租售同權的法律意涵及其實現(xiàn)途徑

謝鴻飛

【摘要】“租售同權”結合中國國情，將租賃權這種民事權利和憲法上的平等權緊密聯(lián)系，可謂是其最大的法律亮點?！白馐弁瑱唷钡膶崿F(xiàn)也可分為兩個層次：一是直接通過各種規(guī)范性文件賦予承租人在公共領域享有和房屋所有權人同等的權利。二是通過擴大房源、支持租房租賃企業(yè)的發(fā)展等措施，促進租賃市場的發(fā)展，從而擴大租賃權主體，惠及更多人群。

【關鍵詞】租售同權 平等權 購租并舉

【中圖分類號】D923 【文獻標識碼】A

租售同權的意義或將遠超促進房屋租賃市場發(fā)展的預期

房地產(chǎn)行業(yè)一直是中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要主題，任何一個制度的變化，都會引發(fā)各界的高度關注?！白馐弁瑱唷睂嶋H上是中國近年來房地產(chǎn)政策從“居者有其屋”到“住有所居”，從“以售為主”向“租售并舉”過渡和轉變的一個副產(chǎn)品，也是對這一政策的升華。2016年《國務院辦公廳關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，“實行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場，是深化住房制度改革的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民住有所居目標的重要途徑”。今年，住建部等九部委聯(lián)合發(fā)布《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》（以下簡稱《通知》）明確其宗旨是貫徹落實“房子是用來住的、不是用來炒的”理念，加快房地產(chǎn)市場供給側結構性改革和建立購租并舉的住房制度。被媒體認為廣為關注的“租售同權”的《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案的通知》，其目的也是“積極支持租賃住房方式，加快構建租購并舉的住房體系；鼓勵發(fā)展現(xiàn)代住房租賃產(chǎn)業(yè)，催生新的經(jīng)濟增長極；規(guī)范住房租賃市場，夯實經(jīng)濟社會長久向好發(fā)展的住房基礎。”這些文件表明，發(fā)展住房租賃的首要目的是淡化住房目前明顯的金融資產(chǎn)屬性。

租賃市場是房地產(chǎn)市場的一部分，其培育和發(fā)展也當然是完善和發(fā)達市場經(jīng)濟的應有之義，本身并沒有多少可議之處；真正一石激起千層浪的，是租售同權制度。目前，它進一步發(fā)酵，有從地方性做法上升為全國普遍做法的可能：《住房租賃和銷售管理條例 （征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）也規(guī)定了這一制度。如此的話，租售同權的意義將遠遠突破政策制定者促進房屋租賃市場發(fā)展的預期。

從憲法上的平等權看“租售同權”對承租人利益的保護

從嚴格的法律意義上說，“租售同權”并不準確，基于買賣合同取得的房屋所有權和基于租賃合同取得的租賃權，作為不同的民事權利，其權能存在根本差異。從現(xiàn)行各地試點和《征求意見稿》看，“租售同權”結合中國國情，將租賃權這種民事權利和憲法上的平等權緊密聯(lián)系，可謂是其最大的法律亮點。

公民在法律面前人人平等，這是憲法賦予公民的基本權利，也是現(xiàn)代社會最為重要的標志之一。公民平等權對應的義務人是國家，國家應承擔保障公民平等權的義務。改革開放的一個方向即是實現(xiàn)人口和資源的自由流動，市場經(jīng)濟固有的平等要求促進了經(jīng)濟領域的平等，然而在市場經(jīng)濟以外的社會領域，平等卻有些姍姍來遲。就房地產(chǎn)領域而言，房產(chǎn)所有權和戶籍的捆綁，加之大城市戶籍在社會保障、公共教育等方面的巨大福利和附加價值，客觀上推高了房價，進一步又激發(fā)了社會的焦慮、不安等多種負面情緒。

《意見》提出了一定程度的“租售同權”：非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規(guī)定申領居住證，享受義務教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務?！墩髑笠庖姼濉犯鞔_規(guī)定，承租人可持備案的住房租賃合同依法申領居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務。其法律實質是賦予房屋的承租人和所有權人在基本公共服務領域內(nèi)相同的權利，國家作為平等權的義務人，對居住在城市中的公民提供相同的公共服務給付義務，公民取得公共服務的資格大為降低?？梢?，這一改革與《選舉法》廢除城市農(nóng)村居民選舉權不同效力的“四分之一條款”，確立“同票同權”原則一樣，都是平權原則的基本要求。

