淺談PPP項目審計

■戴永勝

淺談PPP項目審計

■戴永勝

PPP（Public－Private－Partnership）項目，即政府與社會資本合作模式項目，指的是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件且采取政府與社會資本合作模式的項目。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代。如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計合理、管理規(guī)范、運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，隨后國務(wù)院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2016年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

隨著PPP項目的實施，如何對PPP項目進(jìn)行有效監(jiān)督將成為審計部門要面臨的全新挑戰(zhàn)。本文筆者就如何搞好PPP項目審計談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

一、PPP項目審計的法律依據(jù)

傳統(tǒng)政府投資建設(shè)項目審計的法律依據(jù)是《中華人民共和國審計法》第二十二條“審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督?！焙汀秾徲嫹▽嵤l例》第二十條“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，包括：（一）全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的；（二）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的……”。

PPP模式推行后，PPP項目通常因項目性質(zhì)、收費機(jī)制、投資收益率、風(fēng)險分配等因素不同而呈現(xiàn)出不同的運作方式。從廣義上說，PPP項目的運作方式可分為外包（Outsource）、特許經(jīng)營（BOT，BOOT，DBT，BTO等）和私有化三大類。其中，外包類PPP項目一般由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。對這類項目而言，依據(jù)《中華人民共和國審計法》第二十二條和《審計法實施條例》第二十條的規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)依然可以審計。特許經(jīng)營類項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益，國家審計機(jī)關(guān)只能審計這類項目中以政府投資為主或政府擁有控制權(quán)的項目。私有化類PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤，對這類項目而言，國家審計機(jī)關(guān)無權(quán)審計。

本文下面所說的PPP項目，均指國家審計機(jī)關(guān)有權(quán)審計的PPP項目，即外包類和以政府投資為主或政府擁有控制權(quán)的特許經(jīng)營類PPP項目。

二、PPP項目審計的法律政策環(huán)境

要對PPP項目進(jìn)行有效的審計監(jiān)督，審計人員首先應(yīng)該熟悉PPP項目所涉及的相關(guān)法律政策，只有這樣才能在審計過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、準(zhǔn)確定性及處理處罰，才能保證審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險。下面筆者就來梳理一下PPP項目審計的法律政策環(huán)境。

總體來說，我國出臺關(guān)于PPP項目的相關(guān)法律政策分為兩個階段：一是十八屆三中全會之前在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)特許經(jīng)營方面的相關(guān)立法；二是十八屆三中全會及此后針對PPP項目所出臺的相關(guān)政策法規(guī)。

十八屆三中全會之前在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)特許經(jīng)營方面的相關(guān)立法主要包括總則性法規(guī)、地方法規(guī)、專營辦法、外商投資相關(guān)法規(guī)、招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)、土地相關(guān)法規(guī)、項目公司設(shè)立相關(guān)法規(guī)、外匯相關(guān)法規(guī)、稅收相關(guān)法規(guī)、擔(dān)保貸款融資相關(guān)法規(guī)等。上述相關(guān)法規(guī)在具體的特許經(jīng)營項目中已被廣泛應(yīng)用。

十八屆三中全會之后針對政府和社會資本合作模式的立法現(xiàn)狀是缺乏上位法律的支持，法律層面僅有新修訂的《預(yù)算法》作為支撐，對PPP模式的相關(guān)規(guī)制則主要以行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件為主，且出臺時間主要集中在2014年9月之后。2015年4月國家發(fā)改委、財政部、住建部等部委聯(lián)合發(fā)布了《特許經(jīng)營管理辦法》，主要明確了特許經(jīng)營的范圍、主體、程序等內(nèi)容，并進(jìn)一步配套了投融資、價格和財政補(bǔ)貼的相關(guān)政策，對厘清各方責(zé)任、保證合約的順利實施給予了制度性支撐。但《特許經(jīng)營管理辦法》作為部門規(guī)章，其法律層級依舊不高。

截至2016年12月底，具有代表性的文件包括《地方政府性債務(wù)管理意見》、《財政部推廣PPP模式的通知》、《深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》、《創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵社會投資指導(dǎo)意見》、《財政部 PPP模式操作指南》、《發(fā)改委PPP項目通用合同指南》、《政府購買服務(wù)管理辦法》、《財政部PPP項目合同指南》、《財政承受能力論證指引》、《特許經(jīng)營管理辦法》、《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式指導(dǎo)意見》、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》、《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。

在法律層面，“特許經(jīng)營法”和“政府與社會資本合作法”的立法工作仍在推進(jìn)，這兩部PPP項目領(lǐng)域核心法的出臺時間依舊遙遙無期。

三、PPP項目審計的重點

2014年以來，國家發(fā)改委、財政部關(guān)于PPP項目分別出臺許多部門規(guī)章、政策文件，兩部委的文件對PPP項目要求也不盡相同。本文筆者主要依據(jù)財政部的文件，談?wù)凱PP項目審計的重點。

根據(jù)《財政部PPP模式操作指南》（以下簡稱“指南”）的要求，PPP項目的操作流程主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，又細(xì)分為項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承載能力論證、管理架構(gòu)組建、實施方案編制、實施方案審核、資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署、項目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評估、移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價19個步驟。每個步驟所需的核心文件資料具體如下：

