大學生就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的憲法審查

馬永強　袁書占

摘要：大學生就業(yè)問題日益嚴峻，亟待積極妥善的解決。近年來，國務院和地方政府陸續(xù)出臺并完善了旨在解決大學生就業(yè)難題的稅收優(yōu)惠政策。我們在對該政策抱有良好期待的同時，也對政策本身是否合憲產(chǎn)生質(zhì)疑。本文從平等權角度出發(fā)，考察該政策與平等權的關系，并對其進行憲法審查。

關鍵詞：大學生；就業(yè)難；稅收優(yōu)惠；平等權；憲法審查

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0102-02

一、問題的提出：就業(yè)難與就業(yè)政策

現(xiàn)今，當大學的角色與大學教育的本旨開始被有識之士討論時，大學生早已由鐵劍彈詠、修齊治平的精英階層轉(zhuǎn)變?yōu)榈玖恢\的蕓蕓眾生，從天之嬌子搖身一變?yōu)榫蜆I(yè)弱勢群體。近年來，政府每年都出臺針對大學生的就業(yè)促進政策，但大學生的就業(yè)形勢卻愈發(fā)嚴峻。

關于大學生的這一系列問題因社會變遷而生，本非言語間所能窮盡。但為行文需要，先對大學生就業(yè)難的原因略作交代：首先，就業(yè)政策由統(tǒng)一分配變?yōu)橐允袌鰹閷蚴沁@一難題產(chǎn)生的背景。其次，就業(yè)難的根本原因，一方面是大學教育欠發(fā)達，使大學生畢業(yè)后難以適應社會需要，在市場競爭中處于弱勢。另一方面是，許多學生缺乏自由意志、市場觀念和自我實現(xiàn)的精神，追求安穩(wěn)、逃避競爭。再次，擴招政策使這一問題暴露出來：因招生數(shù)量增加，大量缺乏能力的學生在畢業(yè)后被推向市場，引起扎堆的就業(yè)難。最后，市場經(jīng)濟的不發(fā)達，致使供需雙方信息不對稱，用人單位選拔人才標準僵化，也在客觀上促成了就業(yè)難。

在一系列鼓勵大學生面向基層就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等政策均無顯著效果的情況下，2012年國務院批轉(zhuǎn)了由教育部等六部委制定的我國第一部國家級的就業(yè)促進計劃——《促進就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》，其中規(guī)定，實行支持和促進就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。2013年人力資源社會保障部在《關于做好2013年全國高校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》中規(guī)定，全面落實中小企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的稅收等扶持政策，積極會同有關部門研究進一步減輕中小企業(yè)負擔的政策。其在2014年的政策中也有類似規(guī)定。地方政府也依次出臺相應的實施細則。比如，廣東省規(guī)定符合規(guī)定類型和條件的企業(yè)，當年新招用高校畢業(yè)生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費的，在3年內(nèi)按實際招用人數(shù)以每人每年4800元的定額標準，依次扣減營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業(yè)所得稅。河南省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地也有類似規(guī)定。

但是，政策的出臺不僅意味著一系列實際操作問題亟待解決，往往還意味著需要接受憲法這一標尺的度量，從而確定其是否有違立憲精神，是否促進了公共利益，又是否造成了“多數(shù)人的暴政”。從憲法學的眼光出發(fā)，這一政策與就業(yè)的實質(zhì)平等問題息息相關，但同時可能會給一部分人帶來不平等和不利益，并因此違反憲法，進而缺乏合法性根基。

因此，本文將對稅收優(yōu)惠政策是否違反平等權（原則）這一問題開展探討。本文首先介紹平等權與稅收優(yōu)惠政策的關聯(lián)，再簡要述及運用平等權審查該政策的依據(jù)，最后運用平等權理論對該政策是否符合憲法規(guī)定開展審查。

二、 稅收優(yōu)惠：實質(zhì)平等，抑或歧視？

平等權是一項重要的憲法性原則和憲法性權利，在憲法審查中起重要作用，其規(guī)范含義是：即使現(xiàn)實中的人具有先天差別，在憲法面前，也要一視同仁。任何人都享有人之為人的人格尊嚴，以及在自由人格的形成和發(fā)展上都應該享有平等的權利。在法律關系上，憲法上的平等討論個人和國家的關系，要求國家對國民平等保護。

平等可分為形式平等和實質(zhì)平等。在近代憲法中，普遍確立了形式上的平等原則。國家對于所有的人，無視其先天性差異，在法律上一律同等對待，“相同的人相同對待”，即任何人在法律面前都不享有任何特權。這曾是近代資產(chǎn)階級為反對封建特權所發(fā)出的最強音。后來，人們發(fā)現(xiàn)形式上的平等有其缺陷，因為人的先天性差異這一約束性條件無法回避：由于先天差異的存在（如稟賦不同），有些人注定比另一些人更早得到更多資源。為此，有人指出，既然弱者難與強者競爭，不妨強者間相互競爭，同時給弱者以幫助，使差距不至于太多，這就是實質(zhì)平等?；诖耍F(xiàn)代國家采用立法歸類（Classification）的方法，將人分為不同種類，再“不同的人不同對待”。

現(xiàn)代社會，實質(zhì)平等的重要體現(xiàn)就是社會保障，包括對于弱勢群體的就業(yè)等一系列權利的保障和扶持，這在世界上廣泛采用。如美國于20世紀中期開展的“糾偏行動”。其價值如美國總統(tǒng)約翰遜所說：“僅僅打開機會之門還不夠，我們所有的公民都必須有穿越機會之門的能力——我們追求的不僅是自由，而且是機會；不僅是權利和理論的平等，而且是事實和結(jié)果的平等?！薄谟诳s小弱勢群體與主流群體的能力差距，于鼓勵扶持下使其個人價值在競爭與創(chuàng)造中實現(xiàn)。針對大學生就業(yè)的稅收優(yōu)惠也屬此類政策，乃實質(zhì)平等之體現(xiàn)。

但是，盡管稅收優(yōu)惠政策符合實質(zhì)平等，因其存在可能涉及違背平等原則的立法歸類，仍有可能逾越平等與歧視的邊界，造成隱性歧視的危險性。憲法學認為，歸類在對符合歸類特征的個人給予某種特殊獎勵或懲罰的同時，也會對歸類之外的人產(chǎn)生影響。因而，即便稅收優(yōu)惠政策目的正當，對大學生保護足夠，也有可能造成對其他人的隱性歧視（implied discrimination），損及受歧視者的平等權。比如，給予大學生稅收優(yōu)惠，是否是對4億農(nóng)民工的歧視？是否是對高職生的歧視？又是否會影響一般社會公眾的就業(yè)？當然，政府職能的履行離不開立法歸類與立法，但為防止過猶不及，必須開展審查，從而確認其是否超出“合理的差別”，違反憲法的精神。

三、稅收優(yōu)惠政策的憲法審查

對稅收優(yōu)惠政策開展憲法審查，不僅有上述之必要，亦有審查之依據(jù)。基于“立法者拘束說”，平等權原則可約束稅收立法。而即便采“立法者非拘束說”，因上述稅收優(yōu)惠政策的制定主體為行政機關，亦屬平等權的規(guī)制對象。故對于現(xiàn)行政策，有審查之當然依據(jù)。以下先確定審查的標準，再依憲法理論審查之。

（一）政策所適用的憲法審查標準

在開展審查前，先要針對具體法案確定相應的憲法審查標準。借鑒國外成熟的憲法審查標準，大致有嚴格、中等和寬松三種程度的審查。對于本文所審查的上述稅收優(yōu)惠政策，應適用何種標準的審查？在我國，多把勞動權歸為“經(jīng)濟類權利”或“社會經(jīng)濟權利”。在現(xiàn)今的憲政國家，“平等保護”的憲法審查標準對于經(jīng)濟類權利較為寬松。從具體內(nèi)容來看，該政策并未將民族等禁止性差別事由作為分類依據(jù)，同時勞動權的憲法價值也不如人身自由和政治權利等價值重要，所以不必采用嚴格的審查標準。但是考慮到我國當下的法規(guī)政策對就業(yè)問題介入較深，這些政策在對就業(yè)起積極作用的同時，也可能因政策的不當內(nèi)容造成嚴重侵權。鑒于此，我們認為對于該政策也不應采用寬松的審查標準，適用中等程度的憲法審查標準較為合適。