從理論上說，平等權與社會權不同，它不應受制于一國經(jīng)濟和社會發(fā)展的具體階段，基于治理倫理和國家權力正當性的要求，平等權應不受任何限制地賦予給每個公民。但不能否認，基本公共服務提供的水平和質量取決于國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展程度，另外，各地發(fā)展的不均衡也使公民在公共服務領域內(nèi)的平等權難以平均實現(xiàn)?！白馐弁瑱唷辈扇〉氖菃我坏某凶鈽藴?，其實際操作是否要同時考慮其他標準，還有待觀察。比如這種平權原則如何與目前大城市吸納外來人口的“精英主義原則”相協(xié)調(diào)？平權原則是否會導致大量人口涌入發(fā)達的大城市，使其公共服務不堪重負？很明顯，這不可能單靠“租售同權”的理念就可以解決，勢必還要求國家資源分配等方面的頂層設計。

“租售同權”當然要求承租人在房屋被征收時，房屋承租權和所有權受法律保護。1991年的《城市房屋拆遷補償管理條例》第24條明確規(guī)定，房屋被拆除時，原租賃關系繼續(xù)保持，因拆遷而引起變動原租賃合同條款的，應當作相應修改。2001年修改后，也有諸多保護承租人利益的條款，如要求拆遷人與房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議（第13條第2款）、對產(chǎn)權調(diào)換房屋的承租權（第27條）、取得臨時安置補助費或周轉房的權利（第31條）等。但《物權法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》對承租人在房屋被拆遷時的權利只字未提。承租人在房屋征收時，若無法得到合理補償，當然也違反了“租售同權”的基本要求。

從民事權利角度看“租售同權”對承租人利益的保護

從民事角度看，房屋承租人享有的承租權屬于債權，其效力強度遠不如物權。在法制史上，立法者假定房屋承租人是弱勢群體，對其進行超過普通債權的保護，是相當古老的傳統(tǒng)。中國現(xiàn)行法也有對房屋承租人進行特殊保護的規(guī)則，如“買賣不破租賃”（《合同法》第229條）、承租人對承租房屋享有優(yōu)先購買權（《合同法》第230條）、承租人在房屋租賃期間死亡的，與其生前共同居住的人可以按照原租賃合同租賃該房屋（《合同法》第234條）、在先成立的租賃權可以對抗在后的抵押權（《物權法》第190條）等。《征求意見稿》第13條第2款規(guī)定的承租人同等條件下的優(yōu)先承租權也值得肯定。endprint

目前，中國房地產(chǎn)立法主要是以房屋銷售為中心，并沒有承租人保護的特別立法，國家對房屋租賃交易的法律關注程度較低。比較法上比較共同的經(jīng)驗是對住房租賃進行法律控制，可分為兩種模式：一種以美國紐約市為代表的合同內(nèi)容管制，即通過行政手段對租金、房屋維護、租賃期限等事項進行嚴格限制；二是對出租人解約權的管制，著眼于維護住房租賃合同的穩(wěn)定性?！墩髑笠庖姼濉吠瑫r采用了合同內(nèi)容控制和解約控制兩種手段。其第11條規(guī)定了對租賃期限的限制，鼓勵出租人與承租人簽訂長期住房租賃合同，對三年以上住房租賃合同且實際履行的，國家給予相關政策支持；住房租賃企業(yè)出租自有住房的，除承租人另有要求外，租賃期限不得低于三年。第14條規(guī)定出租人不得扣留押金；第15條禁止出租人擅自進入租賃住房。在實務中，承租人面臨最大的威脅是所有人任意解約，驅逐承租人。第17條規(guī)定了解約限制，出租人只有在符合法定情形時才能解約，如承租人無正當理由未支付或者遲延支付租金，且未在寬限期內(nèi)繳納；未經(jīng)出租人同意將住房轉租或者出借給他人或擅自改變住房用途、結構等，這些事由都是承租人嚴重違約的情形。最后，它還規(guī)定了出租人違法解約驅逐承租人的公法責任。它們并非國家對承租人承擔的義務，而是國家基于特殊的社會政策考量，為出租人設定的法定義務。

