改革開放以來我國(guó)監(jiān)察體制發(fā)展的回顧及其借鑒

史參

【摘 要】 自1987年行政監(jiān)察體制恢復(fù)后，我國(guó)的行政監(jiān)察體制發(fā)展歷經(jīng)了恢復(fù)期—發(fā)展期—成熟期三個(gè)階段，每個(gè)階段相互依托、相互前進(jìn)。自行政監(jiān)察體制恢復(fù)以來，就和黨的紀(jì)律檢查密不可分，成為世界獨(dú)一無二的“紀(jì)檢監(jiān)察體制”。對(duì)當(dāng)下我國(guó)正在進(jìn)行的行政監(jiān)察體制改革具有借鑒意義：應(yīng)時(shí)而變、順勢(shì)而為的改革創(chuàng)新精神；堅(jiān)持制度管理和制度創(chuàng)新；避免重復(fù)的互相矛盾的制度規(guī)章出臺(tái)。

【關(guān)鍵詞】 行政監(jiān)察體制；紀(jì)檢監(jiān)察體制；借鑒意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，履新伊始就宣示“打鐵還需自身硬”，從而開啟了前無古人的反腐敗歷程。不僅查處了一些腐敗問題，懲治了一批腐敗分子，規(guī)范了多處腐敗風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也建立了若干制度，并頒布了50多部黨內(nèi)法規(guī)，使反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利，扭轉(zhuǎn)了黨風(fēng)政風(fēng)，改善了民風(fēng)社風(fēng)。但是，在巡視和查處的腐敗案件中，有不少是因?yàn)楝F(xiàn)有紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制阻礙，對(duì)一些違法違紀(jì)人員處理卻無從下手。因此，回顧我國(guó)的行政監(jiān)察體制發(fā)展史，有利于我們尋找歷史上行政監(jiān)察體制創(chuàng)立發(fā)展中的內(nèi)涵價(jià)值，借鑒監(jiān)察體制變革發(fā)展的有效作用和有益經(jīng)驗(yàn)。

一、監(jiān)察體制的恢復(fù)時(shí)期（1978-1991）

1959年4月28日，二屆人大一次會(huì)議決定撤銷監(jiān)察部，監(jiān)察部停止其職級(jí)，各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)先后與各級(jí)黨的各級(jí)監(jiān)委進(jìn)行合并。1959年至1978間，除了廢除了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，在“文革”來臨之時(shí)，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)（紀(jì)律檢查委員會(huì)的替代）也被取消和撤銷。直到1978年黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)，而國(guó)家行政監(jiān)察一直空缺。20世界80年代，乘著改革的春風(fēng)，行政監(jiān)察制度再次恢復(fù)和發(fā)展，鳳凰涅槃獲得新生。

根據(jù)1982年制定的新憲法規(guī)定，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)行政監(jiān)察工作，這為行政監(jiān)察制度的恢復(fù)和發(fā)展提供了立法保障。1986年11月，國(guó)務(wù)院向第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)員會(huì)提出《關(guān)于提請(qǐng)?jiān)O(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的議案》。同年12月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)十八次會(huì)議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部的決定》，決定建立監(jiān)察部，重新恢復(fù)行政監(jiān)察制度。1987年6月，國(guó)家監(jiān)察部成立。1987年7月，國(guó)家監(jiān)察部正式對(duì)外辦公。1988年底，各級(jí)縣以上（含縣級(jí)）監(jiān)察機(jī)關(guān)先后完成了機(jī)構(gòu)的組建工作。

全國(guó)各地的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)基本建立后，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)暫時(shí)有了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，卻沒有配套的法律法規(guī)支撐進(jìn)行執(zhí)紀(jì)審查工作。1990年11月，《行政監(jiān)察條例》正式實(shí)施?！缎姓O(jiān)察條例》對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職、權(quán)等問題做出了明確的規(guī)定。此外，監(jiān)察部還根據(jù)工作需求，制定了諸多行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些法規(guī)在一定程度上解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)察職能無法可依、無法可執(zhí)的形勢(shì)，有力促進(jìn)了行政監(jiān)察工作走向成熟。

這一階段，恢復(fù)行政監(jiān)察工作的基本任務(wù)就是恢復(fù)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和基本規(guī)則，使得行政監(jiān)察能夠有運(yùn)行的組織和程序，擁有基本的反腐敗斗爭(zhēng)工作能力，發(fā)揮執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的作用。

二、監(jiān)察制度快速發(fā)展期（1992-2002）

隨著行政監(jiān)察制度恢復(fù)工作的基本完成，行政監(jiān)察制度在新形勢(shì)中，不斷改革發(fā)展，逐步走向成熟期。隨著“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”格局的形成，行政監(jiān)察工作愈來愈和黨的紀(jì)律檢查工作密切聯(lián)系起來，中央紀(jì)委、監(jiān)察部聯(lián)合執(zhí)紀(jì)、聯(lián)動(dòng)處理，成為我國(guó)反腐倡廉工作的基本工作形式，在發(fā)展中逐漸凸顯以“黨的紀(jì)律檢查為主，行政紀(jì)律監(jiān)察為輔”紀(jì)律監(jiān)督執(zhí)紀(jì)審查模式，并一直延續(xù)至今。

1992年10月，十四大提出“建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)。而此時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)面臨著向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的轉(zhuǎn)型過渡，兩種經(jīng)濟(jì)體制并行存在著大量的漏洞和空間，且我國(guó)在反腐敗領(lǐng)域依然存在著法制不健全、制度有漏洞、執(zhí)法不嚴(yán)格等問題，都給一些腐敗分子留下了貪污腐化的空間和余地。

1、十四大至十五大間的紀(jì)檢監(jiān)察工作

1992年初，鄧小平在“南巡講話”中再次強(qiáng)調(diào)：“一手抓改革開放，一手抓懲治腐敗，兩手抓兩手都要硬”。1993年2月，中共中央決定，將中央紀(jì)委和監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的制度。中央紀(jì)委、監(jiān)察部正式合署運(yùn)行，標(biāo)志著監(jiān)察制度“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”正式建立。

1992年，十四大報(bào)告對(duì)廉政建設(shè)做了新部署，提出了新思路，即“三大任務(wù)”：一是防治和糾正用人問題上的不正之風(fēng)；二是密切黨同群眾的聯(lián)系；三是廉政建設(shè)要靠教育更要靠法制。

1993年8月，十四屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議要求做好三方面工作：一是黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭廉潔自律；二是查辦一批大案要案；三是狠剎幾股群眾反映強(qiáng)烈的不正之風(fēng)。

1993年4月，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái)，明確規(guī)定了公務(wù)員的招錄條件、考核要求、工作職責(zé)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員管理的法治化要求。第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于1997年5月9日，頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》， 明確規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)、權(quán)限與領(lǐng)導(dǎo)體制等內(nèi)容。這些法律法規(guī)的頒布，有效促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的反腐敗工作。

1998年1月20日，江澤民總書記在十五屆中央紀(jì)委第二次全體會(huì)議上首次提出反腐敗要標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，通過法律法規(guī)構(gòu)筑治本的“防護(hù)網(wǎng)”。

通過對(duì)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情的把握，對(duì)我國(guó)行政監(jiān)察工作的不斷探索和思考，江澤民同志逐漸探索出治理我國(guó)反腐敗工作的新路徑：教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵，形成了以教育+法制+監(jiān)督的三位一體反腐敗體系。這個(gè)體系的初步構(gòu)建，是落實(shí)標(biāo)本兼治方針的具體體現(xiàn)。

2、十五大至十六大間的紀(jì)檢監(jiān)察工作

1998年，中共中央、國(guó)務(wù)院提出了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。這一制度的實(shí)施，其核心是為“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”做出制度保障，加強(qiáng)黨委對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)行政監(jiān)察工作積極有效開展。endprint

