基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理：邏輯解構(gòu)與路徑選擇

吳卿昊

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出：“黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制全面完善”的主要目標(biāo)以及“加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)”“完善黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度”等黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的制度安排。推動(dòng)城市社區(qū)治理是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要充分發(fā)揮基層黨組織、政府、社會(huì)組織、公眾個(gè)人等多元主體的治理合力，而如何以基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理不僅是理論研究者的重要任務(wù)，更是實(shí)踐工作者亟待突破的現(xiàn)實(shí)難題。

一、基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的雙重邏輯

（一）歷史變遷：百年建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年以來(lái)，始終將黨的組織嵌入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中，貫穿了革命、建設(shè)、改革等歷史時(shí)期的城市管理工作過(guò)程。[1]新中國(guó)成立初期，城市基層黨建以單位為主體，幾乎覆蓋到住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等所有的社會(huì)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出全能主義社會(huì)的基本特征。[2]改革開放以后，隨著單位體制的逐漸衰落，城市基層黨建主體轉(zhuǎn)移到街道層面，其領(lǐng)導(dǎo)作用尤其體現(xiàn)在統(tǒng)籌兼顧，即在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中總攬全局，通過(guò)全面籌劃、兼顧主體利益、協(xié)調(diào)各方發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，社區(qū)建設(shè)浪潮在全國(guó)興起。2004年10月，《中共中央組織部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》指出：“各級(jí)黨委要將街道、社區(qū)黨的建設(shè)作為基層黨建工作的重點(diǎn)之一，納入當(dāng)?shù)攸h建工作的整體布局”。自此，社區(qū)黨建成為城市基層黨建的重心。[3]近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)、商品樓社區(qū)、公租房社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)等多元社區(qū)形態(tài)共存，面臨的社區(qū)治理重點(diǎn)、難點(diǎn)任務(wù)亦有所區(qū)別，基層黨建引領(lǐng)的領(lǐng)域、內(nèi)容、方式也需要發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。一直以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織在城市社區(qū)治理中實(shí)際扮演著“領(lǐng)導(dǎo)核心”“執(zhí)政力量”等角色，根據(jù)不同的社會(huì)情境回應(yīng)社會(huì)整合需求、調(diào)適社會(huì)聯(lián)結(jié)模式，[4]形成了全域黨建、責(zé)任、聯(lián)動(dòng)、兜底等成功的歷史經(jīng)驗(yàn)。

（二）理論基礎(chǔ)：政黨與社會(huì)關(guān)系

城市社區(qū)治理是一項(xiàng)需要不同主體共同參與的議題，也是理論研究者關(guān)注的重要領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市社區(qū)治理參與主體的研究多是從國(guó)家、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)資本、基層政權(quán)建設(shè)等視角出發(fā)，[5]以政府、社會(huì)組織、公眾等主體為研究對(duì)象。相比之下，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的理論研究成果不多。國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究集中在政黨與基層社會(huì)的連接領(lǐng)域，提出參與式連接、綱領(lǐng)性連接、組織化連接、個(gè)人主義連接等解釋，但因國(guó)外的政黨連接主要是基于選票、獲取政權(quán)考慮，具有濃厚的“工具主義”色彩。[6]國(guó)內(nèi)學(xué)者也早就認(rèn)識(shí)到政黨元素在城市社區(qū)治理中具有重要意涵，在新時(shí)代背景下，突出政治功能是基層黨組織建設(shè)的內(nèi)在要求，它既是構(gòu)建共建共治社會(huì)治理格局之需，也是從嚴(yán)治黨向基層延伸之要[7]，要通過(guò)社區(qū)黨組織構(gòu)建區(qū)域化大黨建平臺(tái)、加強(qiáng)基層組織建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的中國(guó)邏輯[8]，中國(guó)社會(huì)治理體制中的黨委領(lǐng)導(dǎo)決定了治理的實(shí)踐品質(zhì)，它以黨建引領(lǐng)為政治宣示與實(shí)踐展開[9]，黨社關(guān)系應(yīng)成為城市社區(qū)治理的新型研究范式[10]。政黨組織社會(huì)、政黨引領(lǐng)社會(huì)、黨建賦能、黨建整合社會(huì)、黨建激活社會(huì)、黨建鏈接社會(huì)，[11]是目前國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的政黨與社會(huì)關(guān)系研究的主要理論成果。盡管這些理論研究是基于不同的視角、側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行的，但是普遍認(rèn)同黨建在城市社區(qū)治理中的關(guān)鍵性作用，能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生巨大的形塑作用。例如，基層黨組織以柔性機(jī)制化解社會(huì)力量發(fā)展中的秩序與活力兼容問(wèn)題，為基層公共性有序生長(zhǎng)提供重要支持。[12]日益豐富的基層黨建與城市社區(qū)治理研究成果，為現(xiàn)實(shí)中的基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐提供了理論邏輯。

