日本歷史文化名城保護(hù)制度研究

閆芳

【摘要】本文通過對日本京都保護(hù)制度的分析，從發(fā)展過程、包含內(nèi)容等的方面對日本歷史文化名城保護(hù)制度進(jìn)行研究。并從法律體系、行政管理等方面對中國和日本進(jìn)行比較和分析，指出中國現(xiàn)階段的不足，并提出意見。

【關(guān)鍵詞】歷史文化名城；保護(hù)制度；日本；中國

1、歷史文化名城保護(hù)制度研究背景

1.1歷史文化名城保護(hù)的廣泛性與時(shí)代性

二戰(zhàn)期間，日本偷襲珍珠港的行徑使美國震怒，美方開始進(jìn)攻日本沿海城市，中國學(xué)者梁思成請求美國不要對京都實(shí)施打擊，使京都得到了保護(hù)。這是歷史文化名城保護(hù)發(fā)展中較為著名的一例。其實(shí)追溯至18世紀(jì)末，就已經(jīng)出現(xiàn)了緣于保護(hù)歷史文化建筑的城市保護(hù)。二戰(zhàn)結(jié)束后，災(zāi)后重建工作在各國展開，與此同時(shí)，城市保護(hù)工作更加系統(tǒng)化、科學(xué)化。二十世紀(jì)初以來城市化進(jìn)程加快，世界范圍內(nèi)對歷史城市的保護(hù)更加重視。

由此可見，城市保護(hù)是一個(gè)由來已久的世界性課題。隨著人們對文明的傳承的認(rèn)識日漸深刻，如今對于歷史文化名城的保護(hù)已然形成了科學(xué)化、規(guī)范化的體系。我國歷史文化名城是世界物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要組成部分，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，探索出具有中國特色的保護(hù)制度刻不容緩。

1.2我國歷史文化名城保護(hù)形式嚴(yán)峻

中國作為擁有五千年歷史的國家，在歷史文化遺產(chǎn)方面理應(yīng)有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，但縱觀我國的發(fā)展歷程，我們民族在這一點(diǎn)上做的似乎很不到位。封建時(shí)期，每逢改朝換代，凝結(jié)著勞動人民智慧結(jié)晶的皇宮就會被付之一炬。秦時(shí)阿房宮、唐朝大明宮、清代建福宮等代表著我國當(dāng)時(shí)最高技藝的建筑群皆消失于大火之下。

改革開放后，伴隨我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的新時(shí)期，大規(guī)模城市建設(shè)也進(jìn)行得如火如荼。雖然城市面貌確實(shí)因此而有著巨大的改觀，但是由于規(guī)劃思想的偏差，一些歷史文化名城遭遇到了相當(dāng)程度的損壞?！缎轮芸吩J(rèn)為：中國改革開放20年以建設(shè)名義對舊城的破壞超過以往100年。新的城市建設(shè)對歷史文化名城造成的傷害無法彌補(bǔ)：不管不顧、拆舊建新等現(xiàn)象使得真正得以保存下來的歷史地段所剩無幾。于是我國城市開始出現(xiàn)千篇一律的城市風(fēng)貌，再無各地特色而言。

1.3選擇日本作為研究對象的原因

1.3.1歷史文化傳承相通

自古以來，身為鄰國的日本和我國有著頻繁的文化交流。公元1世紀(jì)時(shí)，班固所著《漢書》在《地理志》中提到“樂浪海中有倭人，分為百余國”，即指日本南部九州島上的人民。而后據(jù)《后漢書》記載，公元57年，日本和中國即開始交往，光武帝賜以印綬。18世紀(jì)，在九州北部福岡發(fā)掘出的金印上刻有“漢委奴國王”字樣（此印收藏在福岡市博物館），從實(shí)物上證明一千九百年以前中國和日本已建立了密切關(guān)系。隋唐時(shí)期，中日交流達(dá)到鼎盛時(shí)期。日本頻繁派遣隋使、遣唐使來華交流。我國唐代經(jīng)濟(jì)文化高度發(fā)達(dá)，對日本有著非常積極的影響。當(dāng)時(shí)在城市設(shè)計(jì)和建筑形制方面日本基本上完全照搬長安，僅在一些不適合當(dāng)?shù)氐募?xì)節(jié)處做了更改。中國五代和宋、元時(shí)期，民間貿(mào)易和僧侶來往十分活躍。宋代中日兩國建筑、醫(yī)學(xué)和陶瓷等方面都有較大進(jìn)步。明清時(shí)期除卻貿(mào)易往來，戰(zhàn)爭占了主調(diào)。

由此看來，日本在歷史文化方面有著相通之處，對于歷史文化名城保護(hù)的方法技巧是十分值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

1.3.2歷史文化保護(hù)制度先進(jìn)

較我國而言，日本在近代史上發(fā)展迅速，因此在對于歷史文化名城保護(hù)方面比我們更為先進(jìn)科學(xué)。早在二戰(zhàn)后的1950-1951年，就曾提出來要建設(shè)“國際觀光文化都市”，各地方由于擁有自治權(quán)，也提出建設(shè)“國際觀光溫泉文化都市”的目標(biāo)，主要包括大分縣別府市、靜岡縣伊東市、靜岡縣熱海市。定位于“國際觀光文化都市”的城市有奈良縣奈良市、京都府京都市、島根縣松江市。在其經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了舊城保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。而通過積極探索，日本逐步建立了較為完整和科學(xué)的法律體系和指導(dǎo)方針。如今日本的歷史文化名城都較為完好的保存下來，同時(shí)以旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)活動推動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.4歷史文化名城保護(hù)制度的必要性

1.4.1歷史文化名城的概念

人類對文明的繼承和延續(xù)的認(rèn)識隨著時(shí)代的進(jìn)步逐漸深刻?！锻崴箲椪隆分赋觯簹v史古跡的概念不僅保護(hù)單個(gè)建筑物，而且包括能從中找出一種獨(dú)特的文明、一種意義的發(fā)展或是一個(gè)歷史事件見證的城市或鄉(xiāng)村環(huán)境?！度A盛頓憲章》提出歷史古跡保護(hù)的概念：本憲章設(shè)計(jì)歷史地區(qū)，不論大小，其中包括城市、城鎮(zhèn)以及歷史中心或居住地，也包括自然的和人造的環(huán)境，除了它們的歷史文獻(xiàn)作用外，這些地區(qū)還體現(xiàn)著傳統(tǒng)城市文化的價(jià)值。我國于1982年2月提出了“歷史文化名城”的概念。根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》，“歷史文化名城”是指保存文物特別豐富，具有重大歷史文化價(jià)值和革命意義的城市。

1.4.2歷史文化名城保護(hù)的意義

哲學(xué)家休謨曾說“歷史不僅是知識中很有價(jià)值的一部分，而且還打開了通向其他許多部分的門徑，并為許多科學(xué)領(lǐng)域提供了材料?！睔v史文化名城本身就是寶貴的文化遺產(chǎn)，是歷史發(fā)展的見證。其獨(dú)特的地域特色、文化氣息、歷史積淀都可以真實(shí)的反映一座城市的發(fā)展進(jìn)程，加深后人對城市的認(rèn)同感。以史為鏡，可以知興替。在管理規(guī)劃一座城市期間可能會遇到問題或者矛盾，解決方法則可以在過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中尋找。

1.4.3歷史文化名城保護(hù)制度的必要性

歷史文化名城保護(hù)制度是保護(hù)實(shí)施的依據(jù)。歷史文化名城的保護(hù)是一項(xiàng)綜合文物保護(hù)、歷史地段保護(hù)、歷史遺址等保護(hù)的工作，只有強(qiáng)化其法制意識，納入法制化管理，才能收到應(yīng)有的保護(hù)效果。據(jù)此，許多國家為了保護(hù)本國的歷史文化遺產(chǎn)，制定了一系列國家法規(guī)，這對文物古跡與歷史古城的保護(hù)、恢復(fù)和利用發(fā)揮了積極的作用。

2、日本歷史文化名城保護(hù)制度的演變與發(fā)展

2.1日本歷史文化名城保護(hù)的發(fā)展

日本在文化名城保護(hù)方面經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是官督民辦。第二階段是民推官辦。第三階段是官民協(xié)作。因此1966年日本政府制定了《關(guān)于古都?xì)v史風(fēng)土保存的特別措施法》，地方自治體也制定了文化名城保護(hù)條例。

2.2日本現(xiàn)行保護(hù)制度

在經(jīng)歷了一系列探索與實(shí)踐過程中，日本現(xiàn)已形成一套較為完善的保護(hù)制度。其保護(hù)立法體系與法國相似，采用國家與地方立法相結(jié)合的方式。不同的是國家層面上法律保護(hù)的對象只是全國歷史文化遺產(chǎn)范圍內(nèi)最重要的部分，更為細(xì)節(jié)或是邊緣的地區(qū)擇優(yōu)地方政府通過地方立法確立保護(hù)。資金保障制度上，日本政府明確規(guī)定了資金的來源，同時(shí)對國家、地方政府的資助比例有明確的規(guī)定。行政體系方面，日本主張一個(gè)部分負(fù)責(zé)一項(xiàng)內(nèi)容，不存在多個(gè)等級平等的部門同時(shí)管理一項(xiàng)任務(wù)。與城市規(guī)劃相關(guān)的法律制定及事務(wù)管理主要有管家建設(shè)省城市局、住宅局負(fù)責(zé)，地方政府下轄的規(guī)劃部門主管其行政區(qū)范圍內(nèi)的保護(hù)工作。日本還在地方政府設(shè)立常設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)，提供理論技術(shù)支持與行為監(jiān)督，提高有關(guān)政策的可行性。如城市規(guī)劃地方審議會、城市美觀風(fēng)致協(xié)會等。

2.3日本保護(hù)制度的特色

在日本歷史文化保護(hù)制度發(fā)展的歷程中，民眾的參與體現(xiàn)在方方面面。從最初的官督民辦，發(fā)展到民推官辦，到最后的官民協(xié)作無一不展示著政府與人民之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作。市民作為城市的主體，是推動歷史名城保護(hù)發(fā)展的中堅(jiān)力量。日本的一則公益廣告用“日本人心中的日本缺乏癥”的廣告文案，表達(dá)了傳承和弘揚(yáng)日本傳統(tǒng)文化的重要性，由此可見日本十分重視民眾歷史文化認(rèn)同感的培養(yǎng)。也因?yàn)榛鶎尤罕姷膮⑴c，政府推出各種關(guān)于歷史文化名城保護(hù)的舉措都能得到民眾的積極響應(yīng)，政策很快就能落實(shí)。同時(shí)政府也可以聽取基層意見，再對政策進(jìn)行改進(jìn)，最終達(dá)到保護(hù)的目標(biāo)。

3、京都的具體分析

3.1區(qū)位分析及歷史地位

3.1.1京都府、京都市的地理區(qū)位

京都府位于日本主要島嶼——本洲島的中西部，擁有人口260萬，面積為4613平方公里。其地形狹長，北瀕日本海，與福井縣相鄰；南部為京都盆地，與大阪府和奈良縣接壤：東邊與三重縣和滋賀縣相接：西邊與兵庫縣接壤，南北部氣候差異較為明顯。以位于中央地帶的丹波山地為界，把南北細(xì)長的京都府的氣候分為日本海型和內(nèi)陸型。南部為大陸性氣候，包括京都市、龜岡市、南丹波、丹波、山城中部與山城南部。北部為日本海邊的海洋性氣候，包括舞鶴市、綾部市、福知山市與丹后。

3.1.2京都的歷史地位

京都于794年定為日本的首都，模仿中國唐朝當(dāng)時(shí)的首都洛陽營建而成。由于京都地處東京西面，國都遷至東京后，天皇登基，國家大典仍在京都的紫宸殿內(nèi)舉行，故又有“西京”的稱號。

京都由于歷史悠久，又是天皇腳下，因此擁有眾多歷史遺跡和古代建筑。1950年被日本列入“國際文化觀光城市”名單，1994年根據(jù)文化遺產(chǎn)篩選標(biāo)準(zhǔn)，被列入《世界遺產(chǎn)目錄》。其市區(qū)尚保存有1877個(gè)寺院和神社，擁有日本二成以上的國寶，是日本最為出名的古城之一。

3.2京都都城史概況

794年，日本定都平安京。受中國影響，平安京在都城形制上仿唐朝建設(shè)。中世紀(jì)時(shí)，隨著右京的開發(fā)利用逐漸停滯，都城整體發(fā)展形態(tài)出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，中心軸線消失。與此同時(shí)，宗教的盛行使得在平安京周圍的山地中建造了很多寺廟，同時(shí)以寺廟為中西吸引大量人口，形成了一些小的居民點(diǎn)。另外中世紀(jì)時(shí)頻發(fā)的戰(zhàn)爭也對都城形制造成一定破壞，因此平安京在整體形態(tài)上出現(xiàn)缺失。近現(xiàn)代時(shí)期，天皇遷都至東京，京都結(jié)束其作為都城的歷史。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本追求高速發(fā)展，帶來了快速城市化的現(xiàn)象，都市景觀開始對傳統(tǒng)景觀發(fā)生沖擊。從1960年的京都塔到90年代初的京都大飯店，民眾的排斥心理越來越強(qiáng)烈，形成社會問題。

3.3京都保護(hù)發(fā)展概況

3.3.1二戰(zhàn)前的保護(hù)

幕府末年，京都遭遇大火，這讓日本政府發(fā)現(xiàn)對古物保護(hù)的重要性。1897年有關(guān)部門制定了《古社寺保存法》，并以此為基礎(chǔ)開始對眾多古寺進(jìn)行指定和保護(hù)。1930年京都內(nèi)約35平方公里的地區(qū)被指定為風(fēng)景區(qū)，其后兩年又對其范圍進(jìn)行擴(kuò)大。這些地區(qū)主要以保護(hù)自然環(huán)境為主，并不是對歷史都城的保護(hù)。

3.3.2二戰(zhàn)后的保護(hù)

60年代，鐮倉等地居民發(fā)動古都保護(hù)運(yùn)動，迫于輿論壓力政府于1966年制定了《古都保護(hù)法》，法律規(guī)定京都與奈良、鐮倉一起成為保護(hù)對象。但由于城市化對于古城沖擊太大，且法律體系不夠完整，京都的歷史街區(qū)仍然遭到破壞。于是1972年京都府出臺了《京都市市區(qū)景觀保護(hù)條例》，對美觀地區(qū)、特別原貌保護(hù)修復(fù)地區(qū)做出規(guī)定。1975年《國家文物保護(hù)法》進(jìn)行修改，重要傳統(tǒng)建筑群保存地區(qū)制度被制定。近年來一直未被重視的市中心地區(qū)保護(hù)工作也逐漸展開，作為日本重要建筑形式的町屋有望被列入保護(hù)范圍。值得一提的是對于町屋的保護(hù)行動，一直是民間先于政府。在無對町屋保護(hù)的積極政策的環(huán)境下，市民自發(fā)對其進(jìn)行保護(hù)?！熬╊咏謪^(qū)建設(shè)基金”、“盯屋再生委員會”等一系列的民間組織為古建筑的保護(hù)做出了杰出貢獻(xiàn)。

4、中日歷史文化名城保護(hù)制度對比

4.1中國現(xiàn)行保護(hù)制度

國家歷史文化名城是1982年根據(jù)北京大學(xué)侯仁之、建設(shè)部鄭孝燮和故宮博物院單士元三位先生提議而建立的一種文物保護(hù)機(jī)制。由中華人民共和國國務(wù)院確定并公布的國家歷史文化名城均為保存文物特別豐富、具有重大歷史價(jià)值或者紀(jì)念意義、且正在延續(xù)使用的城市?！段奈锉Ｗo(hù)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)制度，并明確規(guī)定由國務(wù)院制定保護(hù)辦法。2005年10月1日，《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》正式施行，確定了保護(hù)原則、措施、內(nèi)容和重點(diǎn)。2008年7月1日，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》正式施行，規(guī)范了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)與批準(zhǔn)。

立法體系方面，我國采用國家立法與地方立法相結(jié)合的方式，國家制定全國性保護(hù)法律及其法規(guī)性文件，地方政府在立法范圍內(nèi)制定針對性地方法規(guī)。行政管理方面，我國的歷史文化名城實(shí)行國家及地方兩級管理，建設(shè)部、國家文物局共同負(fù)責(zé)全國歷史文化名城的保護(hù)管理、監(jiān)督及指導(dǎo)工作。地方城建、規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)地方級的名城保護(hù)管理。也有地方設(shè)立專門的名城保護(hù)機(jī)構(gòu)。資金保障制度方面，我國在歷史文化名城這一部分并沒有設(shè)立固定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，而是由各個(gè)城市根據(jù)自己的情況進(jìn)行資助。另外地方政府也利用有償使用制度的方式為名城保護(hù)及建設(shè)提供多渠道、多層次的資金籌集及利用方法。

4.2中日歷史文化名城保護(hù)制度比較

（1）立法體系：首先兩國的法律保護(hù)對象都經(jīng)歷了從個(gè)體古建筑、遺跡到歷史街區(qū)最后到歷史文化古城的發(fā)展過程。中國與日本保護(hù)立法體系相似，也采用國家與地方立法相結(jié)合的方式?，F(xiàn)行法規(guī)體系中，中國多以行政法規(guī)為主，技藝指示、通知、辦法等形式出現(xiàn)，在憲法和行政法規(guī)線的以法律形式出現(xiàn)的法規(guī)較少，強(qiáng)制性較差。針對歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的全國性法律、法規(guī)不完善，關(guān)于歷史文化保護(hù)區(qū)的立法基本上沒有。

