PPP項(xiàng)目中政府與社會資本的工作分配與協(xié)調(diào)

摘 要：本文作者根據(jù)最近參與的PPP項(xiàng)目，對項(xiàng)目過程中政府與社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)進(jìn)行了一些整理，以供業(yè)內(nèi)人士參考。

關(guān)鍵詞：PPP；工作分配

前言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)向中高速增長，地方政府的財(cái)政收入增速也呈現(xiàn)下行趨勢，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著較大的資金壓力。為此，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用勢在必行。2015年5月19日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知，進(jìn)一步指導(dǎo)我國地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)用政府和社會資本合作模式，即PPP模式。這是對于創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的新的嘗試，充分利用社會資本完善公共事業(yè)建設(shè)投融資模式具有十分積極的現(xiàn)實(shí)意義。本文作者將根據(jù)最近參與的浙江某PPP項(xiàng)目，對項(xiàng)目過程政府社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)做相應(yīng)介紹。

1基礎(chǔ)資料介紹

1.1 工程概況

浙江某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目建設(shè)范圍主要位于某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)項(xiàng)目所在縣板塊劃分為 2個板塊，分別為城北工業(yè)新城和城西北工業(yè)新城。同時(shí)根據(jù)各板塊內(nèi)實(shí)施的內(nèi)容劃分為道路工程、房建項(xiàng)目、綠化工程和市政工程四個區(qū)塊主要項(xiàng)目內(nèi)容為市政道路、景觀綠化、城市公園、文體中心等項(xiàng)目，總投資約為38.3725 億元（其中建安費(fèi)約 25.3408億元，前期費(fèi)約 13.0317億元）。

該項(xiàng)目合作期為14年，分為建設(shè)期和運(yùn)營期，其中建設(shè)期4 年，運(yùn)營期10年，項(xiàng)目分項(xiàng)工程預(yù)計(jì)于 2016 年陸續(xù)開工，整個項(xiàng)目建設(shè)擬在4年內(nèi)完成，即 2019年全部完工。該項(xiàng)目選用的PPP模式為BOT-ROT綜合型（即建設(shè)-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交）。

1.2 合同文件摘要

（1）合作范圍

某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目合同范圍內(nèi)的市政道路、景觀綠化等公共設(shè)施建設(shè)以及舊城改造、休閑旅游、教育衛(wèi)生、文化體育、民生保障等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具體以經(jīng)批復(fù)的施工圖紙及工程量清單為準(zhǔn)。

建設(shè)工程的施工主體由雙方成立的項(xiàng)目公司通過邀請招標(biāo)方式確認(rèn)；除此之外須遵照某縣政府投資類項(xiàng)目的相關(guān)管理辦法執(zhí)行。工程建成后運(yùn)營維護(hù)工作的服務(wù)主體直接確認(rèn)為社會資本方。

（2）項(xiàng)目合作期限

不少于14年，分為建設(shè)期和運(yùn)營期，其中建設(shè)期為4年，運(yùn)營期為10年。

項(xiàng)目各單項(xiàng)工程預(yù)計(jì)將于2016年起陸續(xù)開工，整個項(xiàng)目建設(shè)擬在4年內(nèi)完成，即2019年全部完工。雙方約定以各單項(xiàng)工程單獨(dú)施工、竣工驗(yàn)收、結(jié)算、審計(jì)、服務(wù)費(fèi)支付，同時(shí)約定第一個單項(xiàng)工程開工后36個月不能具備邀請招標(biāo)條件的其他單項(xiàng)工程做甩項(xiàng)處理。

（3）項(xiàng)目投資建設(shè)方式

在本合同簽訂以后，由政府方指定“浙江省某經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司”（國有資本代表）與社會資本方共同出資組建負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營及移交的項(xiàng)目公司（以下簡稱“項(xiàng)目公司”）。

項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)在本合同簽訂后20日內(nèi)完成工商注冊登記。

項(xiàng)目公司注冊地址限在某縣遞鋪街道行政轄區(qū)內(nèi)。

項(xiàng)目公司注冊資本金比例為項(xiàng)目總投資額的30%即 11.5 億元，政府方指定的“浙江省某經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司”出資比例為資本金部分的10%，其余90%部分由社會資本方或其控制的子公司出資。出資的具體方式在項(xiàng)目公司的章程及投資協(xié)議中予以明確。

