試論內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用

卞艷

【摘 要】建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、完善治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)階段高等教育改革的重點(diǎn)內(nèi)容，作為高校免疫系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)如何在高校治理中發(fā)揮作用值得深思。論文從內(nèi)部審計(jì)和高校治理的含義和關(guān)系入手，分析了高校內(nèi)部審計(jì)存在的局限性，從完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、擴(kuò)寬審計(jì)范圍、拓展審計(jì)職能三方面提出建議，以促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用。

【Abstract】Constructing modern university system and improving governance structure are the key contents of higher education reform at the present stage. The internal audit as the university's immune system， how does it play a role in governance of colleges and universities is worth pondering. This paper starts with the meaning and the relationship of the internal audit and the governance of colleges and universities， analyzes the limitation of internal audit in colleges， and puts suggestions from three aspects of improving the institute set， expanding the audit scope and broadening the audit function， to promote internal audit play a role in governance in colleges and universities.

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部審計(jì)；高校治理； 作用

【Keywords】 internal audit； university governance； role

【中圖分類號】F239.45 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）10-0085-02

1 引言

隨著我國高等教育的快速發(fā)展，高等教育早已從“精英化教育”步入“大眾化教育”階段。高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大、資金來源多元化，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨多樣化，高校所承擔(dān)和面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，高校治理中的不足也逐漸凸顯，高校管理變得越來越復(fù)雜。因此，建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善治理結(jié)構(gòu)，是當(dāng)下高等教育可持續(xù)發(fā)展的首要任務(wù)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)章程建設(shè)”，為高校治理的改進(jìn)和完善指明了方向。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出深化教育領(lǐng)域綜合改革，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?？梢?，完善高校治理結(jié)構(gòu)已成為高等教育改革中的頭等大事，內(nèi)部審計(jì)作為高校治理中的重要組成部分，要充分發(fā)揮其職能，促進(jìn)高?？茖W(xué)地可持續(xù)發(fā)展。

2 內(nèi)部審計(jì)及高校治理

2.1 內(nèi)部審計(jì)的含義

國際內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)（IIA）2009年修訂的《國際內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)框架》中對內(nèi)部審計(jì)的定義比較權(quán)威，指出：內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營，通過應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。新增了內(nèi)部審計(jì)有增加組織價(jià)值的功能。中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)專門發(fā)布了《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號—高校內(nèi)部審計(jì)》對高校內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行了定義，指出：高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員通過對學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進(jìn)行確認(rèn)、評價(jià)、咨詢，旨在促進(jìn)完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，從而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 高校治理的含義

何為高校治理？高校治理是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程，是關(guān)于大學(xué)權(quán)力配置和權(quán)力行使的制度安排，是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心與本質(zhì)[1]。高校治理分為外部治理和內(nèi)部治理，外部治理是指國家層面對整個(gè)高等教學(xué)系統(tǒng)的治理，內(nèi)部治理是指高校層面對高校內(nèi)部的治理[2]。高校外部治理是宏觀方面的管理，由國家統(tǒng)一管理，帶有很強(qiáng)的宏觀色彩。高校內(nèi)部治理包括治學(xué)理念、治理結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、章程、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的均衡等。本文高校治理是指高校內(nèi)部治理。

2.3 內(nèi)部審計(jì)和高校治理的關(guān)系

內(nèi)部審計(jì)和高校治理密不可分、相輔相成、互相影響、互相作用。兩者的實(shí)質(zhì)是相同的，都產(chǎn)生于受托責(zé)任關(guān)系，只是受托關(guān)系范圍不同。有效的高校治理是內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)，內(nèi)部審計(jì)是高校治理運(yùn)行機(jī)制中的重要組成部分，有效的內(nèi)部審計(jì)可以提高高校的管理水平，促進(jìn)高校健康科學(xué)地發(fā)展。

3 高校內(nèi)部審計(jì)存在的局限性

3.1 內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，缺乏獨(dú)立性

獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮其職能的基本提前。目前，大部分高校設(shè)置了獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但仍有部分規(guī)模小的高校并未設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，而是將審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)察合署辦公，這使得內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性受到威脅。由于內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)察的工作任務(wù)和方法不同，工作開展中內(nèi)部審計(jì)容易受到紀(jì)委監(jiān)察的牽制，不利于內(nèi)部審計(jì)充分發(fā)揮其職能，內(nèi)部審計(jì)職能容易弱化。

目前大部分高校的內(nèi)審機(jī)構(gòu)由校長主管并直接向校長報(bào)告工作。公立高校實(shí)行在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，根據(jù)委托責(zé)任理論，高校黨委是委托責(zé)任人，校長是受托責(zé)任人，校長受托對高校的教學(xué)、科研、行政等一系列活動(dòng)進(jìn)行管理，而內(nèi)部審計(jì)是對校長和高校內(nèi)部各級管理層進(jìn)行監(jiān)督評價(jià)。內(nèi)審機(jī)構(gòu)受校長直接領(lǐng)導(dǎo)將會(huì)影響其獨(dú)立性，不利于做出客觀評價(jià)。其次，內(nèi)部審計(jì)部門作為高校內(nèi)部的職能部門，和其他行政職能部門的平行排列，不利于內(nèi)審部門對高校其他二級部門開展監(jiān)督、評價(jià)工作。endprint