階段 步驟 所需文件1 項目發(fā)起 《項目建議書》《項目可行性研究報告》《項目初步實施方案》《項目產(chǎn)出說明》項目識別《項目公共資產(chǎn)歷史資料》《項目初步實施方案》《項目產(chǎn)出說明》3 物有所值評價 《項目物有所值評價報告》4 財政承載能力論證 《財政承載能力論證報告》新建、改建項目2 項目篩選存量項目一《項目實施方案》7 實施方案審核二項目準(zhǔn)備5 管理架構(gòu)組建6 實施方案編制8 資格預(yù)審 《資格預(yù)審文件》、《資格預(yù)審公告》、《資格預(yù)審申請》及《資格預(yù)審評審報告》9 采購文件編制三項目采購11 談判與合同簽署 《確認(rèn)談判備忘錄》、《項目合同》12 項目公司設(shè)立 《股東協(xié)議》、《公司章程》、《承繼項目合同的補(bǔ)充合同》（或需）、《履約保函》13 融資管理 《融資方案》、《融資擔(dān)?！讽椖繄?zhí)行四包括但不限于：采購邀請、競爭者須知、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等10 響應(yīng)文件評審 《競爭性磋商公告》、《采購文件》、《補(bǔ)遺文件》、《競爭性磋商響應(yīng)文件》、《采購需求方案》及《采購需求方案評審報告》《項目產(chǎn)出績效指標(biāo)、編制季報和年報》、《政府支付臺賬》、《政府綜合財務(wù)報告》、《項目合同修訂報告》、《項目爭議解決報告》、《項目提前終止報告》15 中期評估 《項目中期評估報告》14 績效監(jiān)測與支付五項目移交16 移交準(zhǔn)備 《項目移交清單》、《移交補(bǔ)償方案》17 性能測試 《移交資產(chǎn)評估報告》、《資產(chǎn)性能測試報告》、《法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)》18 資產(chǎn)交割19 績效評價 《項目績效評估》

筆者認(rèn)為PPP項目審計時，應(yīng)抓住PPP項目操作流程這條主線，一方面審計項目是否按指南規(guī)定分 5個階段 19個步驟實施，每個階段、步驟對應(yīng)的文件資料是否齊全；另一方面審計每個階段是否履行了相應(yīng)的基本建設(shè)審批程序。

（一）項目識別審計

項目識別，是政府根據(jù)一定的評價標(biāo)準(zhǔn)來確定一個基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目能否采用PPP模式的階段。該階段工作分項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價及財政承受能力論證4個步驟依次進(jìn)行。

項目識別審計主要是對項目前期立項、決策過程進(jìn)行審計，重點對項目建議書、項目可行性研究報告、項目物有所值評價報告、財政承載能力論證報告等項目前期文件資料及其審批程序進(jìn)行審計,并就項目是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高”等條件；是否已納入了省財政廳PPP項目庫；是否適合采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）等提出審計意見。

（二）項目準(zhǔn)備審計

項目準(zhǔn)備，是政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)對通過物有所值評價和財政承受能力論證的PPP項目進(jìn)行的準(zhǔn)備工作。該階段工作分管理架構(gòu)組建、實施方案編制及實施方案審核3個步驟依次進(jìn)行。

項目準(zhǔn)備階段的核心文件是《項目實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案是整個PPP項目實施過程中綱領(lǐng)性文件，它指導(dǎo)著后續(xù)各階段的工作，對項目的成敗起到至關(guān)重要的作用。該階段審計部門應(yīng)主要對方案進(jìn)行審計，重點審計方案編制機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)資質(zhì)；方案編制要素是否完整（至少應(yīng)包括項目概況、PPP運行的必要性和可行性、風(fēng)險分配框架、PPP運作方式、項目交易結(jié)構(gòu)、項目合同結(jié)構(gòu)、核心邊界、監(jiān)督管理、PPP采購方式、實施保障措施及財務(wù)測算等章節(jié)）；方案采用的數(shù)據(jù)是否真實有效；方案所涉及的核心內(nèi)容（風(fēng)險分配原則、合同結(jié)構(gòu)、采購方式等）是否合法；方案是否通過了專家評審及方案是否按規(guī)定進(jìn)行審批等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（三）項目采購審計

項目采購，實質(zhì)上就是項目實施機(jī)構(gòu)按照方案要求選擇社會資本合作方的過程。該階段工作分資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審及談判與合同簽署4個步驟依次進(jìn)行。

項目采購審計主要依據(jù)《政府采購法》及其實施條例，對采購程序及文件資料的合法性、真實性進(jìn)行全面審計。重點審計資格預(yù)審公告是否在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布；提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起是否超過15個工作日；項目采購文件的編制及項目采購邀請與響應(yīng)文件評審是否符合規(guī)定、采購談判與項目合同簽訂是否符合規(guī)定；合同文本是否按規(guī)定進(jìn)行公示等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（四）項目執(zhí)行審計

項目執(zhí)行，是PPP項目正真實施建設(shè)階段。該階段工作分項目公司設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付及中期評估4個步驟依次進(jìn)行。

項目執(zhí)行審計應(yīng)重點審計社會資本合作方是否按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司；項目公司融資方案設(shè)計是否合理、是否存在項目公司債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移的情況；項目實施機(jī)構(gòu)是否按照項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門備案；項目實施機(jī)構(gòu)是否定期（3～5年）對項目進(jìn)行中期評估、及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門備案；政府相關(guān)職能部門是否根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責(zé)等。審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（五）項目移交審計

項目移交，是指項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)的階段。該階段工作分移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割及績效評價4個步驟依次進(jìn)行。

項目移交審計應(yīng)重點審計政府指定的項目接收方移交前準(zhǔn)備工作是否充分；是否編制了《項目移交清單》及《移交補(bǔ)償方案》；項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)是否按規(guī)定組建了項目移交工作組，并按項目合同約定與社會資本或項目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案；項目移交工作組是否委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估；項目移交工作組是否嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試；項目移交完成后，財政部門是否組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果等；審計部門對上述所涉及的審計內(nèi)容提出審計意見。

（作者單位：新余市審計局）