監(jiān)察之道

南方周末記者 譚暢 南方周末實習生 鄭可書 闞純裕

刑訴法規(guī)定檢察院可向偵查機關退回補充偵查，但監(jiān)察委員會不是偵查機關，“目前是個盲點，（法律上）沒有退回補充調查這個概念。如果國家監(jiān)察法不加以規(guī)定，意味著不能退回?！?/p>

有人認為，留置不是司法措施，律師介入的必要性不大。一些刑訴法學者則擔心，留置期長達數(shù)月，不排除發(fā)生非法證據(jù)采集的可能性。

山西運城：要強化配合意識，認真審理好監(jiān)委偵辦起訴的每一起案件；各縣受理監(jiān)委查辦起訴到法院第一案的審理，由副院長擔任審判長；非法證據(jù)的排除要謹慎、要報告。

南方周末記者 譚暢

南方周末實習生 鄭可書 闞純裕

“兩規(guī)”，反貪局……人們熟知的這些詞，或將結束歷史使命。取而代之的是，一種叫做“留置”的新措施，一個叫做“監(jiān)察委員會”的新機構。

時間表明確排下：在今年底明年初召開的省、市、縣人民代表大會，產生地方三級監(jiān)察委員會；在明年的十三屆全國人大一次會議，審議通過國家監(jiān)察法，設立國家監(jiān)察委員會。

2017年10月31日，關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定草案，在十二屆全國人大常委會第三十次會議接受審議。草案對監(jiān)察委員會設立及其產生，職權和措施等作出規(guī)定，與去年人大授權三地試點的內容基本一致。

過去的一年里，監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三地完成了試點任務。從先行一步的地方，或可看出未來監(jiān)察委員會（簡稱“監(jiān)委”）的基本形態(tài)。

反貪局并入監(jiān)委部分檢察官變監(jiān)察官

“我是浙江省紀委書記、省監(jiān)委主任——叫監(jiān)察委員會主任，大家可能覺得這是個新概念?！?0月19日，在十九大浙江代表團的開放日上，劉建超做了一個別致的自我介紹。浙江省委書記車俊補充說，“全國現(xiàn)在有這樣稱謂的只有三個人”。

2017年1月22日起，杭州市省府路8號院大門加掛了一塊牌子——“浙江省監(jiān)察委員會”，與省委、省政府、省紀委牌子并排。春節(jié)后，浙江省人民檢察院門前，反貪局和反瀆職侵權局兩塊牌子被摘下。

改革前，紀檢部門的主要監(jiān)督對象是黨員干部。整合了反腐力量的監(jiān)察委員會，意在對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察實現(xiàn)“全覆蓋”。

劉建超這樣告訴中外記者，監(jiān)察委員會是“中國的反腐敗委員會”。

根據(jù)2016年11月中央確定的試點方案，政府的監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，整合至監(jiān)委；監(jiān)委與紀委合署辦公。

監(jiān)察廳（局）、預防腐敗局，本與紀委合署辦公。調整動作最大的是檢察院。

北京市檢察院副檢察長甄貞在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，2016年上半年，反貪局、反瀆局、職務犯罪預防處、大要案指揮中心等部門，剛剛被整合成五個全新的職務犯罪偵查部門，集中配備了“精兵強將”。司法體制改革推進之時，監(jiān)察體制改革疊加而來。檢察院原有刑事檢察、職務犯罪偵查、訴訟監(jiān)督三大職能，其中的職務犯罪偵查職能部門，全部轉隸到監(jiān)委。

湘潭大學反腐敗司法研究基地主任吳建雄曾估算，需轉隸到監(jiān)委的人員數(shù)量大概占一個檢察院的五分之一左右，擴大到全國層面，就是五萬人左右。

轉隸后，紀委監(jiān)委進行內部整合。

北京市紀委原有23個內設機構，檢察院劃轉10個機構。市監(jiān)委內設機構撤并重組為29個。

作為主要業(yè)務部門，17個紀檢監(jiān)察室被分成三類：8個負責執(zhí)紀監(jiān)督，聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督工作；8個負責執(zhí)紀審查，對違紀違法行為進行初步核實和立案審查，一案一查，沒有固定的聯(lián)系地區(qū)和部門；還有1個專門負責追逃追贓和防逃工作。