（2）行政管理：中國的歷史文化名城分成國家級和省級兩個(gè)等級，行政管理也分國家、地方兩級管理。建設(shè)部、國家文物局兩者共同負(fù)責(zé)全國歷史文化名城的保護(hù)、監(jiān)督及管理工作。日本的行政管理機(jī)構(gòu)體系為階梯型，文物保護(hù)行政管理部門和城市規(guī)劃行政管理部門分別管理與文物保護(hù)直接相關(guān)和與城市規(guī)劃相關(guān)的事務(wù)。兩者相對獨(dú)立、互不干擾。同時(shí)在地方設(shè)立審議會提供技術(shù)與監(jiān)督。

（3）資金保護(hù)制度：中國未在國家財(cái)政預(yù)算中設(shè)立專用經(jīng)費(fèi)對歷史文化名城進(jìn)行保護(hù)，由地方自行制定相關(guān)資金保護(hù)制度。日本資金保障內(nèi)容包括資金投入對象以及對國家、地方政府的資助比例的規(guī)定。

（4）社會參與程度：中國民眾參與程度低，沒有積極性。現(xiàn)有的保護(hù)措施都是自上而下進(jìn)行的，政府與基層群眾互動少，人民的文化認(rèn)同感低。日本現(xiàn)已進(jìn)入官民協(xié)作的階段，保護(hù)政策推行快，實(shí)施效果好，民眾充分認(rèn)識到歷史文化的重要性，并自發(fā)組織形成團(tuán)體，為保護(hù)制度的改進(jìn)和完善建言獻(xiàn)策，形成良性循環(huán)。

5、反思和展望

5.1總結(jié)

我國就目前形式看來似乎只有政府部門意識到了歷史名城保護(hù)的重要性，但因?yàn)槿狈?shí)踐經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)理論的指導(dǎo)，政策提出后也不盡如人意?；鶎右采儆腥岁P(guān)注參與到這一方面。盡管我國歷史悠久，擁有眾多寶貴的歷史文化遺產(chǎn)，但到如今由于歲月的洗禮和不斷的破壞，真正能夠被保護(hù)利用起來的也不占多數(shù)了。截止2016年11月23日，國家已將130座城市列為國家歷史文化名城，雖然數(shù)量眾多，但是很多城市因?yàn)檫^度開發(fā)，已經(jīng)名不符實(shí)。

比較而言，日本在歷史文化名城保護(hù)方面已經(jīng)形成了一套較為科學(xué)合理的制度體系：以完善的法律體系為核心，圍繞著立法基礎(chǔ)，各個(gè)行業(yè)部門合理配合，資金鏈透明到位，全國上下協(xié)同合作。我國歷史文化保護(hù)遺產(chǎn)的發(fā)展過程并不如日本一樣是民眾運(yùn)動影響和行政策略主導(dǎo)相交替進(jìn)行，而是一直都是自上而下，由政府部門主導(dǎo)呼吁展開和進(jìn)行，且相應(yīng)的立法體系和資金保護(hù)制度并不完善。

5.2對歷史文化名城保護(hù)制度的幾點(diǎn)建議

（1）對行政管理部門進(jìn)行簡化，明確職責(zé)。在名城保護(hù)這個(gè)方面，我國存在兩個(gè)部門同時(shí)管理一項(xiàng)任務(wù)的現(xiàn)象，而且部門管轄范圍寬泛且復(fù)雜。這樣不僅拖慢機(jī)構(gòu)在處理事務(wù)時(shí)的速度，同時(shí)也會存在出現(xiàn)問題時(shí)部門之間相互推卸責(zé)任的問題。簡化機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)可提高部門辦事效率、防止腐化。

（2）完善法律體系?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒在這方面法制規(guī)定較為成熟的國家的經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)全法律中的空白部分，對已頒布的法律進(jìn)行完善。

（3）建立資金保護(hù)制度。在這個(gè)方面僅有地方性的法律法規(guī)的保障程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國家需要制定出相應(yīng)的保障制度，以確保文化遺產(chǎn)能真正的得到物質(zhì)上的支持。

（4）提高基層群眾的積極性。讓廣大群眾意識到保護(hù)歷史文化名城的重要性是十分重要的。只有公眾都有了文化認(rèn)同感，才能促使大家自覺自愿參與到保護(hù)歷史文化名城的行動中來，推動保護(hù)制度的發(fā)展。