住宅用地使用權(quán)應(yīng)有償續(xù)期

董祚繼

堅持住房的居住屬性，落實地方政府主體責(zé)任，加快建立和完善促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的長效機制。中央提出“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位，確立了住房的居住屬性，明確了房地產(chǎn)業(yè)的正確方向。

落實這一定位，特別是治理房價過快上漲問題，需要遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，綜合施策、協(xié)同改革，逐步建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的房地產(chǎn)市場健康發(fā)展長效機制。其中最根本的舉措，是完善房地產(chǎn)稅制度。

房價過快上漲原因

除了城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的因素外，主要還是相關(guān)財稅制度、土地制度、規(guī)劃制度不合理，未能有效抑制投資、投機性需求。

首先是房地產(chǎn)稅制度。房地產(chǎn)稅遲遲未能開征，使商品住房的持有成本微乎其微，極大地影響到居民購買住房還是租賃住房、購買商品房還是進(jìn)行其他投資的決策行為。

其次是一次性土地出讓制度。這相當(dāng)于將未來70年的地租收入一次性收取，不僅增加了房地產(chǎn)開發(fā)成本，也使后來的房地產(chǎn)增值無法調(diào)節(jié)。

第三是到期住宅用地使用權(quán)續(xù)期制度?！段餀?quán)法》規(guī)定，到期住宅用地使用權(quán)自動續(xù)期，但沒有明確是無償續(xù)期還是有償續(xù)期，給社會普遍造成房地產(chǎn)是“永久產(chǎn)權(quán)”的印象，進(jìn)一步刺激了居民的購房動機。

第四是土地財政。土地財政不是成文制度，而是由土地招拍掛制度與分稅制相疊加的產(chǎn)物，表現(xiàn)為地方政府對土地財政的嚴(yán)重依賴，進(jìn)而對房地產(chǎn)調(diào)控的“陽奉陰違”。

第五是空間規(guī)劃制度?？臻g規(guī)劃多頭、分散管理，編制與實施不夠銜接，與產(chǎn)業(yè)、投資、土地政策不相配套，導(dǎo)致國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的住房用地政策難以落實，這在一定程度上也影響到房地產(chǎn)市場調(diào)控的成效。

房地產(chǎn)稅制

合理的房地產(chǎn)稅制，既可以遏制商品住房投資投機性需求、抑制房價過快上漲，也可以調(diào)節(jié)增值收益、促進(jìn)社會公平，還能夠為地方政府提供持續(xù)的稅收收入，擺脫對土地財政的依賴，保障可持續(xù)發(fā)展。事實上，在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的西方國家，對于不動產(chǎn)不僅每年要征收相當(dāng)比例的稅收，而且在財產(chǎn)繼承時還要征收高額累進(jìn)稅。

比如在美國，擁有房地產(chǎn)不僅每年要繳納不低的地方稅，在財產(chǎn)繼承時更是施以重稅，目前聯(lián)邦遺產(chǎn)稅采用超額累進(jìn)制，稅率分成17個等級，從侶%到55%。這樣的制度安排對自由競爭導(dǎo)致的貧富兩極分化無疑有一定緩沖作用，有助于緩和社會矛盾。

當(dāng)然，我國的房地產(chǎn)稅征收辦法要結(jié)合國情進(jìn)行具體設(shè)計，具體稅負(fù)要與現(xiàn)行土地出讓制度等做好銜接。比如，對于商品住房，由于已繳納70年的土地出讓金，就不宜另行繳納土地稅或地租，僅需繳納房產(chǎn)稅。

另外，也要考慮與已有稅費的協(xié)調(diào)，房地產(chǎn)開發(fā)和銷售環(huán)節(jié)已經(jīng)繳納了不少稅費，開征新稅的同時應(yīng)調(diào)整已有稅費，重在優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，避免片面擴大房地產(chǎn)稅負(fù)并轉(zhuǎn)嫁給普通消費者。

穩(wěn)房價與去庫存的關(guān)系

穩(wěn)房價是長期目標(biāo)，從長期看，必須有戰(zhàn)略定力，不能讓房地產(chǎn)開發(fā)過度消耗人民積累，制約實體經(jīng)濟發(fā)展，增加經(jīng)濟金融風(fēng)險。但從近期看，三四線城市房地產(chǎn)“去庫存”仍處在關(guān)鍵階段，“去庫存”又關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，關(guān)系著應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力。

