環(huán)境影響登記表備案制度存在的問題與對(duì)策

呂倩茹?尚順民?和寶軍?祝建平

【摘 要】 文章以西安市蓮湖區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案情況為研究對(duì)象，針對(duì)蓮湖區(qū)登記表備案現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探究蓮湖區(qū)環(huán)評(píng)登記表備案存在的問題，提出了健全環(huán)評(píng)登記表備案的對(duì)策建議：規(guī)范登記表內(nèi)容填寫，實(shí)行備案預(yù)審及明確管理權(quán)限，增加環(huán)評(píng)管理人員并實(shí)行專人管理制度，建立共同監(jiān)管新模式，快速完善誠信系統(tǒng)，加大處罰力度。

【關(guān)鍵詞】 西安市蓮湖區(qū)；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；登記表備案；行政效能

為解決企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)存在的前置審批手續(xù)繁雜、效率低下問題，2014年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案》，提出精簡前置審批事項(xiàng)，只保留規(guī)劃審批、用地預(yù)審（用海預(yù)審）兩項(xiàng)前置審批，僅對(duì)重特大項(xiàng)目將環(huán)評(píng)審批作為前置條件。2016年國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案條例》（國務(wù)院令第673號(hào)）更是將環(huán)保審批前置取消，將工作重心從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管。對(duì)一般建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)審批不再屬于前置程序，且與項(xiàng)目核準(zhǔn)實(shí)行網(wǎng)上并聯(lián)辦理，這在很大程度上簡化了環(huán)評(píng)審批程序，提高了審批效率，有利于加快項(xiàng)目核準(zhǔn)的速度，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。

各地環(huán)保部門也采取了一系列措施優(yōu)化環(huán)評(píng)審批程序。自2017年1月1日起，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》開始施行，大幅度簡化環(huán)評(píng)審批程序，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管，對(duì)于只要填寫環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目，辦理登記備案即可，無需辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)，實(shí)現(xiàn)“一站式”網(wǎng)上備案，有效的壓縮了手續(xù)辦理時(shí)限。但由于剛開始實(shí)施，在制度落實(shí)及系統(tǒng)管理方面仍存在一系列問題與實(shí)際狀況不相適應(yīng)，監(jiān)管存在的壓力和問題仍然突出。

一、蓮湖區(qū)環(huán)評(píng)登記表備案現(xiàn)狀

蓮湖區(qū)的登記備案建設(shè)項(xiàng)目多以餐飲、娛樂為主，就餐飲業(yè)來說，2017年5月份數(shù)據(jù)顯示，約有各類餐飲服務(wù)業(yè)3000余家；2017年1月至5月備案統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示餐飲、娛樂業(yè)新增登記表備案140家，與2016年同比增加了8.3倍（見圖表1）；同時(shí)餐飲業(yè)及娛樂業(yè)引發(fā)的環(huán)境污染、環(huán)保糾紛投訴也成為熱點(diǎn)，2017年1月至5月餐飲、娛樂相關(guān)投訴占所有投訴的19.7 %，與2016年投訴同比增加了3.7%（見圖表2）。由于經(jīng)營者法律意識(shí)淡薄以及環(huán)評(píng)備案系統(tǒng)的缺陷導(dǎo)致有些環(huán)評(píng)備案內(nèi)容及實(shí)際情況不符，企業(yè)經(jīng)營者普遍存在經(jīng)營無序、決策盲目、法律意識(shí)淡薄等問題，導(dǎo)致政府部門難以監(jiān)管，引發(fā)群眾投訴不斷增加，生活幸福指數(shù)無法保證。

二、蓮湖區(qū)環(huán)評(píng)登記表備案存在的問題

1、企業(yè)備案填寫缺乏約束

由于備案系統(tǒng)對(duì)備案內(nèi)容沒有任何限制，同時(shí)監(jiān)管部門權(quán)限較小，只能指導(dǎo)群眾如何登陸網(wǎng)站，及告知其備案流程，無權(quán)刪除出現(xiàn)錯(cuò)誤的備案信息。因此企業(yè)隨意性比較大，出現(xiàn)了電話號(hào)碼用*號(hào)代替、地址不詳、甚至一家泡饃館的投資就有1億元等明顯錯(cuò)誤。另外有些單位同一地址，同一法人，同一單位名稱存在多次備案，給分局統(tǒng)計(jì)及監(jiān)管帶來很多麻煩。同時(shí)還存在虛報(bào)和瞞報(bào)現(xiàn)象，建設(shè)單位私自將報(bào)告表降低為登記表備案，曾發(fā)現(xiàn)10萬平米的房地產(chǎn)項(xiàng)目也作為登記表項(xiàng)目在網(wǎng)上申請(qǐng)備案。

2、備案后出現(xiàn)問題難以監(jiān)管

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》要求企業(yè)按照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行填報(bào)，實(shí)際上是有些單位不符合法律要求，比如（選址）煙道在居民樓下、與敏感區(qū)距離不夠等情況存在，卻也通過了登記表備案，其他相關(guān)部門見到備案文件后也頒發(fā)了相關(guān)的證照，企業(yè)則開始營業(yè)，當(dāng)監(jiān)管人員在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)問題后更是難以處理，因?yàn)檫x址是硬性條件，一旦企業(yè)在此地址設(shè)立就很難去整改，除非搬離，這將給企業(yè)造成很大損失，也給監(jiān)管部門帶來很大的監(jiān)管壓力，容易激化社會(huì)矛盾。

3、環(huán)保執(zhí)行力量不足

以蓮湖環(huán)保分局為例，分局共有執(zhí)法人員20余人、審批人員3人，管理全區(qū)近5000家餐飲、娛樂等相關(guān)企業(yè)，其中還不包含工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，而且大多環(huán)評(píng)管理人員身兼多職，以目前備案數(shù)量來看，管理人員明顯心有余而力不足，對(duì)備案企業(yè)信息核對(duì)、信息管理、備案監(jiān)管很難做到監(jiān)管到位。

4、政務(wù)服務(wù)過程中信息共享不足

盡管 “蓮湖政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”整合了網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)，但是由于缺乏自上而下的政務(wù)信息大數(shù)據(jù)支持，“信息孤島”問題依然存在，信息不能共享，各部門互動(dòng)較為困難。

5、企業(yè)虛假信息難以遏制

一是一般備案的企業(yè)都是小型企業(yè)，法律意識(shí)淡薄，缺乏社會(huì)誠信意識(shí)。二是根據(jù)《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，如果建設(shè)方提供虛假信息，則其必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并將其納入誠信體系中。然而，誠信體系目前尚未成熟，即便成熟，建設(shè)方可以提供虛假填報(bào)人、虛假法人，逃避責(zé)任。這樣一來，誠信體系也無法真正遏制虛報(bào)、瞞報(bào)的現(xiàn)象。

四、健全環(huán)評(píng)登記表備案的對(duì)策建議

全面深化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批制度改革，完善網(wǎng)上建設(shè)項(xiàng)目備案服務(wù)環(huán)境，持續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+建設(shè)項(xiàng)目備案”，全面改造提升建設(shè)項(xiàng)目備案系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體監(jiān)管與網(wǎng)上備案平臺(tái)融合發(fā)展，形成線上線下功能互補(bǔ)、相輔相成的放管新模式。

1、規(guī)范登記表內(nèi)容填寫，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫

一是升級(jí)網(wǎng)站規(guī)范填寫，提高填寫門檻。企業(yè)備案應(yīng)該在法律、法規(guī)限制范圍內(nèi)進(jìn)行填寫，對(duì)本身不符合環(huán)保法律、法規(guī)的企業(yè)在備案時(shí)系統(tǒng)應(yīng)設(shè)有硬性條件對(duì)其填寫內(nèi)容進(jìn)行限制。二是在企業(yè)進(jìn)行備案之前由網(wǎng)站人員進(jìn)行后臺(tái)信息初審，信息初審?fù)ㄟ^后將企業(yè)名稱錄入備案系統(tǒng)，之后企業(yè)方能通過備案系統(tǒng)進(jìn)行備案。三是建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，一證注冊(cè)。個(gè)人或企業(yè)使用個(gè)人身份證或企業(yè)組織機(jī)構(gòu)代碼證注冊(cè)終身ID，并由政府建立大型數(shù)據(jù)庫一證辦理，減少群眾重復(fù)填寫次數(shù)，加快行政效能，同時(shí)可根據(jù)ID信息一次查詢哪些手續(xù)未辦全，直到該項(xiàng)目所有手續(xù)齊全尚可開業(yè)經(jīng)營，有力的加強(qiáng)監(jiān)管力度，并解決各部門之間手續(xù)互為前置的推諉現(xiàn)象，提高行政效能。