3.2 審計(jì)范圍狹隘，覆蓋面較窄

高校內(nèi)部審計(jì)一直以對高校教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督作為中心任務(wù)，圍繞其開展了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、工程審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。近年來，隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)來源多元化、資金使用風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，如何防范好、控制好、管理好風(fēng)險(xiǎn)值得重視，各高校內(nèi)部審計(jì)也在探索開展績效審計(jì)和內(nèi)部控制評價(jià)等工作。但高?？冃徲?jì)和內(nèi)部控制僅限于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，關(guān)注直接經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，沒有關(guān)注人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等效益指標(biāo)，也就沒有涉及高校教學(xué)管理活動(dòng)、招生就業(yè)、人事管理等方面，覆蓋面較窄。

3.3 內(nèi)部審計(jì)職能未能充分發(fā)揮

目前，高校內(nèi)部審計(jì)仍以監(jiān)督和評價(jià)職能為主，以糾錯(cuò)防弊為目的的事后審計(jì)為主，重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和差異性上，缺少對資金使用效率和使用效果的關(guān)注。沒有真正地將監(jiān)督和服務(wù)管理職能有機(jī)結(jié)合，沒有做到將監(jiān)督寓服務(wù)中。近兩年開展的內(nèi)部控制評價(jià)和績效審計(jì)，僅停留在表面，深入程度不夠。

4 促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)在高校內(nèi)部治理中發(fā)揮作用的建議

4.1 合理設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，保證獨(dú)立性

首先，要設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，從組織、人員和經(jīng)費(fèi)三方面保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，內(nèi)審獨(dú)立性受到嚴(yán)重影響，內(nèi)審職能容易弱化，不利于內(nèi)審工作的開展。其次，內(nèi)審機(jī)構(gòu)要接受高校黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，向其報(bào)告工作，這樣內(nèi)審機(jī)構(gòu)在開展工作時(shí)就免受作為受托責(zé)任人的校長的影響，保證其獨(dú)立性。最后，在高校治理結(jié)構(gòu)設(shè)置中，需要將內(nèi)審機(jī)構(gòu)的地位提高，內(nèi)審機(jī)構(gòu)和其他校內(nèi)二級機(jī)構(gòu)平行設(shè)置，不利于內(nèi)審機(jī)構(gòu)對二級機(jī)構(gòu)的管理情況等進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。綜上所述，內(nèi)審機(jī)構(gòu)直接向高校黨委匯報(bào)，有利于提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性，保證內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；在高校黨委下設(shè)置審計(jì)聯(lián)席會(huì)，由審計(jì)聯(lián)席會(huì)對內(nèi)審機(jī)構(gòu)重要事項(xiàng)進(jìn)行管理，如制定內(nèi)審發(fā)展規(guī)劃、批準(zhǔn)內(nèi)審工作計(jì)劃、任命內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、向高校黨委匯報(bào)工作等。

4.2 擴(kuò)寬內(nèi)部審計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管全覆蓋

國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中提出實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管全覆蓋。在反腐敗的高壓態(tài)勢下，國家對審計(jì)工作也提出了新的要求。高校內(nèi)部審計(jì)要深化審計(jì)范圍和領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管全覆蓋。從對高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面的監(jiān)督，擴(kuò)寬到教學(xué)管理活動(dòng)，尤其是腐敗高發(fā)區(qū)的招生領(lǐng)域，建立完善教學(xué)管理內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督制度，對教學(xué)管理開展內(nèi)部控制審計(jì)。對高校管理活動(dòng)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，不僅有直接經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，還要設(shè)置人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等績效指標(biāo)。另外，為了預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)，將審計(jì)端口前移，開展事前審計(jì)和事中審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)過程三方面實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)管全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出建議，完善高校內(nèi)部制度，提高高校管理水平。

4.3 拓展審計(jì)職能，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量

高校內(nèi)部審計(jì)職能包括監(jiān)督、評價(jià)、服務(wù)、管理和增加組織價(jià)值，這些職能并不是對立和獨(dú)立的，是相互聯(lián)系、支持和滲透的，具有相同的目標(biāo)，為促進(jìn)高校健康科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展而服務(wù)的[4]。改變以監(jiān)督職能為主的情況，充分發(fā)揮服務(wù)、管理等職能，評價(jià)高校內(nèi)部控制的合理性和有效性、監(jiān)督與評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)的情況、檢查與評價(jià)高校資金使用效率和效果、審查和評價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理狀況等，為高?？沙掷m(xù)發(fā)展和增加價(jià)值提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

【參考文獻(xiàn)】

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