“租售同權”的實現(xiàn)需要多措并舉

“租售同權”的實現(xiàn)也可分為兩個層次：一是直接通過各種規(guī)范性文件賦予承租人在公共領域享有和房屋所有權人同等的權利。《意見》規(guī)定，非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規(guī)定申領居住證，享受義務教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務；廣州市賦予承租人子女獲得義務教育的權利。其落實程度取決于政府的決斷，重點是細化“租售同權”的主體范圍和權利范圍；二是通過擴大房源、支持租房租賃企業(yè)的發(fā)展等措施，促進租賃市場的發(fā)展，從而擴大租賃權主體，惠及更多人群。

擴大房源。首先可以通過使“屋有居者”的做法，盤活空置的存量房，使其物盡其用，緩解大城市日益增長的居住需求與住房有限的緊張關系。但不宜采取強制出租方式，因為它危及所有權自由行使原則，至多通過稅收方式調(diào)節(jié)。其次是新增出租房。《意見》提出了若干有操作價值的舉措，其中最重要的是增加租賃住房的土地供應，鼓勵地方政府盤活城區(qū)存量土地，采用多種方式增加租賃住房用地的有效供應。2012年，《國土資源部關于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點工作的通知》就許可商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會城市，確需利用農(nóng)村集體建設用地進行租賃住房建設試點的，按照“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的要求，由省級人民政府審核同意試點方案?！独眉w建設用地建設租賃住房試點方案》進一步明確了村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設運營集體租賃住房。這一舉措若能落實，將不僅一定程度上解決了國家土地和集體土地同權的老問題，而且也將有效擴大租賃房源。

強化承租人權利行政保護。在實踐中，房屋承租人權利被侵害的現(xiàn)象層出不窮，如房東無理增加租金、提前解約、黑中介、房屋配套設施安全隱患等。行政管理部門在這方面大有可為，如落實房屋租賃備案制度，為租房租賃市場的監(jiān)控和“租售同權”提供必要的信息；制定房屋租賃統(tǒng)一合同范本，平衡出租人與承租人締約的實力；探索小額租賃合同糾紛行政調(diào)解和社會解決糾紛機制，減少這類糾紛的解決成本等。其中最重要的是對“黑中介”進行持續(xù)的行為監(jiān)管，并建立“黑名單”制度，完善住房租賃企業(yè)、中介機構和從業(yè)人員信用管理制度，全面建立相關市場主體信用記錄，向社會公布租房企業(yè)和中介從業(yè)人員的信用信息，通過信息公開化遏制中介機構的各種敗德行為。

培育住房租賃企業(yè)。住房租賃市場的發(fā)展在一定程度上取決于住房租賃企業(yè)的規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化程度?！兑庖姟芬笮纬纱?、中、小住房租賃企業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局，滿足不斷增長的住房租賃需求，同時鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出租庫存商品住房；引導房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與住房租賃企業(yè)合作，發(fā)展租賃地產(chǎn)。為了培育住房租賃企業(yè)，初期可以考慮稅收優(yōu)惠措施，《意見》提出對依法登記備案的住房租賃企業(yè)、機構和個人，對房地產(chǎn)中介機構提供住房租賃經(jīng)紀代理服務，在增值稅方面給予優(yōu)惠，值得肯定。民間資本進入住房租賃企業(yè)的積極性也取決于住房租賃市場的發(fā)展。目前比較現(xiàn)實的一個做法是《意見》規(guī)定的制定支持住房租賃消費的優(yōu)惠政策措施，落實提取住房公積金支付房租政策，簡化辦理手續(xù)。

住房租賃企業(yè)和租賃市場的發(fā)展，也要求擴大這類企業(yè)取得的租賃權的流通屬性?！兑庖姟芬鬄樽》孔赓U企業(yè)提供金融支持，支持其發(fā)行企業(yè)債、不動產(chǎn)證券化產(chǎn)品，穩(wěn)步推進房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點。要實現(xiàn)這一目的，至少住房租賃企業(yè)的租賃權應具有權利質押的資格，其收益權也可以用于資產(chǎn)證券化的資產(chǎn)池。

在供給側結構性改革大背景下的租售同權制度對中國社會的影響可謂深遠，它不僅可以有可能改變中國人傳統(tǒng)的“安居”觀念和安身立命的想象，更能有利于推動平等、公正、文明、和諧等社會主義核心價值觀的踐行。

（作者為中國社會科學院法學研究所研究員、民法研究室主任）

【參考文獻】

①許德風：《住房租賃合同的社會控制》，《中國社會科學》，2009年第3期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲endprint