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    管辦評分離背景下基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機制研究

    2017-10-27 22:12孫遠太
    教學(xué)與管理(理論版) 2017年9期
    關(guān)鍵詞:協(xié)同治理基礎(chǔ)教育

    摘 要 管辦評分離背景下,協(xié)同治理是基礎(chǔ)教育治理的模式選擇。在管辦評分離改革中基礎(chǔ)教育領(lǐng)域要形成政府、學(xué)校和社會的新型協(xié)同關(guān)系,實現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理?;A(chǔ)教育協(xié)同治理由于激勵機制、協(xié)商機制和責(zé)任機制缺失,在實踐中面臨協(xié)同不足的困境?;诠苻k評分離構(gòu)建基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機制,應(yīng)建立主體合作機制、完善能力提升機制和改進績效問責(zé)機制。

    關(guān)鍵詞 管辦評分離 基礎(chǔ)教育 協(xié)同治理

    推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化教育改革的重要目標。在這項復(fù)雜的系統(tǒng)工程中,以管辦評分離改革重構(gòu)教育公共治理格局,成為教育領(lǐng)域深化改革的有力抓手?!巴七M教育管辦評分離改革,其目的就是要重新定位政府、學(xué)校和社會三者的關(guān)系?!盵1]管辦評分離背景下政府、學(xué)校和社會是相對分離,其本質(zhì)是三者之間形成既相互分離又相互促進的新型協(xié)同關(guān)系,實現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理。

    一、協(xié)同治理是管辦評分離背景下基礎(chǔ)教育治理的模式選擇

    管辦評分離改革發(fā)生在教育治理現(xiàn)代化背景下,致力于解決教育發(fā)展中的特定問題,即“切實解決政校關(guān)系中政府對學(xué)校管得過多過細、抑制學(xué)校辦學(xué)活力的問題,解決政府管理教育中社會參與不夠的問題”[2]。但在改革實踐過程中,一些地方的改革沒有處理好分與合的關(guān)系,陷入“為分離而分離”的邏輯,增加了基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的不可治理性。因此,在基礎(chǔ)教育管辦評分離改革中,引入?yún)f(xié)同治理模式,有助于促進基礎(chǔ)教育良好治理目標的達成。

    首先,協(xié)同治理有助于促進政府、學(xué)校和社會的良性互動。教育部頒布的管辦評分離改革政策文件中提出要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間良性互動機制。然而對于如何構(gòu)建這種機制,政策中沒有明確規(guī)定。協(xié)同治理模式強調(diào)以形成共識為導(dǎo)向,認為政府、學(xué)校和社會在處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中存在著權(quán)力依賴和資源依賴。因此,通過推動基礎(chǔ)教育走向協(xié)同治理,構(gòu)建政府、學(xué)校和社會的平等協(xié)商平臺,為三者的良性互動提供基礎(chǔ),有助于做出符合基礎(chǔ)教育規(guī)律的決策,進而促進基礎(chǔ)教育實現(xiàn)“良好的治理”。

    其次,協(xié)同治理有助于發(fā)揮政府、學(xué)校和社會的協(xié)同效應(yīng)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)教育管理模式是“政府管理、政府辦學(xué)、政府評價”[3]。這種模式下對于管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價權(quán)不加以區(qū)分,政府在基礎(chǔ)教育中承擔(dān)了太多瑣碎的事務(wù),相對弱化了政府的宏觀管理。從政府的一元管理轉(zhuǎn)向管辦評分離治理,最終走向政府、學(xué)校和社會的協(xié)同治理,能夠有效克服政府單一管理的弊端。在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理中,政府、學(xué)校和社會三個主體承擔(dān)不同的功能和角色,應(yīng)注重發(fā)揮政府的制度供給、學(xué)校的自主辦學(xué)和社會的監(jiān)督評價優(yōu)勢,進而達到提高政府管理效能、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、調(diào)動社會廣泛參與的協(xié)同效應(yīng)。