（二）對于立法歸類的合憲性審查

首先需要明確，審查就業(yè)法規(guī)歸類的目的是否合理、依據(jù)是否適當。該稅收優(yōu)惠政策的目的是促進大學生這一弱勢群體的就業(yè)，幫助他們實現(xiàn)就業(yè)權。如前所述，因大學教育的種種問題，及大學擴招政策的實施對這一問題的放大，引發(fā)大規(guī)模的大學生就業(yè)難。受教育問題影響，眾多應屆畢業(yè)生缺乏與社會要求相符合的就業(yè)能力，即便是與農(nóng)民工相比，也因缺乏技能、好高騖遠而受到企業(yè)的歧視。故基于大學生就業(yè)的嚴峻形勢，以及大學生實質(zhì)上所處的弱勢地位，給予稅收優(yōu)惠從而促進大學生就業(yè)的目的并無不合理之處。盡管如此，作為審查歸類的依據(jù)的學歷卻可能存在問題。雖然學歷不屬于“禁止性差別事由”，但是否能僅僅以學歷推知其就業(yè)能力弱？名牌大學的優(yōu)秀大學生也是就業(yè)弱勢群體么？對此仍有深入探討之余地。依中等的審查標準，在沒有更好的歸類依據(jù)的前提下，此依據(jù)可以被認為是適當?shù)摹?/p>

其次，需要審查立法歸類的范圍是否合憲。確定的歸類范圍的原則是：歸類必須合理而非任意，且必須基于和立法目標具有正當和實質(zhì)關系的某種區(qū)別，從而使所有處境類似的人都獲得類似處置。而該優(yōu)惠政策的歸類對象僅是普通高校畢業(yè)生，那么高職學生是否應當納入歸類？將農(nóng)民工排除在外又是否合理？經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工和大學生在自身素質(zhì)、求職意向和實際從事的職業(yè)上存在顯著的差異：比如，農(nóng)民工無法勝任知識要求高的職業(yè)，而大學生在同農(nóng)民工競爭“體力活”、“工匠活”時也無優(yōu)勢。國家在出臺促進大學生就業(yè)的文件中也一直強調(diào)“著力發(fā)展既具有較高科技含量又具有較強吸納就業(yè)能力的智力密集型、技術密集型產(chǎn)業(yè)，開發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位。”這樣也有利于避免大學生和農(nóng)民工在就業(yè)市場上的直接競爭關系。況且政府已經(jīng)出臺了針對農(nóng)民工群體就業(yè)的類似政策，因而給予大學生稅收優(yōu)惠政策，并不會對其就業(yè)產(chǎn)生重大影響。至于高職學生，從就業(yè)率的統(tǒng)計看 ，其就業(yè)問題并無大學生嚴重。并且職高生與大學生的培養(yǎng)模式存在較大差異，他們具備較強的實踐技能、動手能力，在就業(yè)能力上高于多數(shù)失業(yè)等待救濟的大學生。需要注意的是，有些地方將各類畢業(yè)生的就業(yè)問題等同視之，一并解決，如新疆出臺的《關于進一步促進大中專畢業(yè)生就業(yè)的意見》（試行）。因此，這一歸類范圍的確定，并不違反平等原則。

（三）稅收優(yōu)惠手段的合憲性審查

以上，我們已經(jīng)完成了對歸類的目的、依據(jù)和范圍的審查，是否能通過嚴格審查標準值得進一步探討，但是我們認為可以通過中等的審查。在此基礎上，需要依據(jù)中等審查標準，進一步審查差別手段的合憲性及其與立法目的間的關聯(lián)性。