社會資本方或其控股的投資公司可選擇發(fā)起設(shè)立專門投資本項(xiàng)目的基金（公司）或直接出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

項(xiàng)目公司注冊完成后將完全繼承本協(xié)議中所明確的社會資本的權(quán)利和義務(wù)。社會資本方仍然與項(xiàng)目公司共同承擔(dān)項(xiàng)目的出資建設(shè)的合同義務(wù)、并承擔(dān)連帶責(zé)任。

本項(xiàng)目的征地拆遷工作、工程地質(zhì)勘察、設(shè)計(jì)工作、監(jiān)理工作、造價(jià)咨詢工作、環(huán)境評估、工程審圖、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督、質(zhì)量檢測等按國家規(guī)定與工程建設(shè)相關(guān)的其他工作均由政府方另行委托，除征地拆遷費(fèi)用外，其他費(fèi)用不包含在合同價(jià)中。

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目投資、融資工作，按設(shè)計(jì)文件組織工程施工，實(shí)施項(xiàng)目管理，組織工程竣工驗(yàn)收，在竣工驗(yàn)收合格后將符合設(shè)計(jì)各項(xiàng)要求的完好的工程移交給政府方，負(fù)責(zé)資料歸檔并移交，負(fù)責(zé)質(zhì)量缺陷責(zé)任期內(nèi)施工、設(shè)備材料供應(yīng)商保修工作的管理。

建設(shè)期內(nèi)由項(xiàng)目公司向承包方支付工程進(jìn)度款。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，由XX縣本級財(cái)政或其委托的次級財(cái)政—遞鋪街道財(cái)政所按照本PPP項(xiàng)目合同規(guī)定的條件以政府購買服務(wù)的形式將本項(xiàng)目中所涉及的政府付費(fèi)金額支付給項(xiàng)目公司。

1.3 政府購買可用性服務(wù)費(fèi)的計(jì)算及償還

運(yùn)營期內(nèi)由XX縣本級財(cái)政或委托次級財(cái)政—遞鋪街道財(cái)政所向項(xiàng)目公司支付可用性服務(wù)費(fèi)。本項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營期，政府方在運(yùn)營期內(nèi)分拾期支付服務(wù)款。

（1）本項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)支付比例和支付節(jié)點(diǎn)為：

1）前期費(fèi)及前期投資回報(bào)

前期費(fèi)資金使用年限為3+10年。政府方在每一期資金全部到達(dá)項(xiàng)目公司賬戶的次日起，按照雙方約定的前期費(fèi)投資回報(bào)率開始計(jì)算該期資金回報(bào)，在每一期前期費(fèi)資金到賬滿一年后的次日開始支付回報(bào)，本金不計(jì)復(fù)利。前叁年只支付回報(bào)，第肆年起由政府方在 拾 年內(nèi)按季度以等額本金法還本付息。

2）建安造價(jià)價(jià)款、建安造價(jià)價(jià)款投資回報(bào)及建設(shè)單位管理費(fèi)

自建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，按年度平均劃分運(yùn)營期共 拾 期，第壹期至第 拾期 政府方每期支付 10 %的項(xiàng)目建安工程費(fèi)和建設(shè)單位管理費(fèi)，并結(jié)清相應(yīng)的建安造價(jià)價(jià)款投資回報(bào)。自工程竣工驗(yàn)收合格之日或?qū)嶋H交付政府方之日（以先發(fā)生為準(zhǔn)）起滿一年后的15日內(nèi)開始支付（以后每年按此日期支付一次價(jià)款），直至按運(yùn)營期年限支付完畢。

2、工作協(xié)調(diào)

政府方負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的動拆遷等前期工作以及公用管線的搬遷工作等，及時(shí)向項(xiàng)目公司交付工程建設(shè)用地，協(xié)助處理解決項(xiàng)目公司在工程建設(shè)中的有關(guān)困難與問題，保證工程順利進(jìn)行。政府方負(fù)責(zé)因項(xiàng)目前期工作所引起的任何糾紛、訴訟、賠償以及事后的行政管理及其他有關(guān)事務(wù)。

政府方協(xié)助社會資本方社會資本方協(xié)助政府方辦理工程建設(shè)以及完工所需的許可、執(zhí)照和批準(zhǔn)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目接口管理的協(xié)調(diào)工作。