    最后,協(xié)同治理有助于避免政府、學(xué)校和社會的責(zé)任分散。對于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理,政府的科層治理、市場的契約治理和社會的自主治理都是可供選擇的模式[4]。問題是單一治理模式都有其無法克服的弊端,因而混合的協(xié)同治理模式逐步成為公共事務(wù)治理一種可行選擇。政府、學(xué)校和社會在管辦評分離改革中,應(yīng)形成一種相互分離、相互促進和相互制約的新型協(xié)同關(guān)系,在政府的“元治理”主導(dǎo)下,共同致力于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理。

    二、基礎(chǔ)教育管辦評分離中協(xié)同治理機制的缺失

    在基礎(chǔ)教育治理領(lǐng)域,管辦評分離改革取得很大進展,政府、學(xué)校和社會之間初步形成了新型關(guān)系。但是,在整個基礎(chǔ)教育管理體制沒有改變的前提下,基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境缺失,管辦評分離改革難以單項突破。

    首先,激勵機制缺失。管辦評分離改革遵循的依然是“地方探索——中央肯定——推行試點”的政策思路。一些早期開始探索的地區(qū)具有足夠的動力去推動改革,但由于基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的不均衡性,在更大范圍推廣中一些地區(qū)既缺乏改革的內(nèi)在動力,也缺乏協(xié)同治理的制度環(huán)境。在激勵機制缺失的條件下,政府、學(xué)校和社會都面臨著內(nèi)在動力不足的困境。對于政府教育部門,管辦評分離和協(xié)同治理都是對其傳統(tǒng)管理方式的挑戰(zhàn),基于防御心理他們自我變革動力缺乏。對于辦學(xué)主體學(xué)校,行政級別關(guān)系到學(xué)校的資源汲取和個人的地位晉升,校長在現(xiàn)有教育體制下有自我行政化的期望;教師和學(xué)生在教育治理改革中面臨著缺席和失語困境。對于教育中介機構(gòu),非營利性質(zhì)的組織定位,決定其在市場配置資源的邏輯下無動力提高專業(yè)性,改進教育評價技術(shù)。

    其次,協(xié)商機制缺失。既然協(xié)同治理以共識為導(dǎo)向,“商議過程被認為是所有協(xié)同治理框架的核心”[5]。商議過程需要一種平等對話的協(xié)商機制,政府、學(xué)校和社會一起致力于形成關(guān)于基礎(chǔ)教育的集體決策。由于主體之間互動機制的缺失,基礎(chǔ)教育不同治理主體之間在管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價權(quán)的分配上面臨著重復(fù)與缺失并存的悖論。政府教育部門同時行使管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評價權(quán),忽視不同權(quán)力的差異性特征,“以管代辦”、“以管代評”現(xiàn)象普遍存在。至于教育中介結(jié)構(gòu),或隸屬于政府教育部門,或附屬于政府教育部門,并不是自主和獨立的協(xié)商主體,缺少與政府教育部門對話的能力。

    最后,責(zé)任機制缺失。責(zé)任與權(quán)力是相對應(yīng)的,任何治理主體在行使權(quán)力的同時要履行相應(yīng)的責(zé)任?!爱斨卫碇黧w不適當履行或者沒有履行職責(zé)和義務(wù)時,就要被追究責(zé)任,受到懲戒。”[6]在推進管辦評分離改革中政府推行清單管理模式,建立教育部門的權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單制度。但是,管辦評分離改革使得政府教育部門對“法定責(zé)任必須為”的事項不明確,也使得社會公眾對于政府教育承擔(dān)的責(zé)任缺乏合理認識。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一些校園安全、學(xué)校亂收費等事件中,基于慣性思維這些責(zé)任都被歸咎于政府部門的不作為。政府教育部門在有限權(quán)力回歸的過程中面臨著無限責(zé)任的挑戰(zhàn)。針對基礎(chǔ)教育辦學(xué)過程中的監(jiān)督,政府教育部門并不是唯一主體,社會的積極參與也不可或缺。在社會主體參與不足的情況下,政府對整個基礎(chǔ)教育的監(jiān)督受到人力、物力和財力的限制。

    三、管辦評分離改革中基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機制構(gòu)建endprint

    管辦評分離是相對分離,更為重要的是形成多元共治、平等協(xié)商的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理新格局。

