淺議信訪工作的立法完善

李國敬

在我國隨著社會的發(fā)展，信訪工作中遇到的新情況、新問題層出不窮，現(xiàn)行信訪工作法規(guī)與社會發(fā)展的新形勢不相適應的情況逐步顯現(xiàn)。因此，完善信訪立法，使信訪工作早日走上法治化軌道已勢在必行。

一、當前我國信訪工作面臨的問題

（一）信訪總量始終高位運行，各類矛盾糾紛交織復雜

近年來，信訪部門受理信訪案件數(shù)量始終居高不下，且呈逐年增長趨勢。政法、城建、紀監(jiān)、國土、人社、三農等六類信訪案件多發(fā)高發(fā)、集中顯現(xiàn)。與此同時，一些上訪群體，雖然來自不同地區(qū)、上訪訴求不同，但是在利益的驅使下，相互串聯(lián)聚集、“抱團”上訪，使各種矛盾糾紛交織疊加、錯綜復雜，處理難度和成本明顯加大。

（二）纏訪鬧訪等違法行為增多，以鬧求決、以訪壓法現(xiàn)象突出

少數(shù)信訪人在利己思想的驅使下，認為只要把事情鬧大，上級就會重視、解決，他們吃準了政府要穩(wěn)定、怕出亂子的“軟肋”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的手段在實踐中屢試不爽，一旦未能達到他們的期望，就采取集體上訪、越級上訪等極端方式給黨委、政府施壓。有些信訪群眾在上訪過程中喊口號、打標語、穿狀衣，有的甚至采取攔截領導同志車輛、堵塞交通、自殺自殘、傷害他人、報復社會等極端方式，嚴重擾亂信訪秩序和社會安全穩(wěn)定。

（三）復查復核制度功能弱化，許多信訪事項終而不結、無限申訴

從現(xiàn)實情況看，信訪人不服信訪處理意見，絕大多數(shù)選擇越級上訪甚至進京非正常上訪。有的地方對復查復核和依法終結工作認識不到位、工作不規(guī)范、結果不執(zhí)行，造成復查復核信訪事項缺乏公信力和權威性；有的地方和單位為了息事寧人，往往會突破相關法律和政策，滿足信訪人一些過高或無理要求。一些信訪群眾錯誤地認為，最便捷的救濟途徑并非復查復核而是越級上訪，使復查復核的職能作用日益削弱，許多信訪事項終而不結、無限申訴。

（四）信訪部門職能界限不清，存在“小馬拉大車”現(xiàn)象

從制度設計上，信訪部門的職能就是接待群眾來信來訪，解答有關政策法規(guī)，然后交辦給有關單位、部門來解決，承擔著“分流”和“督促”的功能。而現(xiàn)在信訪卻成了老百姓的“萬能鑰匙”，信訪工作“包打天下”的錯誤認識已在許多上訪群眾心中根深蒂固。由于職能界限不清，大量社會矛盾涌入信訪渠道，導致“小馬拉大車”現(xiàn)象日益嚴重，影響了信訪工作主要功能的發(fā)揮。

二、當前信訪工作面臨問題的原因分析

（一）信訪法律制度不健全，對違法信訪行為缺乏有效處置手段

由于《信訪條例》屬于行政法規(guī)，不能設定限制人身自由的行政處罰，違法信訪行為是否構成治安管理處罰的認定標準較為模糊。雖然公安部印發(fā)了《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見的通知》，但作為部門文件約束力有限，加之公安機關對可能引發(fā)輿論炒作、復議訴訟的顧慮，使違法信訪行為的處置乏力，在一定程度上助推了某些信訪人纏訪鬧訪、非正常上訪現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）信訪部門職能定位不準，且權責不平衡

但現(xiàn)階段，許多信訪人甚至部分領導干部把信訪工作等同于信訪部門的工作，發(fā)生信訪問題不是要求職能部門依法解決，而是統(tǒng)統(tǒng)把信訪部門作為解決問題的主體，指派信訪部門去處理。此外，一些地方信訪部門對信訪工作理解簡單化、外延擴大化，過于攬權、托大，導致信訪部門“越位”甚至“錯位”問題突出。

（三）存在信訪不信法、信上不信下的思想

目前大多數(shù)信訪人都是來自社會底層的弱勢群體，他們反映的問題也確有因基層干部不作為、亂作為造成的，導致信訪人對基層部門和基層干部失去信任，或者認為基層干部職低權小辦不成事。久而久之，就形成了“信訪不信法”、“信上不信下”的怪圈。