政府方應(yīng)及時(shí)安排審計(jì)單位擔(dān)任各單項(xiàng)工程的駐場審計(jì)，社會資本方每月25日根據(jù)已完成工作量編制計(jì)價(jià)報(bào)告上報(bào)駐場審計(jì)，駐場審計(jì)原則上應(yīng)于次月20日前完成審核并報(bào)政府方確認(rèn)。

3、項(xiàng)目公司參與的管理工作

本項(xiàng)目由社會資本方安排人員組建項(xiàng)目公司，并進(jìn)行如下的項(xiàng)目管理工作：

（1）進(jìn)行項(xiàng)目前期策劃、經(jīng)濟(jì)分析、專項(xiàng)評估與投資確定；

（2）按PPP項(xiàng)目合同約定介入項(xiàng)目監(jiān)管，對工程的建設(shè)、投融資、保修、護(hù)等行使全過程監(jiān)管工作；

（3）配合建設(shè)單位負(fù)責(zé)辦理的本項(xiàng)目投資建設(shè)所需的相關(guān)項(xiàng)目行政審批手續(xù)及政府規(guī)定的項(xiàng)目開工各項(xiàng)前期工作，包括立項(xiàng)、可研、辦理各項(xiàng)審批、建設(shè)用地及施工臨時(shí)用地的相關(guān)手續(xù)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、施工招標(biāo)等工作；

（4）配合建設(shè)單位負(fù)責(zé)辦理的工程建設(shè)前期征拆等工作，包括為建設(shè)工程承包單位提供具備施工條件的施工場地，建設(shè)過程中電力、電信、給水、煤氣等市政配套專業(yè)部門及項(xiàng)目周邊矛盾的協(xié)調(diào)處理，與本項(xiàng)目有關(guān)的各政府行政主管部門和其他相關(guān)部門的關(guān)系的協(xié)調(diào)，與其他臨近工程項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)，與項(xiàng)目主管部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)等工作；

（5）配合總承包單位或施工企業(yè)進(jìn)行工程施工組織設(shè)計(jì)和技術(shù)方案的編制與上報(bào)。根據(jù)施工總承包單位所承擔(dān)的施工建設(shè)內(nèi)容，按單項(xiàng)工程分別提供建安工程的進(jìn)度計(jì)劃，并由社會資本方匯總后提交政府方。進(jìn)度計(jì)劃包括：開工前，根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度編制本項(xiàng)目總體進(jìn)度計(jì)劃（分年、季、月度）；在工程實(shí)施過程中，根據(jù)工程施工實(shí)際進(jìn)度與計(jì)劃進(jìn)度的差異，提供季、月度調(diào)整計(jì)劃；每月將“項(xiàng)目大事記（15日前）”等項(xiàng)目管理資料按照子項(xiàng)目分別匯總報(bào)送至政府方等。

（6）完成項(xiàng)目中標(biāo)通知書到建設(shè)工程竣工備案之間的各項(xiàng)報(bào)批手續(xù)；

（7）對工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程、全方位管理（動拆遷除外，含管線搬遷及建設(shè)），組織工程建設(shè)，并協(xié)調(diào)工程各參與方工作；

（8）提出工程實(shí)施用款計(jì)劃，根據(jù)建安工程進(jìn)度計(jì)劃向政府方同步配套提供資金需求計(jì)劃，資金需求計(jì)劃分為年度資金需求計(jì)劃和包括每月用款明細(xì)的季度資金需求計(jì)劃；資金需求計(jì)劃應(yīng)提前四個月預(yù)測并書面上報(bào)政府方。組織工程量清單、月度計(jì)量、工程結(jié)算、工程竣工決算和處理工程索賠等編制審核，組織竣工驗(yàn)收，向建設(shè)單位和政府方移交竣工檔案資料；

（9）生產(chǎn)試運(yùn)行及工程保修期管理，組織項(xiàng)目后評估；

（10）項(xiàng)目管理合同專用條款、附加條款約定的其他工作。

（11）根據(jù)集團(tuán)在文明施工、安全生產(chǎn)、廉政建設(shè)、工程質(zhì)量等方面的相應(yīng)規(guī)定高標(biāo)準(zhǔn)地執(zhí)行監(jiān)督管理工作。

（12）社會資本方積極配合本項(xiàng)目各施工總承包單位在當(dāng)?shù)氐氖┕し矫娴纳娑愂乱?，社會資本方應(yīng)當(dāng)積極配合政府方就項(xiàng)目公司在當(dāng)?shù)氐纳娑愂乱嘶蛟谡降氖谝庀略诋?dāng)?shù)亻_展涉稅工作。