首先需要考慮，對于處于就業(yè)弱勢地位的大學生采取的稅收優(yōu)惠措施，是否符合比例原則，即是否符合最小損害的要求。在就業(yè)領域，衡量弱勢群體與主流群體就業(yè)能力差距的方法是以就業(yè)率上的差異為基礎，扣除非就業(yè)能力因素（如就業(yè)歧視）的影響，得出的數(shù)據(jù)能夠大致反映兩者間的差距量，隨后立法者根據(jù)差異量的大小、結(jié)合比例原則的要求來確立相應的救濟措施。假如立法者高估了大學生這一弱勢群體與主流群體的差距，提供的優(yōu)惠量大于真實的差距量，從而超出了相應審查標準所確立的“合理”標準，就會構成對主流群體的“逆向歧視”。就該政策而言，各地普遍規(guī)定：招用高校畢業(yè)生，與其簽訂1年以上期限勞動合同和繳納社會保險費的，在3年內(nèi)按實際招用人數(shù)以每人每年4800元的定額標準，依次扣減營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業(yè)所得稅。首先，這一優(yōu)惠定額，是否超出合理標準？我們認為，由于現(xiàn)實約束（如就業(yè)率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)未必絕對準確），對此難以做出精準測算。但基于大學生的弱勢地位，此優(yōu)惠及其數(shù)額的確定并未明顯的排斥主流群體的就業(yè)平等權，未構成對主流群體的“反向歧視”。此外，政策在實踐過程中，是否可能產(chǎn)生尋租腐敗、偷逃稅款等行為，從而對這一手段的價值有所貶損？立法者在政策制定時是否慮及這一問題，備有應對措施？若采用嚴格審查標準，這些問題可能值得深究。

其次，審查該積極手段與目的之間的關聯(lián)性。依經(jīng)濟學理論，該政策有助于企業(yè)吸納大學生，從而實現(xiàn)其就業(yè)，故在理論上存在手段與目的之間的關聯(lián)性。但理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感，在實踐中，完全可能出現(xiàn)立法者意料之外的情況，比如企業(yè)利用大學生騙稅，同時以其他手段限制剝奪大學生的勞動權，雖然為大學生提供了就業(yè)機會，卻因為大學生素質(zhì)與其要求不相適應，克扣大學生工資，企業(yè)也有可能利用該政策進行尋租等違法行為等等。因為這些政策剛剛開始進入實施階段，尚缺乏相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們不能武斷的下結(jié)論。但是，國家為解決殘疾人的就業(yè)問題而出臺的類似的政策在現(xiàn)實中出現(xiàn)的種種問題值得警惕。比如，有媒體報道企業(yè)通過辦虛假殘疾證、殘疾人掛名不上崗等方式騙取國家減免稅款，甚至有殘疾人和企業(yè)之間達成了某種“共識”，一個愿打，一個愿挨，企業(yè)發(fā)給殘疾人適當?shù)墓べY，殘疾人在企業(yè)掛名的案例。這些問題都說明，良善的動機并不必然帶來好的結(jié)果，即便政策在形式上合法，也可能在現(xiàn)實中事與愿違。因此不僅要求政策制定者考慮周全防患未然，也要求執(zhí)行過程中逐步改進完善。此問題涉及甚廣，非法學所能自給自足。故本文不展開論述。

綜上所述，不考慮實踐中對該政策的悖反，我們認為此稅收優(yōu)惠政策可以通過中等標準的憲法審查。但因筆者能力所限，本文論證尚有缺憾。對于受該政策影響的企業(yè)的有關問題也沒有展開論述。

據(jù)2014年政府工作報告，今年高校畢業(yè)生將達727萬人，大學生的就業(yè)形勢將比“最難就業(yè)季”更為嚴峻。我們希望作為解決此問題的新政策能在嚴峻的就業(yè)形勢面前發(fā)揮效果，更希望立法者能通過合理完善的制度設計來達成解決高校畢業(yè)生就業(yè)難問題的目標。

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