山西省監(jiān)委有21個內設職能部門，包括10個紀檢監(jiān)察室，同樣按監(jiān)督、審查功能分設，部門數(shù)比為8∶2。

2017年3月，在轉隸組建工作完成后，北京市紀委監(jiān)委開了一次全體干部大會，宣布內設機構設置及人員配備方案，四百多名機關干部的名字被逐一宣讀。

這些人員，無論來自紀委還是檢察院，將來都會有全新的身份。

北京市紀委書記、監(jiān)委主任張碩輔說，北京要探索建立監(jiān)察官制度。浙江省明確，監(jiān)委全部內設機構工作人員將納入監(jiān)察官的適用范圍，并探索建立與監(jiān)察官等級序列配套的相關制度。

執(zhí)法+執(zhí)紀調查≠偵查

監(jiān)委成立后，各試點地區(qū)的業(yè)務培訓均把意識轉變作為重點。原檢察院人員要學黨紀，原紀委人員要學法律。

《中國紀檢監(jiān)察報》引述一位檢察院轉隸干部的話：以前更多從法律角度考慮問題，處理的標準就是罪與非罪；現(xiàn)在既要執(zhí)法，又要執(zhí)紀，不僅要關注職務犯罪，更要增強黨章和黨紀意識。

在過去，紀委的首要任務是查處違紀案件；發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索移送檢察院處理。進入司法程序后，即使紀委的調查較為深入，檢察院還得先立案偵查，再審查起訴。

這些交叉重復的過程，源于法律的要求——作為非偵查機關，紀委調查需要進行“司法轉化”。尤其是言詞證據(jù)，檢察院要重新訊問、詢問嫌疑人、證人等，形成新的筆錄。

“紀檢部門費了那么多心力都問過了，為什么到了檢察機關還要再問一遍？”清華大學法學院教授張建偉告訴南方周末記者，監(jiān)察體制改革以查清案情為主要價值取向，突出的改變之一是簡化流程。

新設立的監(jiān)委，有權調查案件，并移交給檢察院審查起訴。全國人大常委會授權試點地區(qū)監(jiān)委履行監(jiān)督、調查、處置3種職責，以及履職所需的12項措施。

10月26日，中紀委副書記肖培在解讀十九大報告時，將上述措施分為兩類：一類是現(xiàn)行行政監(jiān)察法規(guī)定的監(jiān)察機關的調查手段和權限，經過試點后要修改完善為查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等手段；另一類是紀委實際使用的談話、詢問等措施，要確定為法定權限，寫入法律。

對于法學界關心的技術偵查，肖培表示，監(jiān)委“不重復、不替代”，技術偵查仍按現(xiàn)有規(guī)定，由嚴格的審批程序決定以后，交有關部門實施。

各試點地區(qū)配套了許多文件，以便于紀檢機關與執(zhí)法機關、司法機關的銜接。

公安機關承擔協(xié)調配合任務。山西煤炭進出口集團有限公司原董事長郭海被紀委立案審查后，省監(jiān)委審查組向公安機關發(fā)出協(xié)助查找的通知，最終一些聽到風聲“失聯(lián)”的涉案人到案接受調查。

在職務犯罪案件中，檢察機關處于監(jiān)委的下一環(huán)節(jié)，兩者關系直接而緊密。在試點地區(qū)，檢察院新設立“職務犯罪檢察部”，“一個窗口對外”，統(tǒng)一負責與監(jiān)委進行辦案銜接。

職務犯罪檢察部的工作以公訴權為主，有3項主要職責：立案審查、自行偵查補正（補充偵查）、審查起訴并出庭支持公訴。

完整的刑事訴訟程序，包括偵查、起訴、審判等基本環(huán)節(jié)。而按肖培的說法，國家監(jiān)察委員會不是司法機關，調查也不能等同于偵查。

對此，北京市檢察院檢察長敬大力曾表示，職務犯罪檢察部對監(jiān)委調查案件進行立案審查，“銜接完善刑事訴訟程序”。

山西的做法是，各級監(jiān)委對職務犯罪案件調查終結移送后，由各級檢察院案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。

山西省檢察院有關負責人曾表示，“對監(jiān)委移送的案件，如果檢察機關認為案件事實不清、證據(jù)不足的，可以退回監(jiān)委補充調查，并擁有決定不起訴的權力?！?/p>

張建偉認為，檢察院仍保有刑訴法規(guī)定的自行偵查補正權；刑訴法還規(guī)定檢察院可以向偵查機關退回補充偵查，但監(jiān)委不定位為偵查機關，不適用刑訴法，“目前是個盲點，（法律上）沒有退回補充調查這個概念。如果國家監(jiān)察法不加以規(guī)定，意味著不能退回。”

還有一種解決思路是檢察機關不退回，但要求監(jiān)委補充證據(jù)?！埃ㄟ@項權力）隱含在檢察院的起訴權里面，為了達到犯罪事實清楚、證據(jù)確鑿充分的起訴標準，一個是讓監(jiān)委補充證據(jù)，另外一個就是自己補充偵查?！?/p>