（13）工程計(jì)量并支付的相關(guān)手續(xù)由社會資本方負(fù)責(zé)，社會資本方根據(jù)各施工單位所承擔(dān)的子項(xiàng)目施工建設(shè)內(nèi)容，分別提供相關(guān)手續(xù)，匯總并提交政府方。

4、小結(jié)

項(xiàng)目開發(fā)采用PPP模式，采用適量的資金投入、回收后再進(jìn)行滾動開發(fā)的模式，作為項(xiàng)目資金安排的主線，根據(jù)開發(fā)階段及市場情況調(diào)整資金投入比例，使得政府、開發(fā)商的項(xiàng)目開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，提高了項(xiàng)目資金的利用率。

然而在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作上還有很多方面需要繼續(xù)完善：

（1）完善政策保障機(jī)制

針對PPP項(xiàng)目各方參與主體，必須要制定具有法律效力的合作契約，進(jìn)而促進(jìn)各方之間有效合作，促進(jìn)PPP模式在我國市場中的推廣和應(yīng)用。

首先，要明確政府職能。PPP項(xiàng)目在不同建設(shè)時(shí)期，政府發(fā)揮的職能具有一定差異，政府在履行合同參與PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，還要充分發(fā)揮自身行政職能，加大對PPP項(xiàng)目建設(shè)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。

其次，要保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。要完善各種信用約束和政策保障體制，盡可能消除民間資本參與投資PPP項(xiàng)目過程中產(chǎn)生的顧慮。在加大政策實(shí)施規(guī)范性和指導(dǎo)性的同時(shí)，還要針對政府信用進(jìn)行嚴(yán)格約束，明確PPP項(xiàng)目各個部分的職責(zé)權(quán)限，來保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

最后，要明確各方主體的職責(zé)權(quán)限，對于社會資本方來說，職責(zé)權(quán)限的清晰界定要比項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和投資成本效益更為重要。因此，政府要進(jìn)一步加快PPP項(xiàng)目政策的立法，將各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行整合，為PPP項(xiàng)目的建設(shè)提供有力的政策保障和法律保障，確保PPP項(xiàng)目能夠順利建設(shè)。同時(shí)在實(shí)際操作中也要按照約定的那樣實(shí)行。

（2）健全風(fēng)險(xiǎn)評估和分擔(dān)機(jī)制。

PPP項(xiàng)目建設(shè)過程會受到各種因素的影響，因此也面臨各種復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，對于各種風(fēng)險(xiǎn)的識別能力和防控能力直接決定了PPP項(xiàng)目是否能夠運(yùn)行成功。因此，必須制定完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使得各個參與主體合理分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，要針對PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。對于民間資本來說，PPP 項(xiàng)目投資實(shí)際上是進(jìn)行市場投資，必須要針對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精確評估，進(jìn)而提高風(fēng)險(xiǎn)的管控能力。要根據(jù)項(xiàng)目的具體種類和實(shí)施階段來評估各種風(fēng)險(xiǎn)的類型和屬性，進(jìn)而靈活制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，來預(yù)測各個類型風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和可能造成的損失，提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

其次，各方參與主體應(yīng)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與PPP項(xiàng)目各方主體要共同承擔(dān)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，不能將所有風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移到社會資本方。合理進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，其重點(diǎn)是確定各種風(fēng)險(xiǎn)的類別和基本屬性，針對不同屬性的風(fēng)險(xiǎn)確定不同的承擔(dān)主體。例如，社會風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)該主要由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)；經(jīng)營維護(hù)、項(xiàng)目施工、項(xiàng)目設(shè)計(jì)過程中的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該交給相應(yīng)的社會資本方承擔(dān)；對于項(xiàng)目融資和市場經(jīng)營類風(fēng)險(xiǎn)，由于評估過程需要完善的評估體系和數(shù)據(jù)支撐，因此應(yīng)交給銀行承擔(dān)。

本文對項(xiàng)目過程中政府與社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)進(jìn)行了一些整理，請業(yè)內(nèi)人士批評指正。

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作者簡介

楊學(xué)華，男，1967年生，教授級高級工程師，高級經(jīng)濟(jì)師，注冊咨詢工程師（投資），現(xiàn)供職于上海市工程建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司，主要從事基本建設(shè)投資咨詢管理及相關(guān)法務(wù)工作。

（作者單位：上海市工程建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司）