（四）宣傳教育力度不夠，群眾依法逐級信訪意識淡薄

當前，信訪工作是做得多、說得少，信訪法規(guī)宣傳和輿論引導工作在不少地方仍是薄弱環(huán)節(jié)，缺乏主動性、針對性和實效性，法規(guī)宣傳和輿論引導形式單一、途徑狹窄、效果不明顯，正面、主流聲音不夠強大。這導致群眾對依法逐級走訪的相關政策知之甚少，或者是僅僅知曉此事但并未真正深入人心。

三、完善信訪立法，推進信訪工作改革發(fā)展

（一）信訪立法要界定“三個邊界”

1.程序設計要科學。一是解決信訪事項辦理質量不高的問題，從嚴設計登記、告知、轉送、交辦、督辦、回復等關鍵環(huán)節(jié)，建立初信初訪首辦責任制，防止“初轉重”、“信轉訪”。二是解決公開透明問題，推行“網(wǎng)上受理、網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上回復”的信訪事項辦理新機制，實現(xiàn)辦理過程和結果信訪人隨時可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，打造“陽光信訪”。三是解決“第二郵局”問題，真正落實領導責任、職能部門責任、基層屬地責任“三個責任制”，徹底消除信訪事項在信訪部門和責任單位之間轉來轉去的現(xiàn)象。四是解決缺乏實體正義的問題，健全完善督查督辦工作機制，改變責任單位“自己充當自己的法官”的現(xiàn)象。

2.受理范圍要理清。信訪工作機構應著力在三個方面發(fā)揮作用：一是對于其他權利救助途徑無法解決的問題，包括疑難復雜信訪問題、歷史遺留問題以及需要多個部門聯(lián)合辦理的重大信訪事項，為信訪人搭建平臺。二是切實履行好“改進工作、完善政策、給予處分”三項建議權，依法監(jiān)督行政機關辦理信訪事項，督促責任單位依法按期解決信訪事項。三是通過信訪收集社情民意，匯總社會不同層面、不同群體的利益訴求，形成合理化意見建議和形勢分析，一方面為黨委、政府提供科學決策參考，另一方面為信訪人提供政策咨詢服務。

3.信訪功能要界定。具體要實現(xiàn)“一收一放”：“一收”，就是收攏信訪工作作為承載化解社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的功能，把不應有的職能從信訪工作中剝離出去，將矛盾糾紛引入法治化解決軌道；“一放”，就是放大信訪工作作為公民政治參與和利益表達的主渠道作用，使信訪工作回歸其法定職能，真正做到不越位、不錯位、不缺位。

（二）信訪立法應堅持“四個原則”

1.要堅持踐行法治精神，利于推動信訪工作制度改革的原則。2.要堅持有理推定，利于推動“事要解決”的原則。3.要堅持“雙向規(guī)范”，維護社會和諧穩(wěn)定的原則。4.要堅持發(fā)揚社會主義民主，維護信訪群眾合法權益的原則。

（三）信訪立法要解決“五個問題”

1.解決越級上訪重復登記問題。嚴格落實首辦責任制，引導基層切實把工作重點轉移到狠抓初信初訪辦理質量上來，方能有效減少重復信訪、越級走訪。

2.解決纏訪、鬧訪、非正常訪引發(fā)的“示范效應”問題。對纏訪、鬧訪行為科學界定，區(qū)分與違法信訪的行為邊界。同時，對纏訪、鬧訪、非正常上訪等違法信訪行為分別明確依法教育、規(guī)訓、處理的責任單位，堅決防止失之于寬、失之于軟。

3.解決上訪職業(yè)化問題。進一步明確責任、理清路子、準確定性，做到有法可依、依法處置，絕不能亂開口子，姑息遷就。

4.解決信訪終而不結問題。通過立法，明確信訪終結范圍，只有無法進入法定渠道的信訪事項，才能啟動信訪辦理、復查、復核程序；嚴格信訪終結程序，對工作流程不規(guī)范的，制定并落實詳細的程序性規(guī)定；提高信訪終結質量，凡是經省（自治區(qū)、直轄市）人民政府復查復核工作結構審核認定辦結或已經復查復核終結備案的信訪事項，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理，確保信訪程序一經終結，信訪人心服口服，息訴罷訪。

5.解決群眾信訪不信法問題。關鍵是要提高司法的權威性和公信力，讓當事人切實感到只要依法按程序就能公正有效解決問題。要將信訪立法同司法體制改革結合起來，真正把部分社會矛盾的解決導向司法渠道，實現(xiàn)以法定途徑優(yōu)先，司法救濟與行政救濟同樣管用的效果。