在實(shí)際工作中，有些領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)一些腐敗行為視而不見聽而不聞，促使腐敗問題愈發(fā)嚴(yán)重。面對(duì)這些新情況新形勢(shì)，江澤民明確提出：“對(duì)于一個(gè)國(guó)家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成的，相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也不可偏廢。我們應(yīng)始終注意把法制建設(shè)與道德建設(shè)結(jié)合起來，把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊緊地結(jié)起來?！边@十年行政監(jiān)察主要是以查處腐敗案件，清除腐敗分子為主，行政監(jiān)察為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。由于行政監(jiān)察工作“讓位”于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一批腐敗分子逃過了法律和紀(jì)律的制裁或處分。由于歷史原因與現(xiàn)實(shí)原因，在反腐敗的方式與手段上基本上屬于“權(quán)力反腐”的范疇。

三、監(jiān)察制度成熟確立期（2002-2012）

進(jìn)入21世紀(jì)后，由于法制不完善、制度有漏洞、執(zhí)法不嚴(yán)格與教育不扎實(shí)、監(jiān)督不得力相互疊加，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象和腐敗行為滋生蔓延，對(duì)反腐倡廉工作提出來了新的要求。

2002年，黨的十六大報(bào)告中指出“不堅(jiān)決懲治腐敗，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系就會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p害，黨的執(zhí)政地位就有喪失的危險(xiǎn)，黨就有可能走向自我毀滅?！痹趫?bào)告中，不僅旗幟鮮明地指出腐敗的重要危害性，還提出“加強(qiáng)教育，發(fā)展民主，健全法制，強(qiáng)化監(jiān)督，創(chuàng)新體制，從源頭預(yù)防和解決腐敗問題”。

1、十六大至十七大間的紀(jì)檢監(jiān)察工作

根據(jù)十五屆六中全會(huì)和十六大的決定，改革和完善紀(jì)檢監(jiān)察體制，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。2004年到2005年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部和派駐部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)改為直接領(lǐng)導(dǎo)。

2003年12月10日，由監(jiān)察部、外交部委派代表簽署了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。2007年9月，國(guó)家預(yù)防腐敗局掛牌成立，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗工作，在監(jiān)察部加掛牌子，局長(zhǎng)由監(jiān)察部部長(zhǎng)兼任。這是我國(guó)第一次建立國(guó)家層面的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。

2005年元月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督、并重的懲治和預(yù)防腐敗實(shí)施綱要》?！秾?shí)施綱要》第一次提出“廉政文化”的概念，通過建設(shè)廉政文化，推進(jìn)行政監(jiān)察工作。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)提出“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針”。完善反腐倡廉方針，注重預(yù)防的重要性和必要性，標(biāo)志著行政監(jiān)察工作走向“制度反腐”的新階段。同年12月，中共中央分別頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（實(shí)行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》兩部黨內(nèi)基本法規(guī)。

黨的十六大至十七大之間，黨中央除了通過組織建設(shè)、制度創(chuàng)新、教育活動(dòng)、法規(guī)完善等措施之外，還進(jìn)行過各種專項(xiàng)檢查活動(dòng)，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察快速發(fā)展。開展治理黨員干部受送現(xiàn)金、有價(jià)證券和支付憑證問題；治理跑官要官等違反組織人事紀(jì)律的問題等專項(xiàng)檢查和規(guī)范活動(dòng)，促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，守法遵法等工作，有力促進(jìn)了反腐倡廉建設(shè)。

2、十七大至十八大間的紀(jì)檢監(jiān)察工作

黨的十七大提出“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。2008年5月13日，中共中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，重點(diǎn)對(duì)教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲處6項(xiàng)工作整體推進(jìn)做出部署，要求經(jīng)過5年的扎實(shí)工作，建成懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架。