因此，任何控制房價的制度設(shè)計都需要處理好二者關(guān)系，新制度的推出在力度、廣度、時機上都要審慎、適度，既要穩(wěn)定房價預(yù)期，又要有利于房地產(chǎn)“去庫存”。

房地產(chǎn)業(yè)與民生保障和可持續(xù)發(fā)展

首先，發(fā)展和民生的關(guān)系處理得好可以相互促進(jìn)，處理不好可能相互制約，這在房地產(chǎn)領(lǐng)域尤其突出。

房地產(chǎn)業(yè)是我國的重要產(chǎn)業(yè)，也是關(guān)聯(lián)度最高、產(chǎn)業(yè)鏈條最長的領(lǐng)域，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實帶來了城市繁榮，增加了廣大城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)性收入。但過度市場化傾向也加劇了房地產(chǎn)市場波動，引發(fā)了嚴(yán)重的民生問題，引起中低收入居民不滿。放任地權(quán)的集中、兼并，勢必導(dǎo)致財富兩極分化，經(jīng)濟問題與政治、社會問題相互交織，引發(fā)社會危機，對此不可掉以輕心。

其次，當(dāng)前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展也需要嚴(yán)肅對待?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，產(chǎn)權(quán)的充分保障是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。但對產(chǎn)權(quán)保護也需要辯證看待。“有恒產(chǎn)”，一方面確實有利于穩(wěn)定人們的財產(chǎn)預(yù)期，激發(fā)他們?yōu)樵鲞M(jìn)財富而勤奮工作，明晰的、長久的產(chǎn)權(quán)也確實有利于降低資產(chǎn)運營成本，提高資本運作效率；另一方面，產(chǎn)權(quán)的過度保護也會助長人們不勞而獲的心理，對于產(chǎn)權(quán)的繼承人而言，靠食利生活更會消減拼搏向上的斗志，對整個社會的進(jìn)步和長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展弊多利少。

現(xiàn)有城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度

從20世紀(jì)80年代后期開始，我國按照土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的理論，建立了城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度。土地有償使用不僅促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用，也為國家建設(shè)籌集了大量資金，并有效遏制了權(quán)力尋租，是我國土地制度的重大創(chuàng)新。

但從實踐看，也存在供地渠道相對狹窄、出讓方式過于單一、一次性出讓透支未來等問題，一定程度上提高了用地成本，推高了房價，亟待加以完善。要進(jìn)一步探索房地產(chǎn)多元化供地機制，拓寬土地供應(yīng)渠道，完善土地出讓方式，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

住宅用地使用權(quán)續(xù)期制度

盡管大多數(shù)住宅用地使用權(quán)還有二三十年才到期，但從穩(wěn)定住宅產(chǎn)權(quán)預(yù)期從而穩(wěn)定房價的角度看，明確續(xù)期的制度安排也到了需要決斷的時候了。

從世界范圍看，實行公有土地租賃制度的國家，對于到期土地使用權(quán)續(xù)期有三種處置辦法，一是由承租人繳納相應(yīng)租金后續(xù)期，二是允許土地使用權(quán)人購買土地所有權(quán)，三是原則上不續(xù)期，以第一種情形居多。

綜合考慮我國社會制度和發(fā)展實際，有償續(xù)期和無償續(xù)期各有利弊，但總體上有償續(xù)期顯著優(yōu)于無償續(xù)期。有償續(xù)期本質(zhì)上是對土地公有制的維護，有利于國有土地出讓市場良性運行，有利于化解貧富分化社會矛盾，維護社會公平正義。

在繳費方式上，可以設(shè)定一次性繳納土地出讓金和按年繳納租金兩種方式，由土地使用權(quán)人根據(jù)經(jīng)濟狀況自行選擇；繳費費率實行階梯式標(biāo)準(zhǔn)，基本需求低費率，改善性需求中費率，投資投機或奢華型需求高費率；具體繳費可以與房地產(chǎn)稅合并征繳，以“潤物無聲”的方式實現(xiàn)續(xù)期制度平穩(wěn)落地。（本刊記者林鳳鳴整理）