2、實(shí)行備案預(yù)審制度，明確管理權(quán)限endprint

一是增加備案系統(tǒng)企業(yè)名稱錄入功能，在企業(yè)進(jìn)行備案之前由環(huán)保部門對(duì)企業(yè)選址、環(huán)保設(shè)施等進(jìn)行預(yù)審，如果該企業(yè)復(fù)合相關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)，由環(huán)保工作人員將企業(yè)名稱錄入備案系統(tǒng)，然后由企業(yè)進(jìn)行自行備案，同時(shí)企業(yè)在系統(tǒng)備案時(shí)應(yīng)該將地址、法人，電話進(jìn)行條件限制性填寫。二是賦予環(huán)保人員相對(duì)管理權(quán)限，對(duì)于信息有明顯錯(cuò)誤且無法聯(lián)系到當(dāng)事人的情況，不經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)則可及時(shí)予以刪除，并在網(wǎng)上公示。

3、增加環(huán)評(píng)管理人員，實(shí)行專人管理

一是以目前環(huán)保形勢(shì)及備案制度實(shí)行速度，為適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，同時(shí)實(shí)行專人專管，增加管理人員力量。二是實(shí)行環(huán)評(píng)備案、審批、驗(yàn)收專人管理。由于審批人員不僅有審批的職責(zé)，同時(shí)需要與監(jiān)管人員相互溝通，移交工作，相互配合做好事中事后監(jiān)管工作。如果審批人員入駐政務(wù)大廳，則造成兩地工作，溝通困難，加大工作的難度，因此在不增加人員的情況下，需要保證審批人員可以利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在網(wǎng)上及時(shí)調(diào)閱經(jīng)營者信息，并通過平臺(tái)要求經(jīng)營者提供相應(yīng)的圖文資料。這樣辦事人員可以不受空間限制辦公，解決人員不足的問題。

4、建立共同監(jiān)管新模式，營造良好市場(chǎng)秩序

針對(duì)執(zhí)法人員力量不足的情況，應(yīng)完善隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、檢查對(duì)象名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和抽查工作細(xì)則，建立健全雙隨機(jī)抽查搖號(hào)系統(tǒng)，強(qiáng)化部門之間聯(lián)合監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)“雙隨機(jī)、一共開”監(jiān)管全覆蓋。各行政部門之間建立監(jiān)管平臺(tái)，隨時(shí)抽查，互通有無，共同監(jiān)管，打破以往“各自為政”的局面，更好的履行監(jiān)管職責(zé)。

5、快速完善誠信系統(tǒng)，加大處罰力度

一是在備案系統(tǒng)增加環(huán)保誠信系統(tǒng)或者社會(huì)誠信系統(tǒng)，對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)的企業(yè)納入誠信系統(tǒng)并與個(gè)人征信系統(tǒng)、企業(yè)征信系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。二是由于備案的企業(yè)都是小企業(yè)，法律意識(shí)、誠信意識(shí)還比較淡薄，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加大處罰力度。備案情況與個(gè)人征信系統(tǒng)、企業(yè)征信系統(tǒng)相連接后，盡快實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)征信雙覆蓋，努力擴(kuò)大個(gè)人、企業(yè)兩個(gè)征信系統(tǒng)的覆蓋面，搜集非銀行信息，包括個(gè)人身份、住址、個(gè)人的房屋登記、汽車登記、欠費(fèi)情況以及住房公積金情況，企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表等。全方位、立體的了解申報(bào)個(gè)人及企業(yè)情況，減少雇傭社會(huì)閑散人員冒充企業(yè)經(jīng)營者逃避法律責(zé)任的現(xiàn)象。如果出現(xiàn)虛假信息、違反法律法規(guī)非法經(jīng)營的現(xiàn)象，立即與經(jīng)營者的信貸、出行及各種社會(huì)福利掛鉤，更為嚴(yán)重者取消其終身經(jīng)營權(quán)，對(duì)違法行為嚴(yán)懲不貸，降低守法成本，提高違法成本。

切實(shí)轉(zhuǎn)變“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目備案打造成為效率最高、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)、監(jiān)督管理最有力的簡政放權(quán)事項(xiàng)，將有力地促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》.

[2] 環(huán)境保護(hù)部令（部令 第41號(hào)）《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》.

[3] 國辦發(fā)〔2014〕59號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》.

[4] 環(huán)境保護(hù)部辦公廳函（環(huán)辦函[2015]389號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》.

[5] 《陜西省大氣污染防治條例》.

【作者簡介】

呂倩茹（1983-），碩士研究生，就職于西安市環(huán)境保護(hù)局蓮湖分局.

尚順民（1964-），西安市環(huán)境保護(hù)局蓮湖分局局長.endprint