二、基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

基層黨建與城市社區(qū)治理之間有著歷史與理論的雙重邏輯關(guān)系，基層黨組織在城市社區(qū)治理中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著政治領(lǐng)導(dǎo)、利益協(xié)調(diào)、社會(huì)整合、文化服務(wù)等多重功能。但現(xiàn)實(shí)中的城市社區(qū)治理“碎片化”、黨建“懸浮化”問(wèn)題同時(shí)顯現(xiàn)，[13]在一定程度上制約了基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的效能發(fā)揮。

（一）黨建引領(lǐng)社區(qū)治理理念淡薄

提升社區(qū)治理的黨性涵養(yǎng)是基層黨建工作的重要任務(wù)，其核心關(guān)鍵就是如何正確認(rèn)識(shí)基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理理念，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)致使利益分化與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，造成了黨組織在社會(huì)“大治理”環(huán)境中角色定位不夠清晰，在一定程度上弱化了社區(qū)治理實(shí)踐中的黨建引領(lǐng)功能。社區(qū)黨組織在治理實(shí)踐中的錯(cuò)位，淡薄的治理理念使得基層黨建工作呈現(xiàn)兩極化。一方面基層黨組織將社區(qū)治理主體責(zé)任全部讓渡到居委會(huì)，導(dǎo)致基層黨建在社區(qū)治理中缺位;另一方面，基層黨組織在社區(qū)治理中過(guò)度把控治理權(quán)限，社區(qū)中的多元主體礙于強(qiáng)制的行政手段與層級(jí)式命令無(wú)法充分參與社區(qū)治理，基層黨組織在社區(qū)治理中的越位致使社區(qū)治理缺乏活力。

（二）城市社區(qū)黨組織建設(shè)偏薄弱

作為基層黨組織，城市社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)城市社區(qū)治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。近年來(lái)，各地以基層黨建為引領(lǐng)推動(dòng)城市社區(qū)治理，涌現(xiàn)出了諸如重慶市璧山區(qū)的“黨建引領(lǐng)、小區(qū)治理”、四川省都江堰市的“黨建引領(lǐng)、院落自治”、福建省廈門市湖里區(qū)的“黨支部建在小區(qū)上”等城市社區(qū)治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例，反映出城市社區(qū)黨建在推動(dòng)社區(qū)治理領(lǐng)域的重大作用。但從總體上看，城市社區(qū)黨組織的建設(shè)力度和效果仍然偏薄弱。一是城市社區(qū)黨建缺乏來(lái)自中央、省、直轄市和自治區(qū)的整體規(guī)劃與統(tǒng)一指導(dǎo)，對(duì)城市社區(qū)黨建的創(chuàng)新原則、要求、目標(biāo)、準(zhǔn)則、任務(wù)等沒有給出規(guī)定，結(jié)果是不同城市、不同社區(qū)的黨組織建設(shè)差異巨大。二是部分社區(qū)黨組織功能弱化、虛化，組織力、服務(wù)功能不強(qiáng)。隨著市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的充分發(fā)揮，部分基層黨組織在城市社區(qū)治理中的資源配置功能有所弱化，領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不夠顯著，進(jìn)而所提供的服務(wù)內(nèi)容單一、方式傳統(tǒng)，與社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要不相適應(yīng)，甚至在少數(shù)社區(qū)信訪矛盾較為突出，干群關(guān)系不夠融洽。[14]三是城市社區(qū)范圍內(nèi)的駐區(qū)單位、社會(huì)組織中均設(shè)立有黨組織，而這些黨組織與社區(qū)黨組織之間沒有隸屬關(guān)系，在一定程度上缺乏深層次的耦合交往，導(dǎo)致資源閑置或者作用重合交叉的情況，最終結(jié)果是城市社區(qū)黨組織的社會(huì)整合能力相對(duì)較低。[15]

（三）城市社區(qū)治理類型多元復(fù)雜

城市社區(qū)治理是基于一定的空間范圍進(jìn)行的，根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于社區(qū)分類的研究成果以及國(guó)內(nèi)城市社區(qū)的建設(shè)實(shí)際，可知城市社區(qū)治理的空間載體主要有商品房社區(qū)、單位社區(qū)、老舊樓院社區(qū)、公租房社區(qū)、村改居社區(qū)、城中村社區(qū)、城郊邊緣社區(qū)等。[16][17]每種社區(qū)的居民構(gòu)成、歸屬感、凝聚力、信任與交往等特征各異，對(duì)社區(qū)治理績(jī)效、共同體建設(shè)的影響程度懸殊，因而必須因地制宜地研究空間差異因素。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)以及社會(huì)行業(yè)的高度分工，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧松鐣?huì)，尤其是在城市中占據(jù)主要地位的商品房社區(qū)中更加凸顯，其導(dǎo)致的原子化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而孕育出社區(qū)成員關(guān)系疏離、情感淡漠，[18]成為城市社區(qū)治理的重要障礙。近年來(lái)，國(guó)家相繼實(shí)施和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”行動(dòng)計(jì)劃、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)注入空間，構(gòu)建起智慧社區(qū)、社區(qū)電子商務(wù)等新型模式，但也出現(xiàn)了技術(shù)應(yīng)用門檻與治理短板、信息安全監(jiān)管與治理風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。[19]從實(shí)質(zhì)來(lái)看，城市社區(qū)治理就是要妥善處理好城市社區(qū)黨組織與政府、群眾性自治組織、社會(huì)力量等多元主體之間的關(guān)系，通過(guò)提取不同主體間在情感價(jià)值、利益訴求、行動(dòng)規(guī)則等方面的共同性，使各個(gè)主體對(duì)城市社區(qū)進(jìn)行協(xié)同治理。

（四）城市社區(qū)黨建引領(lǐng)能力偏低

基層黨組織在城市社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和引領(lǐng)作用，已經(jīng)為理論界和實(shí)踐工作者廣泛認(rèn)同，但現(xiàn)實(shí)中如何引領(lǐng)、如何更好引領(lǐng)是不可繞過(guò)的一個(gè)難題。一是部分城市社區(qū)黨組織受限于原有固化、靜態(tài)的建設(shè)理念，在面對(duì)來(lái)自不同階層、職業(yè)的社區(qū)居民以及不同類型的社區(qū)社會(huì)組織時(shí)，存在明顯的契合困境，進(jìn)而不能發(fā)揮出應(yīng)有的引領(lǐng)作用，也降低了基層黨組織的橫向協(xié)調(diào)能力和縱向領(lǐng)導(dǎo)能力。二是城市社區(qū)黨建引領(lǐng)活動(dòng)呈現(xiàn)“懸浮”狀態(tài)，沒有體現(xiàn)出真正意義上的下沉。盡管城市社區(qū)黨組織在提供社區(qū)服務(wù)和社區(qū)治理時(shí)能夠有效調(diào)動(dòng)體制內(nèi)主體的積極性，但社會(huì)力量的參與意愿、程度均偏低，且主要集中在文體活動(dòng)、公益性志愿活動(dòng)等領(lǐng)域，而與社區(qū)居民利益緊密相關(guān)的訴求型事務(wù)領(lǐng)域偏少。總體上，這種基層黨組織自上而下型的引領(lǐng)活動(dòng)，社區(qū)居民主動(dòng)參與不足，在一定程度上可稱之為內(nèi)卷化傾向，是由制度、文化和政策執(zhí)行過(guò)程中的結(jié)構(gòu)化困境導(dǎo)致的不可避免的傾向。只有更進(jìn)一步地向基層工作者、社會(huì)組織賦權(quán)、賦能，才能真正形成合作治理的最大公約數(shù)。[20]

三、基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）深化黨建引領(lǐng)社區(qū)治理理念

明確基層黨組織在社區(qū)治理中的角色定位，才能使治理理念在基層社區(qū)治理實(shí)踐中得到落實(shí)。推動(dòng)傳統(tǒng)基層黨建向新型基層黨建創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)基層黨建因其行政性強(qiáng)的特征無(wú)法滿足當(dāng)前社區(qū)治理中多元主體共同參與的新要求，而新型基層黨建更加強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)功能，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)定位完善政治功能，再以政治功能驅(qū)動(dòng)服務(wù)功能，促進(jìn)基層黨建更好引領(lǐng)社區(qū)治理，破解社區(qū)黨組織在治理實(shí)踐中的錯(cuò)位、缺位以及越位的難題。

（二）加強(qiáng)城市社區(qū)黨組織建設(shè)

城市社區(qū)黨組織建設(shè)是確?；鶎狱h建有效引領(lǐng)城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，“把抓基層、打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉，把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使黨建引領(lǐng)基層治理的作用得到強(qiáng)化和鞏固?！睆闹醒氲降胤綄用?，有必要對(duì)城市社區(qū)黨組織建設(shè)的創(chuàng)新原則、要求、目標(biāo)、準(zhǔn)則、任務(wù)等給出統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，為城市社區(qū)黨建提供標(biāo)準(zhǔn)化的、可操作化的工作指南。具體到建設(shè)層面，一方面，需要豐富城市社區(qū)黨組織向社區(qū)居民提供服務(wù)的內(nèi)容和方式，通過(guò)打造社區(qū)一站式服務(wù)平臺(tái)，拓展和深化社區(qū)便民服務(wù)、公共服務(wù)、志愿服務(wù)等功能，努力建設(shè)服務(wù)型社區(qū)黨組織;另一方面，需要搭建區(qū)域化黨建平臺(tái)，推動(dòng)社區(qū)范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、街道、社區(qū)黨組織聯(lián)建共建，彼此之間能夠信息互通、資源共享、管理協(xié)同、服務(wù)合作，[21]從而使黨員、干部真正下沉參與到社區(qū)治理中。

（三）推動(dòng)城市社區(qū)精準(zhǔn)化治理

圍繞增強(qiáng)人人有責(zé)的主體意識(shí)、提升人人盡責(zé)的行動(dòng)能力、實(shí)現(xiàn)人人享有的治理結(jié)果三大特征要求，遵循以人民為中心的價(jià)值理念，[22]推動(dòng)城市社區(qū)治理應(yīng)以資源傾斜下沉、利益訴求暢通、情感共融共鳴、信息技術(shù)支持為重點(diǎn)領(lǐng)域，構(gòu)建一個(gè)充分體現(xiàn)社區(qū)類型差異與區(qū)域特色的精準(zhǔn)靶向支持體系。在商品房社區(qū)、老舊樓院社區(qū)等不同類型的城市社區(qū)之間，所能獲取的資源差異較大，加上社會(huì)資本、網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等因素的疊加影響，使不同城市社區(qū)治理面臨的問(wèn)題與解決舉措不一，但有一個(gè)基本原則就是推動(dòng)資源更多地傾斜下沉到城市社區(qū)。同時(shí)要重視社區(qū)居民的利益表達(dá)，暢通社區(qū)居民利益訴求的制度化渠道，盡可能從根本上預(yù)防和化解社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)。把以商品房社區(qū)為代表的新型社區(qū)居民由陌生人變成熟人，增強(qiáng)社區(qū)居民之間的熟悉、認(rèn)同進(jìn)而產(chǎn)生情感的共融共鳴。繼續(xù)以信息數(shù)字為依據(jù)，與網(wǎng)格化管理相結(jié)合，建立城市社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、統(tǒng)計(jì)分析平臺(tái)、地理信息平臺(tái)，同時(shí)兼顧信息技術(shù)應(yīng)用與人文關(guān)懷，最大限度挖掘和運(yùn)用社會(huì)資源，形成真正共同體。

（四）提升城市社區(qū)黨建引領(lǐng)能力

城市社區(qū)黨建引領(lǐng)能力是直接影響到引領(lǐng)效能的因素，而要提升引領(lǐng)能力的首要任務(wù)是推動(dòng)城市社區(qū)黨建理念、方式的創(chuàng)新，不斷樹立起公共性、協(xié)商共治、共同體的理念，[23]適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)信息技術(shù)與平臺(tái)建設(shè)的要求，不斷形成創(chuàng)新引領(lǐng)的具體方式和載體。不僅如此，還要立足于城市社區(qū)治理實(shí)踐，整合社區(qū)治理資源，強(qiáng)化社區(qū)居民認(rèn)同，推動(dòng)建立健全社區(qū)民主協(xié)商制度。尤其是在社區(qū)民主協(xié)商制度中，城市社區(qū)黨組織肩負(fù)著制度供給人和協(xié)商發(fā)起人的角色，通過(guò)共商會(huì)、專題調(diào)處會(huì)等方式協(xié)調(diào)解決社區(qū)治理問(wèn)題，不僅有助于形成“黨組織—黨員—群眾”縱向聯(lián)動(dòng)的組織合力，還可以通過(guò)建立功能型的網(wǎng)格黨組織，增強(qiáng)黨組織的輻射作用，[24][25]使社區(qū)治理的共識(shí)傳遞到社區(qū)的每個(gè)成員、空間中，形成基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新格局。

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作者單位：重慶電子工程職業(yè)學(xué)院

責(zé)任編輯：胡 越

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