成為了各級(jí)后備干部的“必修課”。張冬向南方周末記者分析稱，輪崗和掛職期間的表現(xiàn)能有效證明后備干部能否勝任更高級(jí)別的崗位。

南方周末記者觀察發(fā)現(xiàn)，過(guò)去后備干部更多地被安排到信訪維穩(wěn)、招商引資等崗位上。近年來(lái)，越來(lái)越多的后備干部被派往貧困地區(qū)進(jìn)行扶貧工作，或加入到流動(dòng)的巡視、巡察工作中。

后備的壓力

相比其他競(jìng)爭(zhēng)者而言，后備干部得到了組織更多的培養(yǎng)和鍛煉，被認(rèn)為更有機(jī)會(huì)得到擢升。不過(guò)，一系列因素影響著后備干部能否最終得到提拔。

一位在湖北省直機(jī)關(guān)人事部門(mén)工作的官員告訴南方周末記者，進(jìn)入后備干部名單后，僅僅意味著組織會(huì)有意識(shí)地對(duì)其進(jìn)行培養(yǎng)，比如到容易出成績(jī)的崗位上進(jìn)行鍛煉。但是真正在進(jìn)行官員提拔任用時(shí)，上級(jí)黨委和組織部門(mén)又會(huì)通盤(pán)考量，不會(huì)過(guò)于看重后備干部的身份。

該官員介紹，后備干部能不能順利當(dāng)上“接班人”面臨的不確定因素很多。首先要看空缺的崗位是什么，如果空缺出來(lái)的崗位比較特殊，和后備干部的經(jīng)歷不匹配，那也很難順利接任。

按照規(guī)定，后備干部名單被要求保密。上述官員稱，不過(guò)在實(shí)際操作中，由于需要組織后備干部參加培訓(xùn)和掛職、輪崗，“所以哪些人是后備干部，其他同事心里也有數(shù)。”

“即使是一名優(yōu)秀的后備干部，也不一定在一次后備期或一定時(shí)間內(nèi)就能得到提拔使用。因?yàn)楦刹刻岚握咝詮?qiáng)，牽涉面廣，有時(shí)特殊的崗位，需特定的人才?！眮?lái)自中央部委的一名省部級(jí)后備干部曾分享自己的經(jīng)歷，“部委領(lǐng)導(dǎo)班子已經(jīng)換了兩屆，我還一直屬于后備。從我個(gè)人而言，當(dāng)然要保持正確的心態(tài)，不能怨天尤人。但是，有時(shí)外界的猜想讓人心酸。比如，剛被確定為部級(jí)后備干部時(shí)，許多朋友知道消息后都向我表示祝賀，以后每次見(jiàn)面就問(wèn)‘升了嗎，并且有時(shí)在同人交往時(shí)直接被介紹成‘部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

該官員稱，“一些朋友還以為我犯了什么錯(cuò)誤，不然怎么總是升不上去，這有點(diǎn)令人心酸。我現(xiàn)在的壓力挺大的，不是因?yàn)樽约海莿e人的眼光。我想，如果當(dāng)初沒(méi)有被選拔為省部級(jí)后備干部，我現(xiàn)在就不會(huì)有這種壓力?！?/p>

上述在人事部門(mén)工作的官員告訴南方周末記者，被確定為后備干部的官員在得到提拔前會(huì)長(zhǎng)期在后備官員名單中。一般情況下，發(fā)生以下幾種情況會(huì)被剔除出后備干部名單：年齡過(guò)大、身體健康情況不佳、工作上出現(xiàn)比較嚴(yán)重的失誤，還有就是紀(jì)律廉潔等方面有問(wèn)題。

“不搞一刀切”

近年來(lái)，干部人事制度改革不斷深化，各地積極探索干部選拔方式，后備干部制度的諸多改革創(chuàng)新越來(lái)越多。

在中央層面，改革后備干部制度的信號(hào)被連續(xù)釋放。

時(shí)任中央政治局常委、中央書(shū)記處書(shū)記劉云山在2016年1月舉行的全國(guó)組織部長(zhǎng)會(huì)議上透露，“去年，中央組織部開(kāi)展了新一輪省部級(jí)后備干部專題調(diào)研，在理念思路、程序步驟、方式方法等方面作了較大創(chuàng)新，實(shí)際效果和各方面反映都是好的，要把專題調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到這次換屆工作中?！眲⒃粕街赋?，要改進(jìn)創(chuàng)新干部選拔任用方式。

同一個(gè)會(huì)上，時(shí)任中央政治局委員、中組部部長(zhǎng)趙樂(lè)際說(shuō)，“改進(jìn)考核考察辦法，在后備干部工作中，變考察為調(diào)研，各方面反映‘方式活、渠道多、震動(dòng)小、效果好。”

年輕是后備干部的必要條件，但是否一定要安排年輕干部進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子，也并非“一刀切”。據(jù)新華社報(bào)道，在2014年舉行的全國(guó)優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔工作座談會(huì)上，劉云山提出，“對(duì)各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子年輕干部配備，要統(tǒng)籌把握、符合實(shí)際，不搞一刀切，不搞任職年齡層層遞減?！?/p>

在制度文件的表述上，也出現(xiàn)了一些變化。

2002年頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》要求，“黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一般應(yīng)當(dāng)從后備干部中選拔”。2014年，中共中央對(duì)該條例加以修訂，修訂后的條例中已經(jīng)不見(jiàn)上述表述，取而代之的是“應(yīng)當(dāng)注重培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部”。

在徐偉看來(lái)，這一變化意味著培養(yǎng)和選拔干部的渠道進(jìn)一步拓寬：“之前是后備干部之間競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)范圍更廣了，后備干部的優(yōu)勢(shì)不再明顯，后備干部身份對(duì)官員的吸引力也會(huì)降低?！?/p>

后備干部制度在地方上的落實(shí)情況也有待檢驗(yàn)。張冬告訴南方周末記者，按照規(guī)定，推選后備干部應(yīng)該有群眾推薦和組織考察等程序，但是在實(shí)際工作中，有些地方在確定后備干部名單時(shí)，直接由組織部門(mén)推薦，黨委領(lǐng)導(dǎo)班子定了后備干部人選。

研究后備制度的學(xué)者也注意到，后備干部制度不再是培養(yǎng)選拔干部的唯一途徑?！半m然絕大多數(shù)官員確實(shí)是從后備干部隊(duì)伍中晉升出來(lái)的，但在很多情況下，他們是通過(guò)公開(kāi)選拔等其他途徑得到提拔的。在選人用人上，公開(kāi)選拔更能保證官員晉升的公平性?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中徐偉、張冬為化名）