沒有偵查權作為后盾，檢察院作為國家法律監(jiān)督機關的監(jiān)督力度會怎樣，這也是學界關心的問題。

據(jù)中央財經大學法學院教授郭華觀察，試點一年間，尚未看到檢察院對監(jiān)委移送案件不提起公訴的案例。他建議，在國家監(jiān)察法立法中明確檢察機關的實質審查權。

留置如何使用律師能否介入

留置取代“兩規(guī)”的消息一經公布，中國紀檢監(jiān)察學院原副院長李永忠的電話就響個不停。

早年在地方紀委工作時，李永忠使用“兩規(guī)”辦理的案件全部告破。但他后來撰文說，“兩規(guī)”是在反腐敗斗爭非常嚴重時，紀檢機關不得已而為之的一種做法，必須慎用、少用，最終不用。

在人大授權的12項措施中，留置涉及限制人身自由。中國政法大學終身教授陳光中認為，留置是接近且程度輕于羈押的準羈押措施。

李永忠解釋，留置由立法機關授予，是監(jiān)委依法行權的體現(xiàn)，對涉案人員的心理震懾力大于作為變相強制措施的“兩規(guī)”；待相關法律完善后，使用留置措施的自由裁量權將小于“兩規(guī)”，對涉案人員也起到一定程度的保護作用。

山西一位轉隸干部告訴南方周末記者，以前（在檢察院）偵辦案件只要求合法合規(guī)，現(xiàn)在每使用一項措施，都需經領導審批。

在北京，對局級或相當于局級的監(jiān)察對象采取留置措施的，需報市委主要領導批準。在浙江，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領導集體研究、主任批準后報上一級監(jiān)委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批。

根據(jù)山西省監(jiān)委的“使用規(guī)范”，使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經批準可延長一次，時間不得超過90日。郭華稱，這參照了《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》中對組織審查嚴重違紀涉嫌犯罪人員的審查時間規(guī)定。最長不超過180日的留置期限，接近刑訴法中監(jiān)視居住最長不得超過6個月的規(guī)定。

關于留置地點，試點中存在兩種做法。

一種是公安機關配合。浙江寧波、衢州等地的公開資料顯示，當?shù)乜词厮_辟了監(jiān)察留置場所，并進行高清監(jiān)控改造。一些地方對留置的宣布、調查、交接等整個執(zhí)行過程，實行全程同步錄音錄像。

另一種是監(jiān)委自行設立留置場所。山西運城某區(qū)監(jiān)委工作人員告訴南方周末記者，當?shù)卦圏c階段的留置場所設在運城市紀委辦案基地。

第一例經監(jiān)委調查并采取留置措施、檢察院提起公訴、法院審結的案子，出現(xiàn)在山西運城。2017年3月27日，原運城市水務局官員衛(wèi)典成因涉嫌受賄罪被該市監(jiān)委留置，后被判處有期徒刑三年。

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衛(wèi)典成的律師告訴南方周末記者，在留置階段，律師無法介入；移送至檢察院后，律師介入須經監(jiān)委批準。

學界對此做法評價不一。有人認為，留置不是司法措施，律師介入的必要性不大。一些刑訴法學者則擔心，留置期長達數(shù)月，不排除發(fā)生非法證據(jù)采集的可能性。

郭華說，可能因為剛剛試點，各地都比較謹慎，“將來進入檢察院的程序，（律師介入）應該會嚴格按照刑訴法的規(guī)定處理?！?/p>

監(jiān)委調查的案件能否經受住法庭的最終檢驗，也很關鍵。

對于留置是否可折抵刑期，衛(wèi)典成案審判長、鹽湖區(qū)法院副院長李雙武一度拿不準。法律和司法解釋都是空白?！傲糁檬窍拗迫松碜杂?，實際上和刑事拘留的嚴厲性是一樣的?！崩铍p武說，經過請示，山西省高院明確答復，留置一日折抵刑期一日。

此外，該案辯護人一開始強烈要求排除非法證據(jù)，讓李雙武感到有些為難。對監(jiān)委調查的證據(jù)合法性如何審查，法律也沒規(guī)定。后來辯護人不再要求，問題得以解決。

