當(dāng)前我國PPP投資機(jī)會分析及對策建議

林麗榮

[摘要]隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式越來越廣泛的運(yùn)用，但發(fā)展尚未成熟，特別是在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)研究上還存在不足。文章在PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)階段PPP財(cái)務(wù)管理存在的問題，并提優(yōu)化管理及風(fēng)險(xiǎn)控制的幾點(diǎn)優(yōu)化措施，旨在為相關(guān)工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]PPP；財(cái)務(wù)管理；風(fēng)險(xiǎn)問題；優(yōu)化措施

1、PPP模式下財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)

1.1財(cái)務(wù)管理的環(huán)境復(fù)雜

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，是由政府授權(quán)、社會資本操作，受公眾監(jiān)督和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動，受宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面的影響，使得項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。在PPP建設(shè)過程中，投資、籌資任務(wù)重大，金融機(jī)構(gòu)導(dǎo)向和對PPP項(xiàng)目的熱情，極大地影響著PPP項(xiàng)目的籌資，進(jìn)而影響了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

1.2財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)不同于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)。

由于PPP項(xiàng)目是以提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，因此PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，與一般企業(yè)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)追求企業(yè)價(jià)值最大化或利潤最大化不同。在確定財(cái)務(wù)目標(biāo)時(shí)要以大眾的承受能力為限，不能利用提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷性，盲目定價(jià)。

1.3項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)巨大

由于PPP項(xiàng)目一般涉及巨額資金投入，并且項(xiàng)目建設(shè)的周期較長，涉及的當(dāng)事人之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，使得項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營中潛伏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和規(guī)避構(gòu)成了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。

1.4項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理期限的確定性

PPP項(xiàng)目，在簽訂項(xiàng)目合同或取得特許經(jīng)營權(quán)時(shí)，便確定了項(xiàng)目存在的期限。在到達(dá)期限時(shí)，項(xiàng)目需要按規(guī)定要求和程序移交給政府或其指定接受人，項(xiàng)目公司取得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或無償移交。因此PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、管理過程中，要充分考慮到項(xiàng)目到期移交工作的需要。

2、PPP模式下財(cái)務(wù)管理存在的問題

2.1法律法規(guī)體系不完善

在過去的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，由于法律框架不明確而造成的部門相互推諉，政府和企業(yè)伙伴之間的糾紛難以解決等問題成為阻礙PPP模式推廣的隱患。目前我國PPP模式的運(yùn)作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持，許多PPP模式項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的問韙殳有明確的法律法規(guī)規(guī)定，無法明確規(guī)定政府和社會資本各方的權(quán)益陽義務(wù)。

2.2專業(yè)人才缺乏

科學(xué)的項(xiàng)目評估制度仍未建立，可能存在國有資產(chǎn)流失和冒員瘸敗風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)的項(xiàng)目評估制度需要具有一定的專業(yè)評估能力的企業(yè)和個(gè)人。由于PPP模式是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，在我國應(yīng)用較晚，許多政府和企業(yè)對PPP模式認(rèn)識不足，缺少專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人才保障PPP項(xiàng)目健康有序的有效運(yùn)行，從而使項(xiàng)目存在國有資產(chǎn)流失和官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.3項(xiàng)目融資存在困難

由于PPP管理模式涉及的項(xiàng)目一般均為基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目，投資規(guī)模大、期限長，對中長期融資需求強(qiáng)烈。但是利用PPP模式，政府財(cái)政資金涉及量較少，需要大量的社會融資，金融機(jī)構(gòu)對提供中長期貸款熱情不高，特別是隨著利率市場化的深入，金融機(jī)構(gòu)對中長期貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，不愿意為PPP項(xiàng)目提供中長期融資，導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)融資存在一定困難。

2.4風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制有缺陷

部分PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制較差，不能有效應(yīng)對市場變化風(fēng)險(xiǎn)，部分社會資本只是看重短期效應(yīng)，項(xiàng)目運(yùn)營后虧損嚴(yán)重。資金內(nèi)控不完善，部分社會資本賬目不清晰，會計(jì)核算不規(guī)范。一些地方政府將PPP模式作為引進(jìn)外資的一種手段，規(guī)模導(dǎo)向?qū)е抡块T忽視合同設(shè)計(jì)、招投標(biāo)過程中的競爭和效率因素，一味追求項(xiàng)目實(shí)施速度，造成企業(yè)參與者過分主導(dǎo)項(xiàng)目買施過程，PPP合同安排不利于政府部門和消費(fèi)者，造成效率損失。

3、PPP財(cái)務(wù)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制措施

3.1拒絕投機(jī)

PPP項(xiàng)目具有傳統(tǒng)項(xiàng)目不可比擬的復(fù)雜性，項(xiàng)目公司不可試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點(diǎn)簽訂不平等合同。顯失公平的合同在后期執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利。當(dāng)換屆或相關(guān)負(fù)責(zé)人受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與公司的良好形象，獲得公眾認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)保或投保政治險(xiǎn)等方法來應(yīng)對政治風(fēng)險(xiǎn)。

3.2做好前期調(diào)研

在PPP模式下，企業(yè)要改變思維，在PPP項(xiàng)目前期調(diào)研上做足準(zhǔn)備。在項(xiàng)目前期企業(yè)就應(yīng)當(dāng)聘請專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，做好財(cái)力和成本收益核算，并對合作伙伴進(jìn)行評估、考察項(xiàng)目可持續(xù)性，全面考慮項(xiàng)目對參與各方的影響等。茌投標(biāo)、合同文件談判等階段，企業(yè)應(yīng)當(dāng)借助經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，對項(xiàng)目的合同條款進(jìn)行利弊分析，明確了解項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)所在，以便于在合同談判階段與政府方進(jìn)行協(xié)商。

3.3重視特許權(quán)協(xié)議的簽署

特許權(quán)協(xié)議是PPP項(xiàng)目合作的重要協(xié)議，它規(guī)定了政府與企業(yè)之間的關(guān)系以及雙方的權(quán)利義務(wù)、雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等，是構(gòu)成項(xiàng)目合同的中心，企業(yè)應(yīng)予以足夠的重視。一是特許經(jīng)營期的期限。特許經(jīng)營期限涉及投資者能否在期間收回投資并獲得適當(dāng)盈利，該期限應(yīng)充分考慮政府和企業(yè)雙方的利益，不能一方得利而使另一方蒙受損失。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與定價(jià)問題。要按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，加快理順價(jià)格水平。加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

3.4加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)

PPP模式項(xiàng)目建設(shè)涉及招標(biāo)、談判、融資、管理等許多程序，需要有專業(yè)性強(qiáng)的人才。應(yīng)采取PPP相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)、實(shí)際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的PPP官員及人才。加強(qiáng)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)具有金融、財(cái)務(wù)、合同管理、法律和專業(yè)技術(shù)方面理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的管理人才，確保項(xiàng)目高效完成。

結(jié)語：

總之，風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿PPP項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程，風(fēng)險(xiǎn)管理尤其是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防范是PPP項(xiàng)目實(shí)施中非常核心的一個(gè)內(nèi)容。雖然國內(nèi)項(xiàng)目公司積累了一定的抗風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，但對如何識別PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，仍然做得不夠，還需進(jìn)一步加強(qiáng)防范和管理。