2009年5月，中共中央先后實(shí)施《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)那黨巡視工作條例（試行）》等法規(guī)。2010年，又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)廉政文化建設(shè)的意見》，修訂了新的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等法規(guī)。

黨的十六大至十八大期間，我黨對(duì)反腐倡廉建設(shè)產(chǎn)生的新思想、新觀念、新方法不斷涌現(xiàn)，逐漸成為開展反腐倡廉建設(shè)的指導(dǎo)思想。隨著反腐倡廉建設(shè)方針的完善，以及紀(jì)檢監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整完善、各種制度的建立創(chuàng)新和相關(guān)法規(guī)的補(bǔ)充健全，形成了以制度建設(shè)預(yù)防為主、懲治腐敗案件為輔的反腐敗工作格局，稱之為“制度反腐”。

四、借鑒價(jià)值

回顧1987-2012這二十多年的紀(jì)檢監(jiān)察建設(shè)史，行政監(jiān)察與紀(jì)律檢查分分合合，在歷史前行的道路上共同為我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)添彩增光，促進(jìn)黨和國(guó)家的發(fā)展。今日，國(guó)家正在穩(wěn)步推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制變革，追尋25年紀(jì)檢監(jiān)察史的變革，我們可以獲得非同意義的經(jīng)驗(yàn)。

第一，應(yīng)時(shí)而變、順勢(shì)而為的改革創(chuàng)新精神?；仡欉@25年的紀(jì)檢監(jiān)察史，是我國(guó)改革發(fā)展的生動(dòng)寫照。從無到有，從不完善到逐步完善，25年的紀(jì)檢監(jiān)察改革路充分印證了改革才能自我革新、自我發(fā)展、自我完善。今天，紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制遇到監(jiān)督檢查的瓶頸和頑疾，急需要我們打破條條框框、丟棄瓶瓶罐罐，根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)進(jìn)行改革創(chuàng)新，為新的體制機(jī)制建立做好鋪墊工作。

第二，堅(jiān)持制度管理和制度創(chuàng)新。任何體制機(jī)制設(shè)立都是為了更好服務(wù)中心工作，監(jiān)察工作也是如此的。當(dāng)前的監(jiān)察工作還是在查辦貪腐案件的大量工作中，還未能聚焦于平時(shí)的預(yù)防、教育、監(jiān)督和制度建設(shè)。同時(shí)，制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度不能偏失一厘一毫，否則制度就像失去活力的綠植一般陷入死亡。當(dāng)老的制度不能勝任新的形勢(shì)和任務(wù)，必須進(jìn)行大膽改革創(chuàng)新，圍繞主體工作進(jìn)行制度創(chuàng)新發(fā)展，永葆制度的生機(jī)與活力。

第三，避免重復(fù)的制度規(guī)章出臺(tái)，互相矛盾。在十八大之前，從八十年代開始就有禁止公款吃喝、公車私用、公款旅游的規(guī)定，但是二十年來就是管不住一張嘴、一雙手、一只腳，發(fā)的文件數(shù)十個(gè)，而文件之間交叉重復(fù)、互相矛盾，可操作性不強(qiáng)十分突出，監(jiān)察工作帶來不少難題。在出臺(tái)文件規(guī)定時(shí)，一定要慎發(fā)，仔細(xì)核對(duì)已有的規(guī)章，認(rèn)真核實(shí)是否有重復(fù)、是否有沖突、是否可操作，以謹(jǐn)慎細(xì)心的態(tài)度對(duì)待監(jiān)察工作就會(huì)少出錯(cuò)或不出錯(cuò)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 范海龍，李玉敏.中共十三大以來歷次黨代會(huì)對(duì)反腐敗工作的理論創(chuàng)新，理論導(dǎo)刊，2017-01-10.

【作者簡(jiǎn)介】

史 參（1996-），陜西周至人，西安文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院本科生，主要從事紀(jì)檢監(jiān)察問題研究.endprint