“貪腐案件具有高度隱秘性特點，賄賂案件更是眾所周知的‘四知案件——天知、地知、你知、我知?！睆埥▊フf，職務犯罪案件對口供的依賴度往往更高。

李雙武說，法院還是會依照“零口供”的嚴格標準來定案。監(jiān)委也必須重視以審判為中心的司法改革理念，把證據(jù)辦扎實。

該案開庭時，特別邀請運城市監(jiān)委和檢察機關來旁聽?！奥犚宦犧q護人的意見，就知道偵查（調查）工作應該怎么做。法院是居中裁判，不是和他們過不去?！崩铍p武說。

衛(wèi)典成案審結后，運城市中級法院召開全市刑事法官學習培訓，強調要強化配合意識，認真審理好監(jiān)委偵辦起訴的每一起案件；各縣受理監(jiān)委查辦起訴到法院第一案的審理，由副院長擔任審判長；非法證據(jù)的排除要謹慎、要報告。

監(jiān)委監(jiān)督廣誰監(jiān)督監(jiān)委

2017年6月24日，全國人大常委會首次審議國家監(jiān)察法草案。草案具體內容，目前尚未向社會公開。

據(jù)新華社報道，草案是由全國人大常委會法工委協(xié)同配合中紀委機關，在深入調查研究、認真總結試點經驗基礎上擬訂的。

十八屆中央紀委在向十九大的工作報告中則提到，監(jiān)察法草案“賦予監(jiān)察委員會監(jiān)督、調查、處置職責和談話、訊問、搜查、留置等調查權限”。顯然，試點的一些做法可能寫入法律。至于監(jiān)委本身的性質，張建偉認為，除了國家監(jiān)察法，還需憲法予以規(guī)定。

一位看過國家監(jiān)察法草案的法學專家向南方周末記者這樣概括，“人大代表、政協(xié)委員、法官、檢察官，像我這樣的大學老師，都在監(jiān)察范圍內?！?/p>

浙江省監(jiān)委負責人曾將監(jiān)察對象細化為，所有“黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、人民團體和民主黨派、工商聯(lián)機關工作人員，國有企事業(yè)管理人員以及其他履行公職的人員”。

十九大期間，張碩輔透露，北京市監(jiān)委對六類監(jiān)察對象進行了摸底和登記，確認總人數(shù)為99.7萬人，比改革前增加了78.7萬人。

據(jù)央廣網報道，在十九大浙江團開放日，劉建超提出外界關心的一個問題：“大家都覺得，原來紀檢機關的權力就很大，成立監(jiān)察委員會，權力更大了。誰來監(jiān)督監(jiān)察委員會？”

他借用憲法對公檢法關系的提法來回答：監(jiān)委同公安機關、檢察機關是“既合作又相互制約監(jiān)督”的關系。為此，監(jiān)委建立了一系列配套制度。

各地試點在總結經驗時，著重從機構設置等闡述其內部監(jiān)督機制。如上文提及的，執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)紀審查部門分設。原來一名紀委副書記分管多個部門，調整為多位副書記分管不同部門。

外部監(jiān)督則需先確定監(jiān)委的法律定位。根據(jù)全國人大常委會的授權決定，試點地區(qū)監(jiān)委由本級人大產生；監(jiān)委主任由人大選舉產生，副主任及委員由主任提請人大常委會任免；監(jiān)委對本級人大及其常務委員會和上一級監(jiān)委負責，并接受監(jiān)督。

“再鋒利的刀刃，也砍不了自己的刀把?！崩钣乐曳治?，在人大與“一府兩院”之外單獨設立監(jiān)委，是把監(jiān)察權從行政機關分離出來，保證它能“異體監(jiān)督”所有行使公權力的公職人員；但由于監(jiān)委是在黨委領導下與紀委合署辦公，“對擔任黨委書記和黨委副書記的同志來說，它還是‘同體監(jiān)督?！?/p>

目前，“一府兩院”每年都要向本級人大作工作報告。監(jiān)委是否報告工作，官方暫時未有相關說法。

“（監(jiān)委）由人大產生，就要受人大監(jiān)督?！惫A說。也有學者主張，監(jiān)委無須向人大報告工作，以保證國家監(jiān)察權的獨立性。

南方周末記者注意到，浙江省紀委監(jiān)委專門出臺規(guī)定，對打聽案情、過問案件、說情干預等過問干預紀檢監(jiān)察工作的行為實行記錄和報告制度。這有些類似司法機關的案件過問登記制度。

資深外交官出身、曾在中紀委負責國際追逃追贓工作的劉建超，2017年4月出任浙江省委常委、省紀委書記；7月被浙江省人大選舉為浙江省監(jiān)委主任。在三個試點省市，各級監(jiān)委主任目前均由本級黨委常委、紀委書記兼任。

十九大期間，有記者問及是否實行“書記兼主任”模式，劉建超表示：“這要依法確定?！?/p>