    1.建立主體合作機制

    主體合作是基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的基本原則。在基礎(chǔ)教育協(xié)同治理過程中,為了克服政府、學(xué)校和社會動力不足的困境,實現(xiàn)合作有序化和效果最優(yōu)化,應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機制和協(xié)商機制。

    首先,多方參與機制。政府、學(xué)校和社會應(yīng)清楚認識三者在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中的高度依賴性,辦好基礎(chǔ)教育應(yīng)發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。政府是基礎(chǔ)教育發(fā)展的推動者和促進者,在治理中處于“元治理”地位,學(xué)校和社會作為基礎(chǔ)教育的當然主體應(yīng)明確自身的角色定位。除了政府、學(xué)校和社會三大治理主體外,家長和社區(qū)代表作為利益相關(guān)者,理應(yīng)通過各種渠道參與基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理。健全基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的多方參與機制,一個主要抓手就是校務(wù)委員會建設(shè),發(fā)揮其在學(xué)校重大事項決策中的作用,為多方參與提供制度化渠道。

    其次,多方合作機制。政府與學(xué)校之間的關(guān)系,在管辦評分離背景下逐步由政校不分的行政邏輯轉(zhuǎn)向政校分離的合作邏輯,因而應(yīng)做好政府的放權(quán)與學(xué)校的接權(quán)工作,確保雙方形成新型合作關(guān)系。政府與社會之間的關(guān)系,在管辦評分離背景下逐步由政社不分的控制邏輯轉(zhuǎn)向政社分離的合作邏輯,因而一方面應(yīng)不斷拓展社會力量的活動空間,另一方面推動社會力量參與對政府宏觀管理的監(jiān)督和評價。學(xué)校與社會之間的關(guān)系,在管辦評分離背景下逐步由獨立邏輯轉(zhuǎn)向合作邏輯,因而學(xué)校一方面有效回應(yīng)社會力量的教育需求,另一方面在具體辦學(xué)過程中動員社會力量,賦予他們更多的活動空間。

    最后,協(xié)商對話機制。協(xié)同治理主要依賴于協(xié)商對話機制運行。建立協(xié)商對話機制要做好三大協(xié)商平臺建設(shè)。第一層次是在處理政府、學(xué)校和社會的關(guān)系方面,建設(shè)好董事會或校務(wù)委員會,政府、學(xué)校和社會各方都派代表參與,學(xué)校辦學(xué)過程中的一些重大事項決策必須經(jīng)過董事會或校務(wù)委員會。第二層次是在學(xué)校內(nèi)部事務(wù)治理方面,支持廣大教職工和學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)的治理,實現(xiàn)學(xué)校的民主化辦學(xué)。第三層次是在家校合作關(guān)系方面,把良好的家校關(guān)系當作基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本要素,發(fā)揮家長委員會在學(xué)校治理中的作用。在實踐中這些協(xié)商對話平臺有些已經(jīng)建立,但往往因流于形式而難以發(fā)揮作用,應(yīng)通過加強監(jiān)督以切實實現(xiàn)協(xié)商對話平臺的功能。

    2.完善能力建設(shè)機制

    在管辦評分離改革中,如何實現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理,無疑對于政府、學(xué)校和社會的治理能力都帶來挑戰(zhàn)。提升基礎(chǔ)教育協(xié)同治理能力,應(yīng)從政府、學(xué)校和社會三方面入手,綜合施策。

    首先,政府管理能力提升機制。在管辦評分離改革背景下政府對基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理充當“元治理”的角色。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”這一新角色的功能要求,做好教育政策供給、教育資源分配、教育標準制定和教育評價監(jiān)督。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”對管理方式的轉(zhuǎn)變要求,推行清單管理方式,制定基礎(chǔ)教育宏觀管理的權(quán)力清單、負面清單和責(zé)任清單。政府管理能力的提升,可以通過專題培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)的方式不斷提升管理能力和服務(wù)水平,切身擔(dān)負起“元治理”的功能。

    其次,學(xué)校辦學(xué)能力提升機制。管辦評分離改革使政府由過去的微觀控制轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的宏觀管理,在自主辦學(xué)中學(xué)校少了政府這一“總校長”,開始直接處理辦學(xué)相關(guān)的公共事務(wù)。學(xué)校要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)型的新要求,擔(dān)負起自主辦學(xué)主體的責(zé)任。學(xué)校應(yīng)通過組織學(xué)習(xí)提升處理與政府、社會等治理主體關(guān)系的能力,通過學(xué)校管理者的個體學(xué)習(xí)提升處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的能力,同時致力于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善,形成自我發(fā)展的良性機制。

    最后,社會評價能力提升機制。基礎(chǔ)教育的社會評價或第三方評價在國內(nèi)處于起步階段,不僅缺少承擔(dān)評價的教育專業(yè)機構(gòu),更缺少開展科學(xué)和專業(yè)評價的能力。政府要通過建立購買基礎(chǔ)教育服務(wù)的長效機制,把教育評價機構(gòu)開展基礎(chǔ)教育評價制度化。通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,消除教育評價機構(gòu)的內(nèi)在顧慮,為其開展教育評價科學(xué)研究提供制度保障。同時制定教育評價機構(gòu)參與基礎(chǔ)教育評價的資質(zhì)認證標準,建立教育評價機構(gòu)的年檢制度,以事中和事后監(jiān)管倒逼教育評價機構(gòu),提高科學(xué)評價能力。

    3.改進績效問責(zé)機制

    績效問責(zé)機制一方面通過評估衡量基礎(chǔ)教育績效,另一方面督促治理主體承擔(dān)責(zé)任。政府、學(xué)校和社會的新型協(xié)同關(guān)系成效如何,取決于基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的效果,因而要建立績效問責(zé)機制,以彌補管辦評分離中責(zé)任機制缺失的困境。

    首先,績效評估機制。基礎(chǔ)教育協(xié)同治理評估不再限于教育部門的評估,應(yīng)引入專業(yè)評估機構(gòu)開展第三方評估,同時引入利益相關(guān)者評估,從多個層面收集績效信息??冃гu估既評估基礎(chǔ)教育辦學(xué)狀況,又評估基礎(chǔ)教育協(xié)同治理狀況。對于后者的評估,重點評估協(xié)同治理的目標一致性、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性和效果優(yōu)化性。評估方式要結(jié)合定量評估和定性評估,以定量評估為主。

    其次,績效反饋機制??冃Х答伿前阉鸭目冃畔⒔?jīng)分析和診斷后向委托方或受評者加以反饋,其核心是圍繞績效信息開展的績效溝通活動。基礎(chǔ)教育治理績效評估結(jié)果,既要向政府教育部門反饋,又要向?qū)W校和社會反饋,從而使這些治理主體掌握基礎(chǔ)教育的發(fā)展狀態(tài),認識到在基礎(chǔ)教育治理中的成就和不足??冃Х答佉矠楸辉u估方的績效結(jié)果申訴提供渠道,促進評估主體公正地開展評價。

    最后,績效改進機制。績效改進屬于廣義的績效反饋范疇,是在績效溝通基礎(chǔ)上的更進一步行動,是績效評估的終極目的??冃Ц倪M的關(guān)鍵是制定績效改進計劃書??冃Ц倪M計劃書針對基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的績效狀況,結(jié)合所設(shè)定的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理績效目標,找出存在的績效差距,制定有針對性的改進措施,在下一階段的工作中加以整改和落實。

    參考文獻

    [1] 史華楠,曹伯祥.國家治理轉(zhuǎn)型中教育管辦評分離改革的價值意蘊[J].揚州大學(xué)學(xué)報:高教研究版,2015(4).

    [2] 孫霄兵.推進管辦評分離構(gòu)建教育公共治理新格局[J].中國高等教育,2015(20).

    [3] 劉利民.新形勢下我國基礎(chǔ)教育管辦評分離思考[J].中國教育學(xué)刊,2015(3).

    [4] 孫遠太.基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的困境及其突破[J].教育探索,2016(9).

    [5] 蔡嵐.協(xié)同治理:復(fù)雜公共問題的解決之道[J].暨南學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2015(2).

    [6] 褚宏啟.教育治理與教育善治[J].中國教育學(xué)刊,2014(12).

    [作者:孫遠太(1982-),男,河南濮陽人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士。]

    【責(zé)任編輯 孫曉雯】endprint

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